投资社会资本：新型城镇化社会治理的应然选择

张廷

摘要：文章从社会资本的视角研究新型城镇化建设的社会治理问题。以公民参与网络、信任、互惠规范为特征的社会资本与新型城镇化建设社会治理具有内在的逻辑关联，社会资本理论为新型城镇化的社会治理提供了一种新的解释范式和分析工具。文章指出了我国城镇化进程中的社会资本缺失，从发掘与重构社会资本入手，提出了推进新型城镇化建设社会治理的实施路径。

关键词：社会资本;新型城镇化;社会治理

推进新型城镇化建设是破除城乡二元结构、转变经济发展方式、增强内生动力、推动区域经济社会协调发展的重要举措。改革开放以来，我国城镇化发展取得了举世瞩目的巨大成就，截至2018年年底，我国城镇化率已经达到59.58%。但是，在新型城镇化建设持续快速发展的同时，也存在着政府大包大揽、公民参与不足，人为盲目“造城”、社会建设相对滞后，城镇化率虚高、农民市民化不够等问题。这些问题造成了政府与民众的脱节、社会信任度的降低、个人与社会日益疏远等一系列问题，导致新城镇社会发展进程中的诚信、责任、规则缺失，多元主体之间难以形成共同利益基础与和谐的交往关系，严重影响了城镇化建设的健康发展。

新型城镇化的核心要求是实现“人的城镇化”，而非“物的城镇化”，关键在于推动农民的市民化，因此，加强城镇化建设的社会治理至关重要。社会资本理论作为近年来备受关注的分析工具，为新型城镇化社会治理提供了有力的解释视角和分析框架，它所强调的社会网络、互惠规范和信任合作等要素对加强和改进新型城镇化社会治理具有十分重要的价值。

一、社会资本对新型城镇化社会治理的作用机理

（一）社会资本的概念、特征及功能

1. 社会资本的概念与谱系。法国著名社会学家布尔迪厄（P.Bourdieu，1986）最早将社会资本的概念引入社会学研究领域，他将社会资本看作社会成员在相互联系和交往的过程中形成的实际或潜在的资源集合体，这些资源可以为社会成员提供资本支持。美国学者科尔曼（J.Coleman，1990）对社会资本的系统阐述产生了广泛的学术影响，他认为社会资本具有公共物品的特征，主要有社会信息网络、义务与期望、权威关系、规范与惩罚、社会组织等五种基本表现形式，能够为社会主体提供资源和帮助。帕特南（R.Putnam，1995）认为社会资本集中体现了社会组织的关键特征，提出社会资本包含网络、规范和信任等基本要素，这些要素集中体现了社会组织的关键性特征，可以增进人际合作行动并提高社会运行效率。波茨（A.Portes，1998）、博特（R.Burt，1998）、林南（N.Lin，2001）、福山（F.Fukuyama，2002）分别从成员资格、“结构洞”、嵌入于社会结构中的资源、社会规范及普遍信任等视角对社会资本进行了研究。这些学者关于社会资本的定义虽然侧重点不同，但都把社会网络资源、互惠合作、信任与规范视为核心内容，认为这些要素对于推进经济社会发展具有重要作用。

2. 社会资本的特征与功能。社会资本作为资本的一种类型，与物质资本、人力资本一样可以通过投资获取回报，也需要投入时间和精力进行维护，可以成为其他资本形式的替代和补充。一个人如果物质资本不足，可以通过积累社会资本去获取;如果人力资本不足，可以通过经营社会资本去获取就业和发展机会。但社会资本也有某些與物质资本、人力资本不同的特征，比如社会资本不会因为使用而贬值，反而会因为不使用而贬值;社会资本具有非竞争性，不会因为部分人的消费而减少社会网络中其他人的社会资本;社会资本存在于社会关系中，而非存在于独立的社会个体中，会随交往对象的拒绝合作而消失。社会资本对经济社会发展具有积极促进的作用和功能，突出表现在以下三个方面（M.Granovetter，2005）：一是可以通过网络内部成员间的相互信任而降低交易成本;二是可以促进经济信息的传递和应用;三是可以通过长时间的交往建立规范约束机制和奖惩机制，引导网络成员向有利于经济发展的共同目标前进。社会资本可以培养社会成员的契约精神，提高相互信任程度，增进互惠行为，通过重复交易建立奖惩机制和声誉机制，减少机会主义行为，从而促进经济社会发展。

（二）社会资本与新型城镇化社会治理的内在关联

新型城镇化是人们生活区域和经济社会活动的聚集化，其目标在于实现可持续发展。社会资本理论以参与网络、相互信任和社会规范为主要研究内容，在促进新型城镇化社会治理中的作用可从以下三个方面进行分析：

1. 网络社会资本与新型城镇化社会治理。公民参与是实现公共决策科学化、民主化的必由之路，也是新型城镇化科学发展的必然选择。一方面，公民参与是新型城镇化各项事业科学规划和深入推进的前提和基础。由于我国曾经长期实行计划经济体制，政府在公共事业中扮演全能角色，导致公民对公共事务参与不足。随着全面深化改革的不断推进，多元主体利益诉求扩大、利益表达意识增强，政府在公共管理和公共服务过程中与利益主体产生矛盾不断增多，因此城镇化进程需要公民的深度参与。另一方面，公民参与网络有利于“新市民”融入现代城市生活。着力构建异质型网络社会资本可以有效帮助“新市民”获取社会信息、生活信息和就业信息，可以对“新市民”的利益诉求进行整合，进而帮助“新市民”建立权益维护的“社会安全网”。现代社会资本还可以促进“新市民”非正式组织的发展，扩大非正式交往，强化情感交流、增进情感认同、强化情感归宿，帮助他们尽快融入现代城镇生活。

2. 信任社会资本与新型城镇化社会治理。信任是社会资本的本质内容，是“新市民”真正融入城镇生活的关键要素，也是实现“人的城镇化”的社会心理基础。现代社会的普遍信任一般是通过社会组织、社会团体来推动和实现的。社会组织和社会团体是现代社会资本形成的载体，是为实现特定目标而建立的具有共同意志的个体集合，通过构建业缘为纽带的异质型社会网络，突破了传统以血缘为纽带的同质型社会网络。信任社会资本以增进交往和促进合作为动力提高社会活动效率，对新型城镇化和农民市民化具有重要的推动作用：组织成员可以借助组织力量扩大交往范围，加强与所在社区的沟通交流，增强与异质性人群的交往能力，增加社会资本存量;刚进入组织的“新市民”能够借助其组织成员身份获得所在组织的支持，在解决子女入学问题、安排临时住处、获取危难救济等方面得到帮助;以合同的形式固化“新市民”与组织的关系，为他们解决劳动纠纷提供法律支持。

（二）完善信任治理机制，增进社会有机融合

通过政府干预和社会动员，鼓励构建各种层次的对话网络和沟通场所，促进“新市民”建立互信关系网络。虽然“新市民”的个人关系网络与其个人交际能力直接相关，但是，对农民的偏见严重地影响着“新市民”社会关系网络的扩大和社会资本的积累，通过构建各种层次的对话网络和沟通场所，可以打破原居民和“新市民”之间由于不信任而产生的隔离，引导原居民与“新市民”正常的交往，扩大“新市民”的社会资本积累，加快农民市民化的进程。农民职业技能状况是他们能否尽快融入城市生活重要因素，但仅仅依靠职业技能是不够的，还需要提升他们跨城乡的沟通能力和跨情境的互动能力。要通过多种途径强化城乡统筹、共同发展、相互认同、互惠互利的社会理念，为农民与市民的互动奠定坚实的思想基础。要大力推进社会诚信道德建设，厚植信任社会资本。要切实加强行政伦理机制建设，加强城市执法人员的职业道德教育、美德教育和素质教育，增强他们的责任意识、诚信意识和执法亲和力，减少执法摩擦和冲突。要大力开展社区文化建设，帮助“新市民”与本地居民沟通思想、增进友谊、改善关系，增进相互认同感和社区凝聚力。

（三）积极培育民间组织，有效聚合社会资本

农村城镇化后，原来以村落为单位的民间组织被新型社区组织所取代，要加强社区社会组织建设，以提升居民的社区工作和活动的参与度。党和政府要不断改进领导方式和执政方式，保障民间社团组织的自主性、独立性和利益代表性，改变党政部门包办代替社会组织的工作方法，改变党政和社会一体化的运行方式，鼓励公民在社会公共空间中充分发挥兴趣、爱好、个性和特长，通过社会组织的力量他们强化对规范的尊重、对他人的信任和对公共事务的参与。社会主义市场经济的不断完善必然要求对政府、市场、社会、企业的分工进行重新定位，对政府原来承担的部分社区治理职能进行剥离，而被剥离出来的部分政府职能，需要由民间社会组织来承接。充分发挥民间社会组织的社会治理职能，可以有效推动政社分离、政事分离，改变政府包办社区治理的格局，从而改善社区治理绩效。民间社会组织在承接政府职能转移、聚合社区联系、开展社区互助、促进社区和谐等方面具有重要的积極作用，政府部门要推动和鼓励社会组织的建立和发展，通过购买服务、资金支持、制度保障等措施，引导和帮助社会组织提供公共产品和公共服务。

（四）加强社会制度建设，推动城镇规范发展

城镇化进程中，社会资本缺失最突出的表现是新城镇社区民主自治能力不足，而社区民主自治离不开法律法规的推动和保障。由于我国长期以来在法治传统方面缺乏足够的政治、经济、文化和社会心理的积淀，社会生活领域配套法律法规不够健全，尤其是在社会参与方面缺少充分的法律保障，非制度化的社会参与较为普遍，难以保证社会参与的持续健康发展。公民参与缺乏制度化保障，必然导致公民即便有参与热情也会选择不参与或者“搭便车”，规范社会资本不足阻碍了公民政策性参与的发展，导致社会治理难以达到理想的效果。这就需要加强城镇社区制度建设，促进社会内良性社会资本的有效运作和增值，以制度保证社会治理的公开透明、有据有效，提升公民参与社区治理的积极性，提高群众对社区治理的满意度。要建立健全流动人口管理配套的法律法规，推动社会治理法治化。在国家层面上大力推进新型城镇化建设相关法律法规建设，通过法律制度上的平等化保障流动人口在社会生活的方方面面与本地人口平等化，扩大城乡居民的信任半径，为城乡居民相互合作提供规范基础和法律保障。在区域层面上，要清理和规范本地区的行政管理规范，防止出现多重管理、交叉管理现象，避免出现管理盲点、管理真空地带。

参考文献：

[1] Bourdieu，P.The forms of capital，in John Richardson，ed.，Handbook of Theory and Research for the Socioligy of Education[M].New York Greenwood Press，1986.

[2]Burt，R.S.Structural Holes：the Social Structure of Competition.Cambridge[M].MA：Harvard University Press，1998.

[3]弗朗西斯·福山.信任——社会道德与繁荣的创造[M].上海远东出版社，2002.

[4]Granovetter M. The Impact of Social Structure on Economic Outcomes[J]. Journal of Economic Perspectives，2005（19）.

[5]林南.社会资本——关于社会结构与行动的理论[M].上海人民出版社，2005.

*本文是湖北非营利组织研究中心2018年度课题（项目编号：HBNPO2018ZD06）的阶段性研究成果。

（作者单位：湖北科技学院）