重大疫情防控背景下乡村基层治理能力考察——以湖北省汉川市乡村为例

赵 龙， 张淑东， 张梦雅

（长春理工大学 马克思主义学院，吉林 长春130022）

2020 年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情袭击了荆楚大地。相比于城市地区，广大乡村地区地域辽阔、居民居住分散、医疗资源短缺，疫情防控形势更为复杂。因此，乡村基层治理能力会对疫情的防控工作产生重大影响。

一、汉川市乡村基层疫情防控现状

湖北省孝感市是全国疫情仅次于武汉市的地区，而汉川市又是孝感市内疫情第二严重的市。汉川市地处武汉城市圈的核心圈层，下辖24 个乡（镇、场）办事处，共542 个行政村，2018 年全市户籍总人口约108万，其中农业户籍人口约83万，约占总人口的76.85%。截至2 月24 日，全市累计报告确诊病例753例，其中乡村确诊病例507例。为充分了解汉川市乡村基层疫情防控情况，2月15-21 日，我们采用电子问卷与电话访谈相结合的方式进行了调研，共回收1386 份有效问卷，覆盖24个乡（镇、场）、466 个行政村，访谈了15 位来自不同乡村的群众。

（一）防疫人员结构分析

表1 数据显示，乡村的防疫工作队由村镇干部、村镇医生、警务人员和志愿者等多方面力量共同组成，防疫人员构成上总体多元合理。乡村防疫工作队中，村镇干部和志愿者是主力，但只有42.27%、28.97%的乡村防疫工作队有村镇医生和警务人员，表现出乡村防疫工作医疗和治安维持资源紧缺的现状，不利于落实市疫情防控指挥部“党员+医生+警务人员”组合摸排疫情的工作要求。

表1 乡村防疫人员结构

（二）疫情防控措施分析

表2数据显示，疫情防控措施除全部乡村严格落实封闭式管理要求外，在排查疑似患者和防疫知识宣传这两项工作方面也落实得比较好。在排查疑似患者工作方面，各乡村采取逐户摸排与重点追踪武汉返乡人员为主，辅之以自我报告和群众报告的方式进行，有约39.76%的乡村达到了每天摸排的标准。受防疫人员紧缺、村民居住分散等因素影响，在实施封闭式管理近一个月，仍有约15.24%的乡村居民受访者表示没有排查到，排查覆盖率有待进一步提升。对于排查中发现的疑似患者，约52.94%的乡村直接送定点接诊医院，采取集中隔离和居家隔离予以应对的乡村，占比分别约为21.57%和15.69%，另有约9.80%的乡村采用集中隔离和居家隔离相结合等方式。在防疫知识宣传工作方面，各乡村充分运用了新媒体和传统媒体相结合的方式进行宣传，其中主要的宣传载体是“村村响”广播和车载式移动广播。

表2 乡村基层防疫工作具体措施

（三）封闭式管理中群众心理状态分析

实行封闭式管理一个月后，绝大多数群众的心理状态有所波动。表3数据显示，本次接受调研的1386位群众中，有约86.65%的群众表示情绪受到疫情影响，并且约15.51%的群众情绪因受疫情影响比较急躁。表明亟须加强群众心理健康疏导，引导群众理性看待疫情，支持防疫工作。然而，调研表明只有约19.61%的乡村开展了群众心理健康辅导工作，且大多也是以播报心理健康辅导资料这种比较简单的方式进行了辅导。

表3 封闭式管理中乡村基层群众心理状态

（四）群众对乡村基层疫情防控工作态度分析

自汉川市疫情防控指挥部发布疫情防控动员命令以来，各乡村因地制宜落实防疫工作要求，乡村基层疫情防控工作已经取得了阶段性成果。表4 数据显示，约59.88%的群众非常和比较认可疫情防控工作成效，没有群众认为防疫工作混乱。

表4 群众对乡村基层疫情防控工作态度

表5数据显示，大多数群众比较关注防疫工作的进展，对乡村基层防疫工作提出了一些要求，其中约80.38%的群众要求加强基本生活物资保障，约66.67%群众要求重视消毒灭菌工作，约58.15%的群众要求关注群众的心理健康。这说明乡村基层疫情防控工作在这些方面还存在短板，亟须集中力量加以解决。从表5中数据还可以看出，乡村基层疫情防控工作在防疫知识宣传、疑似患者排查和安置等方面做得比较好，群众认可度较高。

表5 乡村基层疫情防控工作改进方向

二、乡村基层治理在重大疫情防控中的作用

面对来势汹汹的新冠肺炎疫情，加强乡村基层治理，有利于迅速构建联防联控体系，有效防止疫情扩散，维护好乡村基层社会稳定，为打赢防疫阻击战奠定坚实基础。

（一）迅速构建联防联控体系

面对“新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”［1］，必须坚持疫情防控全国一盘棋、城乡一盘棋。由于汉川市辖区内乡村众多，大多数人口也分布在乡村，并且春节从武汉返乡的农民工较多，众多因素加剧了汉川市乡村基层防疫的严峻态势。自汉川市疫情防控指挥部于1月24日发布全市实行封闭式管理命令后，各乡村迅速成立村党支部领导下的防疫工作队，在一周时间内实现全域乡村的封闭式管理，其中约60%的乡村在三天内就实现了封闭式管理。各乡（镇、场）基本以行政村为单位划分防控区域，将防疫责任落实到个人，整体上应对突发公共卫生安全事件的反应较为灵敏、防控措施较为有力。各乡村在村党支部的领导下成立了村“两委”班子成员为骨干、志愿者和聘任人员参与的防疫工作队，打造了职能明确、分工协作、防控高效的防疫单元，构建联防联控体系，发挥疫情防控的整体性效能。

（二）有效防止疫情外输内扩

建立联防联控体系是疫情防控的基础，各防疫单元更需要严格落实各项防疫工作要求，因地制宜将疫情防控工作抓实落细，才能有效防止防控区域内疫情向外输出、向内扩散。从实际调研情况来看，汉川市各乡村基层主要从以下几个方面狠抓疫情防控工作。

一是落实好封闭式管理要求。防疫工作人员全天候严守乡村出入口，严查出入人员、车辆；不间断在居民区巡逻，严防出现外出闲逛等违反封闭式管理要求的问题，力争做到“足不出户、人不出村、路不见车、街不见人”。二是加强防疫知识宣传教育。各乡村积极利用“村村响”广播、车载式移动广播和微信、抖音等方式来宣传防疫知识，让广大群众自觉配合做好乡村基层疫情防控工作。三是强化对疑似患者的排查和安置。按照市防疫指挥部要求，许多乡村都组织防疫人员对防控区域内的群众进行了多次体征状况摸排工作，重点做好武汉返乡人员体征状况的登记管理，力求对疑似患者做到“早发现、早报告、早隔离、早治疗”。此外，部分有条件的乡村还设置了配套设施齐全的外出人员集中隔离观察点。在这些既具有普遍性又具有区域特殊性防控措施的共同作用下，汉川市乡村基层疫情没有出现大规模外输内扩现象。

（三）切实维护乡村基层社会稳定

“中外历史上，大疫大灾往往导致社会失序，社会失序又使抗疫抗灾雪上加霜。”［1］面对突如其来的新冠肺炎疫情，在对抗瘟魔的同时，也需要重点关注社会新增不稳定因素，竭尽全力维护社会大局的稳定，为抗击疫情奠定良好的社会环境基础。为维护乡村基层社会稳定，汉川市各乡村基层防疫工作队主要围绕依法依规开展疫情防控工作和努力满足人民群众日常生活需要两个方面来开展工作。在依法依规开展疫情防控工作方面，防疫工作队认真落实各项防疫工作要求，齐心协力遏制疫情蔓延，及时通报疫情防控工作进展，稳定长时间处于封闭式管理状态下的群众心理变化。在满足人民群众日常生活需要方面，防疫工作队尽力满足防疫区域内群众的基本生活物资和必需药品的供应，陆续推出免费代购服务，为人民群众安心居家隔离防疫排忧解难，维护乡村基层社会的有序运转。

三、乡村基层治理在重大疫情防控中的问题

“新冠肺炎疫情是一次危机，也是对国家治理体系和能力的一次大考。”［2］当前疫情防控已取得来之不易的阶段性成果，但调研也表明乡村基层在疫情防控过程中，还不同程度地存在一些突出的问题。

（一）防疫工作方式较为单一

调研表明，许多乡村在疫情防控过程中，将工作重心放在了封闭式管理和防疫知识宣传教育上，只有部分乡村根据自身实际情况开展积极主动的防疫。此外，即便是落实得比较好的封闭式管理和防疫知识宣传教育工作方面，也或多或少存在一些问题。比如，封闭式管理将工作重点放在了封堵交通要道上，防疫知识的宣传教育大多依靠播读政策文件方式展开，导致宣传教育效能有所削弱。在疑似患者摸排方面，只有部分乡村达到了每天摸排的标准，且防疫工作方式较为单一、固化，影响了疫情防控工作的整体成效。

（二）有限医疗资源利用效能偏低

虽然国家有关部门明确指出乡镇医院不承担本次疫情接诊工作，但是不意味着乡村基层的有限医疗卫生资源不能发挥作用，许多地区已经摸索出并正在推广“党员+医生+警务人员”的防疫人员组合模式。但调研显示（表1），只有约42.27%的乡村防疫工作队中有医务人员参加，有的乡村甚至直接关闭了卫生所，导致有限医疗资源在疫情防控工作中的作用没有充分发挥。虽然乡村医生不担负新冠肺炎诊治工作，但是他们能够在乡村发热人群摸排过程中发挥重要作用，在疑似患者集中隔离观察过程中提供专业帮助，从而提升乡村基层疫情防控工作效率。此外，乡村卫生所也可以在一定程度上满足封闭式管理期间群众的求医需求，切实保障防疫期间人民群众的身体健康。

（三）日常基本生活物资供应紧张

要想让广大居民自觉配合好封闭式管理的防疫工作要求，必须落实好日常基本生活物资保障工作，消除广大人民群众的后顾之忧。调查显示，本次调研所覆盖的乡村中，约75.37%的群众可以通过自购或代购的方式获得基本生活物资，但约80.38%的群众还是希望防疫工作队加强对日常基本生活物资的供应管理。调查发现，许多乡村是从实行封闭式管理半个月以后才开始陆续推出免费代购物资服务，并且可供选购的生活物资种类大幅减少，肉类和新鲜蔬菜供给紧缺。

四、提升疫情防控背景下乡村基层治理能力的对策

（一）充分发挥基层党支部战斗堡垒作用

习近平总书记在部署疫情防控工作时强调：“能不能打好、打赢这场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战，是对各级党组织和党员、干部的重大考验。”［1］疫情防控事关人民群众生命健康安全，按照汉川市乡村基层防疫工作要求，各乡村都成立了村党支部领导下的防疫工作队，党员自觉发挥先锋模范作用，将本次防疫工作作为“不忘初心，牢记使命”主题教育成果的检验，把初心落在行动上、把使命担在肩膀上。特别是村党支部书记担起了乡村基层疫情防控工作领导重责，广大党员带头做好设卡蹲守、防疫宣传、疫情摸排、消毒杀菌和物资保障等方面工作，把最脏、最累、最危险的工作留给自己，切实将防疫工作落到实处、干出实效。随着防疫工作的推进，疫情防控工作覆盖面和工作强度明显加大，村党支部要统筹调度防疫人员，以党员的旗帜作用提升防疫工作成效，为乡村基层疫情防控工作发挥坚实的领导协调作用，奠定牢靠的组织基础。

（二）认真落实群防群治要求

关于基层疫情防控工作，习近平总书记做出了明确指示：“基层党组织和基层干部要广泛动员群众、组织群众、凝聚群众，全面落实联防联控措施，构筑群防群治的严密防线。”［1］乡村地区村民居住较为分散、医疗卫生条件有限，开展疫情防控工作困难更多，为落实“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的防疫工作要求，必须要坚持群防群治防疫战略。疫情防控的群防群治战略，首先体现在乡村防疫工作队人员构成上。按照汉川市疫情防控指挥部要求，各乡村都要成立至少三十人的防疫工作队，积极吸纳体征达标的志愿者加入工作队，充实防疫工作队伍。其次，在疑似患者摸排方面也要重视群众力量，做到对疑似患者的及时发现和隔离观察，以有效应对复杂多变的疫情。再次，在违反防疫工作规定的监督方面，人民群众一方面要及时监督举报村民闲逛等不符合封闭式管理要求的行为，另一方面也要对防疫工作队的工作状况进行监督，严防出现“灯下黑”现象，以双重监督工作机制确保疫情防控工作有序、有效开展。最后，在群防群治状态下，村民之间可以通过恰当的方式互帮互助，尽力协助防疫人员照顾好孤寡老人、残疾人等困难群体的生活。总之，面对重大疫情，群防群治战略能够在最短时间、最大范围内动员防疫力量，发挥人民群众力量抗击疫情。

（三）高度重视舆情监管与引导

在疫情防控期间，真实的舆论信息有利于疫情防控工作的开展，谣言则会对疫情防控产生阻碍作用，甚至威胁社会稳定。因此，乡村基层疫情防控必须高度重视舆情监管与引导，做到敢于发声、善于发声。一是要关注网络信息动态，以恰当的方式引导舆论。防疫人员应当留意社会动态，积极利用各种网络交流工具传递正能量，引导群众理性看待各种信息，及时在群众中辟谣，齐心协力抗击疫情。二是要加强对防控区域内的舆情监管与引导。位于疫情重灾区的汉川市各乡村，自身就是一个新闻信息中心，防疫人员除了自身做到谨言慎行外，还要加强对群众言行的监督和引导，及时阻止谣言的产生和发酵，努力营造强信心、暖人心、聚民心的舆论氛围。

（四）建立健全物资管理机制

大范围内防控重大疫情，对生活和防疫物资耗损大，必须要加强对各类物资的统筹管理，提高物资利用效率。长时间实行封闭式管理，日常生活物资供给问题也必须纳入疫情防控工作的整体规划中。例如，防疫工作队将全村划分为几个区域，分别安排专门的供应点对接，利用网络聊天群协调物资供需，由防疫人员统一购买、集中配送。这种物资供给方式既有效减少了人员之间的接触，又能够满足群众的日常生活需求，确保了防疫工作的顺利开展。此外，各乡村防疫工作队还要加强对有限防疫物资的保管和配置，建立严格的防疫物资登记管理制度，通过优化资源配置提升防疫物资使用效率。

五、结 语

习近平总书记指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。”［3］在本次新冠肺炎疫情的防控实践中，充分证明了这一重要论断的科学性和前瞻性。国家治理体系和治理能力现代化不可能一蹴而就，必须要高度重视乡村基层治理这一国家治理体系的重要组成部分，不断完善乡村基层治理体系、提升乡村基层治理能力。本次突发重大疫情，既是对我国乡村基层治理能力的考验，同时也为乡村基层对标人民群众美好生活需要查漏补缺、提升乡村基层整体治理能力提供了一个机会。各乡村应主动以本次重大疫情防控为契机，与时俱进创新治理理念、治理方式和治理手段，切实提升疫情防控常态化趋势下乡村基层疫情防控能力和整体治理能力，为全面打赢疫情防控阻击战贡献力量，为实现国家治理体系和治理能力现代化夯实基础，充分发挥社会主义制度优势，更好满足人民群众对美好生活的新期待。