国省道改建工程县级配套资金绩效评价的探索与思考

赵 兵

（济南市平阴县公路管理局，山东 济南 250400）

国省道改建工程县级配套资金绩效评价是指县级财政部门和县级公路管理部门根据设定的绩效目标，将绩效管理的理念、方法融入国省道改建工程县级财政事权的全过程，使县级配套资金绩效目标编制、绩效运行监控、项目效益评价一起成为项目预算管理的有机组成部分，并运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对县级配套资金支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价，借以规范县级配套资金预算管理、提高资金使用效益、优化县级财政事权运行机制的经济监督活动。开展国省道改建工程县级配套资金绩效评价工作是县级公路管理部门以实际行动落实《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的具体举措，也为建设国省道改建项目全方位、全过程、全覆盖预算管理体系，优化国省道改建工程的县级财政事权与支出责任，推进国省道改建项目提档升级提供有益的建议。

一、国省道改建工程县级财政事权划分及县级配套资金情况简要介绍

结合山东省关于深化财税体制改革的相关意见，山东省人民政府《关于转发省财政厅等部门关于在教育卫生计生交通运输领域开展省与市县事权和支出责任划分试点的意见的通知》、济南市财政局等5 部门《关于在教育卫生计生交通运输领域开展市与县区财政事权与支出责任划分试点的意见》等文件将普通国省道改建工程县级财政事权界定为进行工程建设所必须的土地征用、拆迁补偿（含管线迁移等）；取土场、弃土场费用（含土地复耕等）；绿化、环保和景观工程；非机动车道、人行道工程；信号灯、监控、抓拍等交通管制设施等事项,国省道改建工程县级财政事权是项目落地、建设所必需的基础性工作，也是实施国省道改建工程项目建设的重要组成部分。

国省道改建工程县级配套资金是指为保障国省道改建工程建设项目顺利实施，根据省级发展改革部门批复的国省道改建工程项目施工图预算，按照山东省、济南市政府确定的在教育卫生计生交通运输领域省与市县事权和支出责任划分试点的意见和其他省、市财政及交通运输部门关于国省道改建工程财政事权与支出责任的文件确定的原则，由县级政府应当承担、筹集的并专项用于保障国省道改建工程土地征用、拆迁补偿（含管线迁移等）、绿化环保工程和交通管制设施等县级财政事权支出的资金，该项资金的来源一般包含县级财政预算资金、上级主管部门补助资金、地方政府债券资金和土地出让收益资金等财政性资金和社会捐赠资金等其他非财政性资金。

二、开展国省道改建工程县级配套资金绩效评价的必要性

（一）绩效评价是加强县级财政资金监管的需要

党的十九大以来，省、市政府先后出台了《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》、《济南市绩效管理条例》等一系列的政策措施，特别是2019 年印发的《山东省省对下转移支付资金预算绩效管理办法》对绩效评价的职责分工、绩效评估、目标管理、结果应用都做了明确规定，绩效评价工作正在逐步走向“深水区”，作为处在绩效评价“最后一公里”国省道改建工程县级配资金，对其进行评价不仅是落实省、市、县绩效评价政策的需要，也是加强财政资金监管的重要内容。随着减税降费政策的落实和地方债务政策的持续收紧，县级财政收入增长速度放缓，对投资体量大的国省道改建工程配套资金利用专业的方法开展绩效评价，不仅能够从财政事权上优化资源配置，也能一定程度上减少财政资金支出，有效缓解县级配套资金供求矛盾，同时国省道改建工程县级配套资金绩效评价也是从“重投入、轻管理、重支出、轻绩效”传统管理理念向“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念转变的具体举措，对于实现预算和绩效管理一体化，改变县级预算资金分配的固化格局，深化县级预算绩效管理改革、加快建立现代预算管理制度具有重要意义。

（二）绩效评价是配合公路管理部门改革的需要

公路管理部门应将国省道改建工程县级配套资金绩效评价作为加强行业管理、优化资源配置的重要抓手，并同当前正在进行的县级事业单位机构改革结合起来，强化公路部门内部管理、变财政事权为财政责任，深耕绩效评价“责任田”，不断提高绩效评价的工作质量，强化绩效评价的刚性约束，健全绩效评价结果反馈机制和绩效评价结果整改责任制，逐步形成反馈、整改、提升绩效的良性循环，以绩效评价的实际成效引起县级政府和省、市公路管理部门领导的重视，（促进国省道改建工程县级配套资金的预算保障和上级财政奖补资金及时到位。）并将国省道改建工程县级配套资金绩效评价作为县级公路管理部门推进部门整体预算绩效管理工作切入点，逐步扩大预算绩效管理的覆盖面和有效性，从而增强公路管理部门的责任和效率意识，推动公路管理部门提高工作效率和服务质量，为公路管理部门在新一轮事业单位改革中走在前列提供支持。

（三）绩效评价为国省道建设科学发展提供支撑

绩效评价不仅是评价县级财政配套资金，更重要的是评价县级财政事权，要通过对财政事权的梳理创新和有效评价，进一步统筹县级财政事权的实施流程，对县级事权的实施实行流程再造，确保从事权的实施防止闲置浪费，取得最大效益；绩效评价应关注县级配套资金的支出与地方财政收入的可承受度，县级配套资金支出与改建工程建设的相关性，充分披露当前国省道的建设管理体制、财政事权与支出责任划分、项目建设推进机制等方面所取得的经验和面临的问题，深入分析总结产生问题的原因，提出优化国省道改建工程县级财政事权与支出责任、改进县级配套财政事权统筹管理机制等深层次的意见和建议。同时应关注国省道改建工程在县域经济科学发展体系、综合交通运输体系中布局的合理性，通过定性评价与定量评价相结合的方法，客观评价县级财政事权及资金在国省道改建工程项目整体建设中的作用，为省、市公路管理部门开展国省道改建项目整体绩效评价奠定基础。

三、推进国省道改建工程县级配套资金绩效评价的建议

(一)以先进的绩效理念为引导，推进国省道改建工程县级配套资金绩效评价。

绩效评价应以建立全方位、全过程、全覆盖的国省道改建项目预算绩效管理体系为出发点，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的理念。首先要将国省道改建工程配套资金绩效评价作为强化支出责任、优化资源配置、提高财政资金使用效益的重要举措，作为推进公路部门整体绩效管理、落实绩效管理政策措施的重要内容，要将绩效管理思路、方式及路径让全体干部职工入脑入心，明确绩效评价工作财政部门和公路管理部门的协作机制，推进国省道路改建工程县级配套资金的机制化、常态化建设。其次要注重统筹协调，增强工作合力、强化责任落实，不仅关注项目的实施进度、资金管理以及项目的社会、经济、生态效益影响情况，更要侧重对国省道改建工程配套政策的科学性、合理性、有效性、实施的必要性等进行系统评价，并结合绩效评价中发现的问题，提出完善绩效评价指标、构建项目支出绩效管理体制的意见和建议。最后要强化沟通协作、建立“横”“纵”联络机制。纵向方面，应主动联系省、市公路管理、财政、审计部门的相关处室，了解国省道改建工程配套资金绩效评价的方案要求和口径，加强评价过程中重大情况的请求汇报；横向方面，要积级与同级财政、审计、物价、自然资源等部门沟通，通过实地核查、资料审核、召开座谈会等方式，了解配套资金的管理与使用情况，关注配套政策的落实效果，充分听取各部门的意见和建议，保证绩效评价结果客观公正，并提出高层次、有深度、建设性的绩效评价建议，真正起到促进国省道改建工程高质量发展的作用。

（二）以有效的评价机制为支撑，推进国省道改建工程县级配套资金绩效评价。

有效的工作机制是高质量完成绩效评价工作的必要保障。首先应建立国省道改建工程资金绩效全链条管理机制，实施县级财政配套资金全链条绩效管理，形成国省道改建工程县级配套资金事前绩效评估及绩效目标申报、事中绩效运行监控、事后绩效效果自评“三位一体”的预算绩效全链条管理体系。将绩效评价关口前移，尤其注重事前绩效评估，将“花钱”与“办事”结合起来，全程跟踪、动态掌握项目支出进度、项目实施和绩效目标完成程度，及时分析项目实施过程中存在的问题，最大限度的节约财政资金。其次要建立县级财政事权绩效管理机制，统筹安排征地拆迁、取弃土场、绿化环保等县级财政事权，高度关注县级财政事权的相关性、经济性、效益性、效果性，将评价配套资金与评价财政事权结合起来，有效避免地方政府对国省道改建工程财政事权和资金的挤占、挪用等违纪违规行为，提高各项事权的效益性和效果性；在绩效评价工作中嵌入内部控制的理念，加强对中介机构的考核，确保中介机构的服务质量，建立配套资金及财政事权复核制度，切实防止补偿资金套取、配套事权舞弊等违法违规行为的发生，确保绩效评价指标体系高质量、严执行、快整改、有问责。最后要建立国省道改建工程县级配套资金绩效问责制，督促相关单位将国省道改建工程建设的绩效工作责任分解到人，并对国省干线公路绩效评价结果进行公告，主动接受公众监督，对无法达到预期相关绩效目标的责任人追究其应负的责任，这样就能从制度上促进每个环节的相关工作人员从国省道改建工程县级配套资金绩效评价预算指标下达到预算单位绩效目标申报、实施的全过程都能尽职尽责，提高国省道改建工程县级配套事权绩效管理水平，进而达到“花钱必问效、无效必问责”的初衷（见表1）。

（三）以科学的指标体系为标准，推进国省道改建工程县级配套资金绩效评价。

建立完备指标体系要有利于全面考核、系统评价公路管理部门在履行县级财政事权和支出县级配套资金方面的经济性、效率性、效果性，一方面要充分研究，加强评审论证，做好绩效目标的申报审核工作，有效发挥绩效目标在国省道改建工程实施过程中的引领和导向作用；另一方面要不断总结经验，结合县级财政事权的特点，不断完善绩效指标体系，进一步增强绩效目标、评价指标同项目建设的相关性和可操作性。第一要把握全面性原则，绩效指标要涵盖立项、资金、实施、监控、管理、产出的全过程，同时高度重视项目影响力，注重经济效益和社会效益，按照习近平总书记“三个区分开来”的要求，设立一票否决的违规违纪减分指标，力促绩效指标全面可行，公正公允。第二要把握重要性原则，设置绩效评价指标体系时，要优先使用最具县级财政事权特点，最能反应国省道改建工程配套制度、工程项目特性和评价要求的核心指标，评价指标要重质不求量，要适当删除重叠类指标。第三要把握相关性原则，围绕国省道改建工程的县级财政事权和管理现状，要剔除不相关或不具代表性的指标，摒弃无代表性的指标，补充相关性更强的指标，确保评价指标体系与项目建设目标直接相关。第四要把握实用性原则，仔细研究绩效评价的初衷和目标，根据数据可完成性的现实条件和可操作程度，对目标值过高或者过低的情况进行调整，通过评价指标值及相关比重的调整，进一步促进国省道改建工程县级财政事权的履行。要注意定性指标与定量指标相结合、年度预算指标与长期预算指标相结合、经济效益指标与社会效益指标相结合，指标体系既要科学合理，又要简明易懂、可操作性强。在绩效评价方案制定中，利用现有的绩效理论，确定绩效评价目标、绩效评价方法和选择绩效评价指标，对好的方法和经验应及时进行总结和概括，并将绩效评价结论存入国省道改建工程县级配套资金绩效评价库，为全面铺开国省道改建工程项目整体绩效评价提供一定的技术保障和借鉴（见表2）。

表1 国省道改建工程县级配套资金 绩效评价流程图

（四）以持续的教育培训为保障，推进国省道改建工程县级配套资金绩效评价。

加强绩效评价队伍的教育培训，提高专业技术水平、依法评价能力是科学推进国省道改建工程县级配套资金绩效评价的关键。首先要加强绩效评价专业人才的培养，提高绩效评价人员的宏观意识，把公路管理部门机构改革与开展绩效评价结合起来，紧扣《关于全面实施绩效管理的意见》，促使其善于从国省道建设的体制机制层面发现问题。加强绩效评价技巧培训，重点做好绩效评价的项目立项、项目投入、项目产出、项目效益等环节的培训，提高绩效评价人员的实际操作能力。其次要加强绩效评价专业化队伍建设，使绩效评价人员的知识结构由财经类为主向财务审计类、工程造价类和综合管理类等多学科、多领域转变，科学设置绩效评价队伍的总体知识结构多元化。根据绩效评价项目需要，突破单位和部门界限，合理分配绩效评价人员，加强单位和部门之间的协调，以“大兵团”作战的绩效评价组织方式，优化整合绩效评价力量，实现绩效评价人力资源的最佳配置。最后要逐步建立国省道改建工程资金绩效评价人才库，根据不同地市的国省道改建工程现状及经济发展水平，确定绩效评价的业务精英或行业专家，优化和搭配人员组合，取长补短，充分借助现代化信息技术，向大数据要资源、向互联网要数据，还可以在业务交流上与新预算法的贯彻落实、政府年度预算执行情况审计、专项资金绩效审计相结合，从而实现各种业务资源的最佳整合。

表2 国省道改建工程县级配套资金绩效评价指标体系

续表

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（五）以严格的结果应用为导向，推进国省道改建工程县级配套资金绩效评价。

《山东省委、省政府关于全面推进预算绩效管理的实施意见》、《济南市绩效管理条例》等文件的出台为国省道改建工程县级配套资金绩效评价结果应用提供了政策依据。县级财政及公路管理部门要不断创新工作方式，在推进县级配套资金绩效评价结果依法公开的同时，应高度重视绩效考核评价中反映出的问题和对社会评价意见进行分析，制定和落实行之有效的整改措施，同时把绩效评价结果作为公路管理部门领导干部经济责任审计、选拔任用和公务员考核的重要依据，切实通过绩效评价来改进县级财政事权履行，提高资金使用效益。省级公路管理部门把各地的县级配套资金绩效评价结果和国省道改建项目规划结合起来，作为项目列入省级修建计划和分配国省道建设专项资金的重要因素，并参照《山东省省对下转移支付资金预算绩效管理办法》加大绩效评价结果在项目安排和资金分配中的权重，变“预算绩效”为“绩效预算”，建立行之有效的动力传导机制。同时把注重绩效评价结果应用作为步入绩效评价管理“深水区”的有力武器，通过反馈整改、信息公开、强化问责和干部任免激励机制倒逼绩效评价出现的相关问题整改到位，倒逼县级政府重视国省道改建工程县级配套资金绩效评价工作，也通过绩效评价反映出来的问题进一步优化国省道专项资金开支范围，明确调整省、市、县的国省道干线公路建设的事权和支出责任，撬动国省道改建工程向现代管理方式的转变，形成立项、监控、评价和结果运用等环节的全流程绩效管理制度。

国省道改建工程县级配套资金绩效评价是加强县级地方政府绩效管理、提升县级政府行政效率的重要组成部分，也是公路管理部门以实际行动落实《关于全面实施预算绩效管理的意见》的具体行动，随着国省道在促进地方经济发展作用的不断增强和预算资金绩效评价工作全面步入“深水区”，国省道改建工程县级配套资金绩效评价将成为常态化，在实施绩效评价过程中应坚持探索和创新，紧紧围绕“预算、绩效、责任”做文章，用工作中取得的经验和成果助益于普通国省改建工程建设，为促进国省道改建工程建设及至加快综合交通运输体系的高质量发展提供有益的建议。