要素市场化配置改革迎来顶层设计

陶凤 刘瀚琳 王晨婷 马换换

以市场化改革激发发展潜能。4月9日，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（以下简称《意见》）。作为中央第一份关于要素市场化配置的文件，《意见》明确了要素市场制度建设的方向和重点改革任务。

“目前，我国商品和服务价格97%以上由市场定价，但土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对滞后，影响了市场对资源配置决定性作用的发挥，成为高标准市场体系建设的一个突出短板。”国家发改委相关负责人表示，要素市场化配置是解决我国经济结构性矛盾、推动高质量发展的根本途径。

为此，《意见》明确了深化要素市场化配置改革的方向和原则：一是市场决定，有序流动。二是健全制度，创新监管。三是问题导向，分类施策。四是稳中求进，循序渐进。

土地：农地入市指导意见将出台

《意见》提出，将推进土地要素的市场化配置。其中包括建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地，同时完善土地管理机制。

例如，《意见》要求，全面推开农村土地征收制度改革，扩大国有土地有偿使用范围。加快修改完善土地管理法实施条例，完善配套制度，制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。

“城乡统一建设用地市场意味着原来单向的城市化供地方式转向新型城镇化。现有很多乡镇还没有城镇规划，预计后期空间规划力度会继续加大。”中华全国工商业联合会农业产业商会专家委员会主任孙文华表示。

今年1月1日，《农村土地经营权流转管理办法》正式施行，对农村土地承包经营权转让、互换和土地经营权流转（出租、转包、入股或其他方式）作出明确细分。

值得注意的是，为了继续扭转土地使用低效、资源浪费局面，《意见》再次明确，鼓励盘活存量建设用地。例如，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。深化农村宅基地制度改革试点，完善城乡建设用地增减挂钩政策等。

劳动力：城市群户籍准入互认

人口作为激发城市活力的关键因素，解决劳动力要素的有序流动也是实现新型城镇化的当务之急。

《意见》提出，要深化户籍制度改革。推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，试行以经常居住地登记户口制度，推动公共资源按常住人口规模配置。

“这里提出‘城市群户籍准入年限同城化互认的提法相对较新，同城化的概念意味着人们有望在城市群的不同城市工作，工作年限可以得到承认，进而降低落户、购房和享受相应居住资源的门槛。”易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，而以居住地为落户点，也是顺应了目前人口流动的大趋势，未来人们在哪里工作就可以在哪里落户，这意味着落户的繁琐条件被进一步删减，“人户分离”的状况减少，对于大中城市而言是一个突破。

同日，国家发改委也同步下达了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，提出督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制。

落户仅是促进城市人口流动的第一步，为了留住人才，意见还在放宽落户限制的基础上，为流动人口营造良好的城市环境。例如，提出畅通劳动力和人才社会性流动渠道，打造人才流动政策体系、营造公平就业环境;加大人才引进力度，畅通海外科学家来华工作通道等。

资本：完善股票市场基础制度

根据《意见》，完善股票市场基础制度、鼓励和引导上市公司现金分红、完善多层次资本市场建设均被重点提及。

具体来看，《意见》指出，要坚持市场化、法治化改革方向，改革完善股票市场发行、交易、退市等制度。

《意见》上述提及的正是证监会工作的重点内容，尤其退市制度在最新实施的新《证券法》中予以了优化。据了解，目前我国A股市场已经形成了包括财务类、交易类、规范类及重大违法等多元化退市指标体系。新《证券法》取消了对退市的具体要求，将退市标准交由交易所制定，与注册制理念一致。

此外，《意见》还提到要鼓励和引导上市公司现金分红。在投融资专家许小恒看来，现金分红是实现投资者投资回报的重要形式，是培育资本市场长期投资理念，增强资本市场活力和吸引力的重要途径。

“完善投资者保护制度，推动完善具有中国特色的证券民事诉讼制度”也是《意见》提及的重点。在上海明伦律师事务所律师王智斌看来，完善证券民事诉讼相关制度是保护中小投资者利益的必要手段，有望进一步提高对恶性违法行为的综合处罚力度。

另外，《意见》还指出要完善主板、科創板、中小企业板、创业板和全国中小企业股份转让系统（新三板）市场建设，而这也是目前证监会工作的重点。

数据：首次并列为要素之一

值得一提的是，“数据”首次与土地、劳动力、资本、技术等传统要素并列为要素之一。《意见》提出要加快培育数据要素市场。推进政府数据开放共享。

国家发改委相关负责人表示，《意见》根据生产要素的重要性和时代性，明确将数据作为一种新型生产要素写入政策文件，是要充分发挥数据这一新型要素对其他要素效率的倍增作用，培育发展数据要素市场，使大数据成为推动经济高质量发展的新动能。

对于提升社会数据资源价值，《意见》提到培育数字经济新产业、新业态和新模式，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景。推动人工智能、可穿戴设备、车联网、物联网等领域数据采集标准化。

“有人就有数据。”斐石律师事务所管理合伙人周照峰告诉北京商报记者，“未来主要就是数据的竞争。中国作为数据大国，此次将数据放到要素这个层面，可见是终于意识到了它的重要性。”

此外，《意见》也着重强调了数据资源整合和安全保护。要求探索建立统一规范的数据管理制度。研究根据数据性质完善产权性质。制定数据隐私保护制度和安全审查制度。

“对于数据安全来说，硬件即产品系统本身很重要，但更重要的是一些管理上的数据安全制度，即人为可操控的。”周照峰直言，目前很多国内企业对于数据保护的意识很差。虽然有一些规章，但因为效力不足无法真正落地，因此也亟需上位法的出台。（文章来源：北京商报）