山东省德州市临邑县开发利用沉睡资源的实践探索

贾海慧　王宇峰　张乃琴　许少红　王希江　耿建芬

摘要：乡村振兴是推进农业农村现代化的战略目标。然而农村集体经济中大量存在的“沉睡资源”却阻滞了这一战略的顺利实施。山东省德州市临邑县通过整合多方资源、发展特色产业，激活了沉睡资源，增强了集体经济实力，增加了农民收入，为扶贫脱贫和乡村振兴增加了助力。他们的经验易操作、可復制，具有全面推广价值。文章分析了临邑县的具体做法，并总结经验，发现问题，提出建议。

关键词：扶贫;沉睡资源;临邑县

十九大提出的乡村振兴战略，是建设社会主义现代化强国的重大战略构想。乡村振兴不仅决定着广大农村人口的生活状况，更关系着整个社会的稳定与发展。山东省德州市临邑县在充分调研论证的基础上，通过开发利用沉睡资源，助力乡村振兴，实现全面脱贫。

一、临邑县沉睡资源的基本情况调查

临邑县处于广袤的鲁西北平原，土地资源丰富。经调研发现，该县大多数村村内、村旁分布着空宅基、空闲地、废坑塘、旧场院等。这些资源归属村集体所有，有的被部分村民无偿占用，有的长期闲置荒废，可以称之为“沉睡资源”。根据临邑县扶贫办的调查统计，该县共有833个行政村，其中530个村存在资源闲置问题，占到占行政村总数的64%，合计全县约有1.14万亩沉睡资源。这些特殊的资产未能得到充分利用，实现不了其应有的经济效益。为了整合闲置资源，实现资产增值，临邑县群策群力，统一筹划，通过多方努力，筹集各方面资金，集中投入，系统整合，盘活沉睡的资源。目前，已有70个村完成整治。通过整合，净增可耕土地4890亩，村集体平均每年增收2万元以上，贫困户平均每年增收800元以上。

二、临邑县整合沉睡资源的具体措施

（一）先行试点，循序渐进

首先选择部分班子强、资源多的重点村开展试点。宿安乡邢仙龙村曾是当地有名的贫困村，2018年开始作为试点综合整治利用闲散土地，共清理残垣断壁500米，拆除废旧房屋52处，整理成可利用土地36.5亩，发展了葡萄和大棚蔬菜种植。现在贫困户已全部脱贫，昔日的的穷弱村变成了 “乡村花园”。其次是稳步推进。在试点成功的基础上，专门召开沉睡资源利用现场推进会议，全面推广试点村经验做法，从重点村向非重点村延伸，从打造单体村向连片开发转变，现已初步形成临邑县东部“沉睡资源利用经济带”。最后是全面铺开。充分调动县、乡、村、户、企、社等各方力量，群策群力。其中单村开发以村为主体实施，连片开发以乡镇为主体实施。统一规划、统一招标、统一整治。目前，沉睡资源利用已扩大到12个乡镇、65个村及近百家企业、合作社、种植大户等新型经营主体。

（二）多方筹资，集中投入

整合财政专项扶贫资金、政府债务资金及连片治理、农业综合开发、“一事一议”财政奖补、高标准良田建设、农村环境综合整治、第一书记等行业部门帮扶资金等共3810万元。另外还采取了吸收闲散资金入股的办法，筹集资金4515万元。同时鼓励村民以资金、技术等投资入股，“农民变股东”，通过参股入股方式获取沉睡资源承包经营权，做到多方筹资，集中投入。

（三）找出优势，特色经营

临邑县以农业供给侧改革为导向，依托市场需求，将已完成整合的资源，以“物尽其用，人尽其力”为原则，找出资源优势，进行特色经营，形成了附加值较高的特色项目。比如对整合的面积比较大、成方连片的土地，建成了扶贫产业园区。以土地股份合作社的形式集中管理、统一经营。临盘镇后杨村成立了“风光专业合作社”，对原有沙河故道升级改造，建成千亩花果山风景点，年收益达6万元。

（四）收益合理分配，实现共建共享

临邑县开发利用沉睡资源的组织方式主要有两种，一是以行政村为主体单村整治，二是以乡镇为主体联村整治。临邑县根据资金投入、土地收益等具体情况，在优先保障贫困户受益的前提下，合理制定分配方案，因地制宜，形成了合理的收益分配模式。具体包括 “贫困户+普通农户+村集体”、“新型经营主体+村集体+贫困户”、 “贫困户+村集体” 、“村集体+新型经营主体”等多种模式。

三、临邑县开发利用沉睡资源过程中发现的问题

（一）资金依然不足

尽管在筹集资金过程中已经群策群力、多方挖潜，但启动资金不足依然是当前最大的制约瓶颈。据测算，对于一个中等规模的村，进行沉睡资源利用，再加上配套基础设施建设，平均投资约需100万元。全县500多个有沉睡资源的村若要实现开发利用全覆盖，需投入资金5亿多元，缺口依然很大。

（二）群众有抵触情绪

有些闲置多年的资产是归集体所有的，但已经被村民无偿占用了几年甚至几十年，被村民视为自有财产。个别农户坐地起价，回收难度较大。

（三）规划衔接不够

现阶段的沉睡资源利用尚属市县层面摸索实践，多数以镇、村为单位确定产业，尚未在县级以上层面进行总体规划，也未能与新旧动能转换、乡村振兴、城乡一体、产业发展等规划有效衔接。

四、对策与建议

（一）加大资金投入力度

可以采取以下措施：一是增加财政投入。整合涉农资金，利用财政专项扶贫资金，满足土地整治资金需求。二是引导政策性、商业性银行等金融机构，以县为单位，针对沉睡资源利用，打包开发专门金融产品。三是设立沉睡资源开发利用基金，吸引企业、专业合作社等新型经营主体参股入股，汇集资金合力。

（二）明晰资产权属

对沉睡资源利用形成的耕地、林地、水域等资源性资产，以及房屋、建设用地、基础设施等可经营性资产评估折价变为资产，采取入股、合作、集体统一管理等多种方式，获得收益。对于政府拨款、扶贫资金投入形成的资产，要明晰所有权到村集体，放活经营权给能人大户，确保受益权到村集体和贫困户（包括普通农户），落实监管权给乡镇政府。

（三）强化政策要素供给

政策支持就是生产力，就是重要的生产要素。一是土地政策。结合农村土地制度改革三项试点，探索实施宅基地有偿使用、自愿有偿退出和使用权转让。二是产业政策。发展现代农业同样需要发扬“工匠精神”，用工业化的思路发展农业，用企业管理的思维经营农村，最终发展形成高效、现代的农业产业。三是人才政策。鼓励在外务工经商、大中专毕业生，返乡参与沉睡资源开发利用和创业，并给予必要的资金支持。

总之，山东省德州市临邑县通过整合闲置的集体土地、林地、水域等“沉睡资源”，使“死”资源变成“活”资产，实现了集体资产的保值增值;通过将乡村自然资源整合转化为发展资本，增加了村集体积累;通过吸收闲散资金入股，使闲钱变成“股金”，农民变成“股东”，调动了农户参与村庄建设的积极性，为乡村振兴提供了持续的内生动能;通过将各级财政投入的发展类、扶贫类资金，量化为股金集中投入到各类经营主体，使村集体和农户按持股份额享受了分红;通过股权激励措施将农户和集体融为一体，使农户成为乡村振兴秩序的积极塑造与维护者;通过发展特色农业优化了产业体系，第一、二、三产业无缝对接提升了初级农产品的利用价值和市场价值，产业体系的有效融合可以吸引大量外部资源进入村庄消费，为吸收外部投资创造了条件。可见，有效利用沉睡资源，是拓宽贫困群众和村集体经济增收路径、改善农村群众生活环境的有效措施，对实现乡村振兴具有重要的战略意义。山东省德州市临邑县的经验易借鉴、易操作、易复制，具有全面推广的价值。

参考文献：

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（作者单位：德州学院）