新冠疫情下城市公共卫生安全规划的思考

胡伦卓

【摘要】新冠肺炎疫情的爆发逐渐引发人们对城市公共卫生安全体系建设和完善的思考。本文从公共安全规划服务对象、有效增加可利用的设施和信息技术运用等层面分析如何在未来的发展中应对类似的威胁。

【关键词】公共安全;服务人口;共享设施;预留用地;信息基础设施

2019年12月中下旬开始，新型冠状病毒肺炎（以下简称新冠肺炎）疫情在湖北省武汉市爆发，城市公共卫生安全体系的建设和完善逐渐引发规划行业从业人员和大众的思考，如何制定城市公共卫生安全规划并打造适应时代需求的“健康安全城市”值得我们深入思考。

1、什么是城市公共卫生安全

公共卫生安全是关系到全体国民健康安全的公共事业。公共卫生安全的具体内容包括对重大疾病尤其是传染病的预防、监控和医治;对食品、药品、公共环境卫生的监督管制，以及相关的卫生宣传、健康教育、免疫接种等。而城市公共卫生安全所关注的领域与国土空间规划从业者所关注的城市空间环境、医疗卫生设施布局以及相应居住区人居环境是密切相关的。提升公共卫生安全水平是“健康城市”建设的基石。因此，贯彻“健康城市”的理念，加强空间规划系统与公共卫生系统的衔接，回应公共卫生安全的空间需求是当务之急。

2、公共卫生安全与城市规划的关系

中世纪黑死病是人类历史上一场罕见的大瘟疫，黑死病在欧洲肆虐有多方面的原因。其中最关键的问题在于，农耕时代长时间的人口自然增长和迁移导致城镇人口过高，高密度、低质量的城镇居住环境也有利于传染性疾病的爆发和蔓延。

而另一场霍乱的疫情则直接催生了城市规划学。1854年，伦敦霍乱流行，最终通过流行病学家斯诺调查证明霍乱由被粪便污染的水传播。他的研究促使人们对于疫情的关注逐步转向公共空间的卫生环境，并证明了城市住房拥挤、地下水污染、通风条件差、居住环境脏乱等一系列城市公共卫生环境问题与伦敦爆发的霍乱疫情之间存在着不同程度的联系。

从人类发展演变的角度讲，和传染疾病对抗推动了城市公共空间的不断改善优化。城市公共卫生安全得到越来越多的重视，并借助城市建设和大改造来优化公共环境，减少疾病发生传播的可能性。近年来的大数据监测和智能模型的运用，公共卫生环境改善运动一直都在路上，日益加强的公共卫生安全观念、愈发先进的科学技术给我们提供了更多有效的防御手段。

3、本次疫情中传统城乡规划暴露出的问题

首先是对疫情初期防控规模缺乏直接认识。现代城市尤其是区域中心城市人员流动量极大，范围也非常广泛。传统的综合防灾规划和医疗设施专项规划的服务对象往往是本地户籍常住人口和常住流动人口，缺乏对短期流动人口的系统性和科学性认识，使城市丧失了安全本底。

其次，设施准备不足。由于初期对防控规模和疫情的防控难度估计不足，曾经一度存在过收治不及时的问题。这里面除了医护人员数量问题外，部分民用设施转用过程中卫生间数量不足等问题充分说明这些设施在建造时未考虑过紧急情况下征用的问题。

另一方面，现有的防灾减灾规划缺乏与新兴技术的对接和交互。大规模疫情不仅仅是对医疗设施、防灾设施的检验，也是需要信息技术参与识别风险区域和风险人群，追踪人员流动路径等工作。因此，信息基础设施的不足会直接导致重大风险被忽略，导致严重的后果。

4、疫情对未来城市公共卫生安全带来的思考

当前，社会生产活动逐步恢复正常，但本次疫情如同先前的其他瘟疫一样，即将改变未来的生产生活环境，如何营造健康安全的城市公共卫生环境将是难以回避的议题。现代大都市高密度的环境使得高传染性疾病疫情的爆发既存在着“偶然性”，又存在着一定的“必然性”。接下来，作为规划行业的从业人员，我们需要思考如何在未来的城市发展中应对这样的必然。

4.1变革：服务人口

传统总体规划和医疗专项规划的按照行政区划结构和户籍人口，布局医疗卫生服务设施。适应于计划经济时代行政管理体制突出、人口分布和流动变动小的情况。在新的公共卫生安全规划的对象应调整为城市实际服务人口。面向“实际服务人口”的城市空间优化，主要是重新认识公共卫生安全需要服务的对象。基于如今医疗系统服务流程、产业发展情况等因素，公共卫生系统所服务的人口主要包含的三大类人群，即（有本地户籍的）常住人口、（没有本地户籍的）常住人口，以及短期驻留人口。甚至对于某些医疗条件较好的中心城市，某些医疗专业的服务人口还要考虑省内、乃至于全国其他地区的病患。在此基础上进行冗余系统设计，从而提高城市公共卫生系统运行的稳定性、安全性和可持续性，从而为地方政府建设健康城市提供保障。

4.2弹性：共享设施、预留土地

为了应对重大公共卫生安全事件，规划要考虑好足够的原有的医疗设施场所已难以满足应急防控的需求，除了需临时应急建设像雷神山、火神山医院这样的医疗设施外，还需要未雨绸缪做好已有相关设施的布局考虑，并在疫情突发时形成快速反应的功能转换应对机制。

首先是预留可以应急使用的公共安全设施空间。部分发达地区已經在探索增加X类用地（城市发展备建用地）。主要用于近期建设预留公共设施和市政设施用地。规划可以考虑预留相应的公共卫生安全场所或考虑兼容性，并配备相应的设施场所弹性转化机制，以便更加积极从容地应对城市突发公共卫生事件。

其次，结合设施共享的理念和武汉市方舱医院建设的案例。在建设大尺度公共建筑时充分预留好转换的“接头”。保障遇到突发公共卫生安全事件时，部分可利用设施能够快速转换使用，如体育场馆、会展中心等各类公共设施能够快速打造为的“方舱医院”，构筑的应急防治场所。

4.3智慧：信息技术应用

大数据和AI等先进信息技术广泛的应用在本次疫情的管控措施中。不论是流行病学分析，还是感染人员的管控都需要信息技术的支撑。

首先，疫情常常会导致大量员工不得不远程工作，尤其是当疫情上升到流行病或全球性流行病时，而且疫区的出行限制还将引发运营人员短缺。为了保障城市基本功能的安全运行，信息基础设施的建设需要随着疫情大数据系统的逐渐完善，人工智能在疫情防控得以大展拳脚，其技术可跨越公共卫生基线监测，可协助更准确地预测疫情。

其次，在防疫工作开展过程中，我们看到了大量的疫情地图，政府、医院、研究学者等各界均采用空间地图的方式展示了疫情分布现状、定点医院及发热门诊位置、病患活动轨迹等数据情况。同样，在制定公共卫生安全规划时，也可以以社区为单位基于人口密度、基本收入状况、现状卫生环境（万人医护人员指标）等要素分析爆发性传染病最难管控的区域，并基于空间位置的服务发挥最直观的展示效能，便于做进一步分析。

结语：

回顾规划与防疫的历史可以促使我们更好思考如何应对未来的灾难。城市公共卫生安全规划的架构应逐步从以空间和设施为落脚点转变为构建全面整合的灾害应对体系。未来各级国土空间规划体系中应该通过科学的规划指引逐步建立起城市灾害综合应对体系、完善社会治理能力，是城市安全发展的有力保障。未来的国土空间规划不仅让城市更加美好，还会更安全。

参考文献：

[1]施澄，陈晨，钮心毅.《面向实际服务人口的特大城市空间规划相应——以杭州市为例》[J].城市规划学刊，2018，（4）.

[2]张美兴.《对公共卫生和传染病防治问题的探讨》[J].求医问药（学术版），2012，（12）.

[3]邢谷锐，刘星南.《战“疫”：公共卫生安全与规划应对》南粤规划