深化要素市场化改革 释放中国经济增长潜力

周黎安

《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置的体制机制的意见》（简称《意见》）于4月9日正式公布。在国际国内面临严峻挑战的背景下，中央出台关于完善要素市场化配置体制机制的重要文件非常及时和必要，这既是深化市场化改革的“组合拳”，也是兑现改革红利的“大礼包”。《意见》的出台还可以极大提振社会各界对于中国经济未来发展的信心。

中国经济已经从高速增长进入中高速增长阶段，过去数量驱动型的发展模式难以为继，通过生产要素跨地区、跨行业和跨所有制进行再配置驱动的增长已经趋于衰减，近年来全要素生产率在我国GDP增长中的贡献呈现下降趋势。中国经济的未来只能依靠科技创新和高质量发展，进一步激活微观经济主体的活力。长期以来，一系列制度机制障碍导致生产要素配置的市场化程度不高，严重阻碍了生产率的提高，因此要素配置的进一步市场化亟待推进和完善。中国经济增长模式的转型需要寻找新的动力和来源，完善要素配置的市场化改革是释放中国经济增长潜力的关键性一环。要素市场化配置作为改革议题在十九大报告就已正式提出，这次颁布的《意见》是进一步落实中央的改革部署。

《意见》的主要看点包括以下几个方面：

第一，文件关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制提出了一系列重要指导意见和改革举措，体现了改革的系统性、整体性和协同性。与近几年单项推进的改革（如农村承包地“三权分置”改革、农地直接入市、建设用地指标分配权的下放）不同，这一次的改革意见涉及土地、劳动力、资金、技术和数据多个生产要素，涉及面之广、改革力度之大是前所未有的。这些改革措施具有统筹设计、多点突破、分类施策、协同推进的鲜明特征，各要素市场化配置的联动改革有助于形成强大合力，产生一揽子改革的交互作用和叠加效果。

第二，文件出台了一系列“含金量”极高的改革举措，势必对中国经济的方方面面产生深刻和持久的影响。例如，在土地管理制度方面，文件指出“城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责”，这意味着长期以来高度集中的建设用地指标的审批制度将进行分权改革。结合3月12日国务院颁布的《关于授权和委托用地审批权的决定》，即将永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权省级政府批准，同时试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省级政府批准，建设用地指标审批权下放地方政府代表了中国土地管理制度的一次历史性突破。

另外一项重要突破是在户籍制度方面，“建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置”。过去城镇基本公共服务是与户籍挂钩，公共资源的分配也是按照户籍人口配置，这导致两大问题;一是城乡二元分隔的身份歧视，农民工进城打工却享受不了城市的教育、医疗、就业方面的福利，城市大约40%的常住人口（主要是农民工）享受不了城市的基本公共服务，限制了他们最终融入城市;二是在劳动力跨地区高度流动的情况下，一些人口净流入地区的常住人口数量远超户籍人口，有些地区人口净流出，情况则正好相反，而我们财政资金的分配主要是按照户籍人口进行，造成地区间公共资源分配事实上的不公平。推动基本公共服务与常住人口挂钩，与《意见》提及的户籍制度的其它改革（如超大、特大城市完善积分落户政策、放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制、试行以经常居住地登记户口等）相配套，可以进一步促进劳动力跨地区流动，消除城乡二元分隔制度，促进城乡融合发展。

第三，《意见》将深化市场化改革与对外开放有机结合起来。中国过去四十年改革开放的成功经验就是以改革促进开放、以开放倒逼改革。中国经济通过市场化改革激活企业活力，提高体制机制效率，为中国企业深度融入全球化、参与国际分工创造条件，而加入WTO也倒逼中国经济体制和行政管理体制进行一系列深刻变革，以适应全球竞争格局。中国是全球化的受益者，未来的发展也离不开全球化的大背景。这次出台的文件再一次体现了如何将要素市场化配置改革与对外进一步开放有机结合起来的重要原则。尽管世界范围贸易保护主义抬头，中国仍然致力于推动全面开放，开拓广阔发展空间，为建设开放型世界经济做出自己的贡献。而深化要素的市场化配置改革是实现中国高水平对外开放的重要制度基础。

第四，在全面深化要素市场化改革的同时探索更好地发挥政府作用，守住收入分配和社会保障政策的底线。中国经济发展的另外一个成功经验是在持续推动市场化改革的同时，发挥政府（包括地方政府）克服市场失灵的积极作用，实现市场“无形之手”和政府“有形之手”的有机结合。文件在论及要素配置市场化改革的同时，也重点提到了政府应该扮演的积极角色以及职能转型。包括“完善政府调节和监管，做到放活与管好有机结合”。建立一个有序竞争的市场体系需要政府进行有效监管，规范交易行为，比如常规的防止不正当竞争和反垄断，还需要政府积极完善信用体系建设，在中国现阶段，只有政府可以实现对个人征信信息的全面汇集，对失信行为进行认定和联合惩戒，从而对潜在失信行为构成有效威慑，单靠一个企业或信息平台无法做到。当然，政府还要转变职能，更多从直接管控转向规则制定和秩序维护。

经济市场化和全球化竞争有助于优化资源配置效率，但与此同时，也可能造成收入差距拉大。应对这一挑战的必由之路是政府发挥在收入分配和社会保障政策当中的积极作用。文件在设计要素市场化的改革目标和路径的同时，明确建议健全最低工资标准调整、工资集体协商和企业薪酬调查制度;着重保护劳动所得，增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重。任何时候我们都需要守住收入分配和社会保障的底线，不仅仅是保护劳动者利益的问题，也是最终保护市场化改革成果的前提条件。

第五，针对疫情防控的经验教训，《意见》特别提到“增强要素应急配置能力”，把要素的應急管理和配置作为国家应急管理体系建设的重要内容。这次新冠肺炎疫情在全世界的大流行提醒我们，在正常时期需要打造国家应急管理体系，尤其在要素应急配置能力建设上下功夫，不仅包括建立对相关要素的紧急调拨、采购制度，文件还强调发挥人工智能、大数据和云计算等数字技术所提供的巨大便利。

改革的路线图已经提出，更关键的还是扎实推进和具体落实，使这些改革措施最终落地，让企业和民众切切实实感受到改革的红利，享受改革的“大礼包”。（作者系北京大学光华管理学院副院长、应用经济学系教授;文章来源：经济参考报）