城市社区公共安全治理研究

孙雪

随着“我国城市化进程加快，城市公共安全形势严峻，城市公共安全受到高度关注”[1]，而城市公共安全关口前移的关键在于城市社区公共安全的治理。重庆集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区、贫困地区、移民地区、生态脆弱区于一体，各种自然的和社会的、传统的和非传统的、显现的和潜在的风险因素交织，使得城市社区公共安全治理面临许多问题。故立足重庆，对城市社区公共安全治理进行研究，不仅对自身发展有重要意义，而且有利于深化对公共安全的研究。

一、研究综述和研究方法

（一）研究综述

社区公共安全研究始于1989年9月世界卫生组织（WHO）在《第一届世界意外事故与预防大会》上首次正式提出“安全社区”概念，指“各个管理主体本着互助自助的原则，预防各种可预见的和不可预见的危害，全方位地保障社区安全可持续发展的新型社区模式”。联邦紧急事务管理局（FEMA）后继提出“防灾社区”和“减灾社区”。在安全社区、防灾社区、减灾社区的基础上，国内外关于社区公共安全的研究逐渐展开。美国社区公共安全实践主要特点是“四级公共安全管理体系、成立专门机构、制定社区计划”，代表研究如E.L.Quarantelli（1982、1983）、Bulloc（2002）、Waugh&William（2006）等对社区安全进行研究；LaurenS.Fernandez&JosephA.Barbera（2006）等则研究志愿者组织在社区安全中的作用。澳大利亚形成州（市）为主体，联邦政府、州（市）和地方政府的三级安全管理体系，代表研究如StephenOpper（1997）、JoHarrison-Ward（2004）等研究社区参与对减灾的积极作用。国内关于社区公共安全治理研究主要集中在社区公共安全评估、社区公共安全治理方式、社区公共安全治理的实证研究等方面。如朱正威、吕书鹏[2]运用平衡计分卡对城市社区公共安全管理绩效进行研究，构建了社区公共安全管理绩效评价指标体系，有利于提高城市社区公共安全管理水平。张海波[3]对整合社区公共安全管理能力进行研究，对提高社区公共安全治理能力有所裨益。刘万振、陈兴立[4]对重庆社区应急能力的现状进行实证研究，并提出可行的对策建议，为本文研究提供参考。通过综述，发现鲜有立足主体功能区对社区公共安全的治理进行研究。

（二）研究方法

运用了问卷调查和访谈方法。首先，设计调查问卷，对分管或从事公共安全方面工作的领导干部，利用他们在2013年～2015年度在重庆市委党校学习培训期间，开展问卷调查和深度访谈。然后，调研访谈典型社区如沙坪坝区石井坡街道、江北区江北城街道、渝北区人和街道、九龙坡区渝州路街道、南岸区长生桥镇街道、合川区钓鱼城街道、江津区等辖属社区从事公共安全管理工作人员。最后，结合问卷调查和调研访谈结果，梳理出重庆社区公共安全治理的特点和存在的问题，并提出对策建议。

二、城市社区公共安全治理发展特点

通过问卷调查、调研访谈，可把重庆社区公共安全治理的特点概括为五个方面，分别是城市社区公共安全治理实现了“管理网格化、内容项目化、发展差异化、全员参与、应急能力提升”五个方面。

（一）管理网格化

城市网格化管理是基于信息技术，应用、整合多项数字城市技术，采用并结合万米单元网格管理法和城市部件管理法，创新信息采集实时传输手段，再造城市管理流程，最终实现精确、高效、全时段监控、全方位覆盖的城市管理新模式。[5]社区安全网格化管理是在城市网格化管理的基础上，通过加强对社区单元网格的安全事件巡查，建立一种预防和处置互相分离的公共安全治理形式。这样做，便于预防和监测社区公共安全不稳定因素和问题；便于进行社区公共安全的风险隐患排查和防控；便于实现公共安全治理的关口前移，提高社区公共安全治理能力。在调研访谈中，发现社区已经实现公共安全管理网格化，而且，有的社区针对社区公共安全治理进行了网格化管理的创新，并取得一定成效。

（二）内容项目化

内容项目化主要是指把社区公共安全治理内容有机融入在社区综治、安监、民政等工作方面，结合社区安全情况和社区条件，有针对性地策划和实施安全项目。这有利于提高社区安全预防意识，提高个体的安全知识和技能，进而促进社区的良性发展。社区安全项目主要表现为综合减灾示范社区建设项目和安全社区建设两个项目。对于综合减灾示范社区项目而言，截止2015年，重庆已有24个；对于安全社区项目而言，截止2015年3月，全国安全社区建设已有575个，重庆安全社区建设已有29个。

（三）发展差异化

中共重庆市委四届三次全会决议把重庆全市划分为“都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区、渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区”，对每个功能区的范围、功能、發展任务等明确定位。由于每个功能区域的社区公共安全的风险现状及发展基础各有不同，如表1所示，导致每个功能区的社区公共安全治理呈现出差异化的特点。如城市发展新区，是未来工业化城镇化的主战场，企业的生产安全就是该功能区域公共安全治理的重点，这也与表1反映的内容相符合。

表1 重庆五大功能区域发展基础表

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数据来源：http：//www.cqdata.gov.cn/index.htm

（四）全员参与化

在政府、企业、社会共同参与下，社区的公共安全治理与社会治理方式有机融合，通过创新治理形式，充分调动社会组织、社区居民的积极性，使得社区公共安全治理实现全员参与。如南岸区桃花桥社区，通过创新社会治理新方式，形成三事分流机制，把社区公共安全的大事、小事、私事分流到政府、社区、个体中，使得个体真正参与和融入该社区的安全工作中。

（五）应急能力提升

重庆市的社区公共安全的应急能力得到不断提升。这主要缘于两方面原因：第一，政策上的支持。市政府印发了《基层应急管理规范化建设标准（试行）的通知》、《加强突发事件风险管理工作的意见》等文件，为社区开展应急管理工作奠定基础。第二，建立了监测预警平台。如全市建立了市、区县、乡镇街道自然灾害监测网络和预警信息发布平台，截至2015年底，预警显示平台已达2984台，专用预警终端已达2587台，使得社区应急管理的监测预警工作得到保障。

三、城市社区公共安全治理问题

（一）社区公共安全意识有待于提高

在调研访谈中发现：社区公共安全意识有待于提高，主要表现在社区工作人员和社区居民两方面。对于社区工作人员而言，由于自身专业素养不高，同时需要参与多项公共安全治理工作，不能很好识别公共安全风险，影响了对社区突发事件的预防与应急准备、监测与预警等工作。对于社区居民而言，主要表现在两方面的问题：社区公共安全参与的积极性不高；参与社区公共安全宣教培训的转化率不高。主要体现如下：部分社区居民抱有一种安全侥幸心理：“认为公共安全问题不会发生在自己身上”；少数个体居民虽然参与社区公共安全活动，只是为了获取相应的礼品，而不是发自内心的参与社区公共安全治理活动；部分社区居民虽然参与了社區公共安全活动，但是安全知识转化率不高，从而影响个体的自救互救和避险的能力。

（二）社区公共安全法律法规有待于完善

“社区建设和发展的法制化，是政府行政系统和社区自治系统正常运作的基础，也是协调政府部门利益和社区利益，实现社区稳定有序发展的保证”[6]。调研访谈发现，多数社区公共安全治理的薄弱环节是社区公共安全的法律法规不完善，社区公共安全的监督存在漏洞和死角。出现上述问题既有理论层面原因：由于“公共安全管理在我国是一个新兴的学科，其基本理论体系还没有确立”[7]；也有实践层面原因：虽然我国政府制定和颁布了一定数量有关城市公共安全的法律法规或政策规定，也已经初具规模，但鲜有针对社区公共安全的法律法规，从而使得社区公共安全在实践中缺乏指导性很强的法律法规，进而影响社区公共安全法治化的进程。

（三）社区公共安全的宣教培训有待于提升

通过对社区公共安全宣教培训需求调查发现，培训需求主要涉及“社区各类突发事件预防与处置的相关专业知识、心理辅导等”内容，这体现出培训内容要紧贴社区公共安全工作，立足社区实际需求。通过对社区公共安全宣教培训方法调查发现：“要采用多元化的培训方法”，而且要突出培训方法的实战性。“随着世界多极化、经济全球化、社会信息化的深入发展和生态环境的变化，全球的重大突发事件呈多发、频发态势，且危害程度显著增加”[8]；加之当地社区公共安全工作者年龄主要分布在36～45岁这个阶段。只有立足当地社区实际培训需求，采用多元化的宣教培训方法，才能充分发挥出社区公共安全宣教培训的作用。

四、提升城市社区公共安全治理对策

（一）提高社区公共安全意识

1.创新社会治理方式

社区公共安全治理作为社区治理内容之一，要把社区公共安全治理工作融入到社区治理之中，通过社区治理方式的创新，推进社区公共安全工作的开展。尤其是通过创新社区自治形式，激发社区个体的公共安全参与意识，自觉融入社区公共安全治理中。

2.激发参与积极性

社区公共安全治理需要政府、社会组织、个体共同参与。对于政府，需要完善社区公共安全治理制度，为激发个体参与社区公共安全治理工作的积极性提供制度保障。对于社会组织，要积极承担起社会组织对社区公共安全治理应有的责任。对于个体，转变社区公共安全与我无关的理念，积极参与社区公共安全治理活动。

（二）完善社区公共安全法规和政策

1.完善社区公共安全的法律法规

依托已有的公共安全法律法规等，探索出适合社区公共安全治理的专门法律法规，依法保证社区的生产安全、生活安全、社会治安等公共安全治理工作依法进行，加快推进社区公共安全法治化进程。

2.细化社区公共安全的制度

“社区公共安全制度建设应在国家战略指导与法律法规框架下快速推进，建立和优化社区公共安全制度，推动社区公共安全风险防控工作的可持续化。”[9]故应当合当地各区县（自治县）、乡镇（街道）、村（社区）发展实际，细化出各个功能区域的社区公共安全的治理制度，不仅可以保证社区公共安全治理的科学性，而且可以调动社区公共安全管理者的工作积极性，从而使得管理人员更好投入社区公共安全治理工作中。

（三）提升社区公共安全宣教培训质量

1.科学探寻社区公共安全培训需求

依据全市各功能区域发展特点和发展条件，运用调研访谈、问卷调查等多种研究方法，科学探寻各功能区域社区公共安全工作人员的培训需求，设置具有实效性的社区公共安全培训内容。

2.创新运用社区公共安全培训方法

灵活选择和创新社区公共安全培训方式和方法，实现宣传手段和教育方式的不断创新，既可以满足复杂多变的公共安全形势需要，而且可以真正提高社区公共安全培训与宣传的效果。同时开展社区公共安全培训评估：依托科学评估方法和专业评估队伍，及时对每次社区公共安全的宣教培训进行评估，总结宣教培训中存在的问题，发现受培训人员提供的中肯意见，不断提高宣教培训的质量。

本文系中共重庆市委党校（重庆行政学院）校级课题“重庆市五大功能区应急管理差异性研究—社区样本”（课题批准号：CQDX2015A-004）、重庆市重大决策咨询研究课题“全面深化改革背景下重庆市公共安全应急管理机制研究”（课题批准号：20152B04）阶段性成果。

参考文献：

[1]范维澄，刘奕.城市公共安全与应急管理的思考[J].城市管理与科技，2008（5）：32-34.

[2]朱正威，吕书鹏.城市社区公共安全管理绩效评价研究[J].西安交通大学学报（社会科学版），2011（6）：58-62.

[3]张海波.社区在公共安全管理中的角色整合与能力建设思考[J].江苏社会科学，2011（6）：66-71.

[4]刘万振，陈兴立.社区应急能力建设的现状分析与路径选择—重庆市社区应急能力建设的调查与思考[J].行政法学研究，2011（3）：78-85.

[5]王立.城市网格化管理与安全社区建设[J].安全，2009（10）：8-11.

[6]陈聪.长沙市社区公共安全管理研究[D].湖南：湖南大学政治与公共管理学院，2010.

[7]夏保成.西方国家公共安全管理的理论与原则当议[J].河南理工大学学报，2006（2）：1

[8]闪淳昌，薛澜.应急管理概论[M].北京：高等教育出版社，2015（7）：1-2.

[9]唐钧，王中一.社区公共安全现状与风险防控策略[J].中国机构改革与管理，2016（9）：42-45.

作者单位：中共重庆市委党校应急管理培训中心

责任编辑：张 波