交通投融资可持续性基本问题的思考

李玉涛

（中国宏观经济研究院 国家发展和改革委综合运输研究所，北京 100038）

交通投融资可持续性策略的关键是统筹解决短期问题和正确应对中长期问题。短期措施应充分考虑长期影响，立足减轻当前问题的严重性，着眼为更深入更好地解决长远问题创造条件。

一、准确把握交通发展的投融资形势

（一）在建项目与规划项目存在巨额投资需求

近年来，交通固定资产投资增速趋缓，但仍保持在高位运行。2019 年完成交通固定资产投资32164 亿元，其中公路21603 亿元，铁路8029 亿元。从中短期来看，交通基建仍有综合交通枢纽、城际铁路、市域（郊）铁路、支线机场和通用机场建设等一系列短板领域和薄弱环节。从中长期来看，《交通强国建设纲要》提出了“三张交通网”“两个交通圈”等发展目标，《国家综合立体交通网规划纲要（2021—2050）》正在编制中，也会提出一些新建要求。交通运输部明确要求，开展好交通强国建设试点，鼓励地方在试点领域率先突破，进一步扩大交通固定资产有效投资，未来3 年国家铁路固定资产投资有望稳定在8000 亿元以上。可以预见，我国交通基础设施在建项目与规划项目的体量规模决定了很长一段时期内依然维持巨额的投资需求。

（二）债务迅速膨胀和运营性支出不断攀升

由于政府债务统计口径的变化，除城市交通之外的大交通债务并未直接体现在现有的政府债务中。收费公路统计公报显示，2018年末全国收费公路债务余额为56913.6亿元，比上年末净增4070.1 亿元。在关注建设投资所需资金庞大、融资困难的同时，地铁运营环节的亏损与补贴、公路的维护资金缺口等必将成为越来越不容忽视的问题。总体上看，已形成并在迅速膨胀的巨额债务，连同在建项目与规划项目的巨额投资需求以及不断攀升的运营性支出负担，共同构成了目前交通行业严峻的资金形势。

（三）不当的金融创新加重了交通投融资困境

多年来，我国的交通投融资政策聚焦在资金保障和融资创新上，政府极力提倡在交通产业投资基金、政府和社会资本合作（PPP）、发行专项债券等方面加强融资创新。如果说早期的收费公路政策是价财税政策顺应基础设施商业化趋势的大战略改革，那么近年来的融资创新则更多局限在规避预算约束和金融监管的一些技术性手段上。目前，我国在交通基建领域，PPP 利用的大多是国有资本，很多央企充当社会资本方，但国际上政府或者国营企业占股超过25%的项目一般不归为PPP 项目。

如果不能客观认识金融创新对中长期交通交通发展和投融资的影响，那么项目自身薄弱的价财税基础和对市场化融资的过高期望反差反而可能加重交通投融资困境。外部融资只能解决时间性结构缺口，实质上无助于实现长期财务平衡。只有建立在高效投资的基础上，才能通过价财税政策的支持，正确捕获土地增值的外部收益，实现长期经营收支自我平衡，从根本上解决财务平衡问题。在这方面，收费公路的期限和各种债券的期限过短，同交通项目效益的长期性不相匹配，是制约金融创新的根本问题。

二、应该深入反思的基本问题

可持续的投融资，应在经济社会发展与交通需求增长之间形成良性的互馈机制，使得交通运输业的公共收支发展能够分享和体现经济发展的成果。但是知易行难，在行动之前，我们需要对投融资问题的实质和成因上形成统一共识。即使有些问题很难有定论，但是也仍然需要形成统一的认识视角、交流平台和政策语境。综合目前国内交通行业内外，特别是经济学界的一些代表性观点，交通投融资基本问题可以从四个层面来思考。

（一）投融资问题是否意味着交通发展过度超前了？

基础设施发展在低费率和高债务之间面临明显的两难困境。一方面，基础设施快速发展产生的成本补偿压力必然向用户转移；另一方面，用户对基础设施服务自然是较低的价格费率要求趋向。二者之间的合理张力推动基础设施的投资效率提高和高质量发展。

近年来，收费公路在债务压力不断攀升的情况下，同时面临着抬高物流成本的批评质疑。有学者指出，我国“高物流成本缘于超前布局”。从研究的逻辑看，如果“物流成本过高”被证实成立，要考察是否缘于基础设施建设的过度超前，就需要事先明确基础设施的成本补偿机制。也就是说，交通基建成本是否明确地通过运输环节的用户来补偿。这一问题在我国的价财税体制中，一直是模糊的。交通发展一方面在积极争取一般财政支持，另一方面交通用户创造的很多收入又被纳入一般财政预算。所谓的“收支两条线”，实际上割裂了交通运输行业收入与支出之间的联系。

“高物流成本缘于超前布局”观点是否成立，也许本身并不重要，更大的价值在于提醒政策研究应该反思建立什么样的成本补偿机制，来显示交通运输与经济社会发展的“适度”。

（二）交通投融资问题是否应因于没有捕获到应有的外部收益？

国内很多经济学家从国家长远发展战略和短期宏观经济稳定相结合的角度，提倡继续发展基础设施、加大投资力度。林毅夫和余永定两位经济学家，尽管在经济政策取向上有激烈争论和显著分歧，但在加大基础设施投入的政策方面又高度一致。经济学家之所以在宏观政策上如此支持基建投资，在很大程度上是看重基础设施在微观上的正外部效益。正外部性在交通发展投融资政策取向上存在两方面的政策含义：一种是争取财政支持的传统融资思路；另一种是通过项目方案的优化来实现外部效益的内部化。比如近年来很多的PPP 项目投融资方案设计就是通过交通+产业融合、捕获土地增值等方式来谋划。

我们认为，既不能无限放大外部效益来支持发展，也不能无视外部效益而在发展上缩手缩脚。外部效益不能停留在理念层面，更应有明确标准来衡量，并且需要政策优化来实现内部化。否则，外部效益就会成为交通发展政策认识混乱的滥觞。

（三）交通投融资是否真正分享到了交通需求增长的收益？

如果正确地分享交通需求增长创造的收益，并捕获到各种应得的外部收益，那么价财税或者投融资就应该建立起对交通运输高质量发展的制度保障，形成良性循环的体制机制。

作为交通发展和投融资的财政基础，通行费和专项税费等政策的走势广受社会各方关注。一方面，由于面临着巨额债务负担、社会批评质疑、降低物流成本等阻力，《收费公路管理条例》的修订一再推迟。另一方面，车购税和燃油税专款专用的财政制度基础并不稳固。2009 年以来对1.6 升及以下排量车辆购置税减收政策虽然刺激了汽车消费市场，但亦昭示出公路财政基础不再像过往那么牢固。特别是从十八届三中全会以来，在国家“事权和支出责任相适应”的大背景下，“取消车购税公路专项并转变为地方税种”的声音日盛，改革备受关注。燃油税改革的收支脱钩问题更为明显。虽然成品油价格税费改革后成品油消费税收入增速明显低于原养路费的平均增速，但是自2014 年末至今，我国多次提高成品油消费税税率中并未考虑公路融资的现实需求，这同改革既定的交通资金“四不变”原则相去甚远。

使用者付费和专款专用的财政基础逐渐松动，说明目前我国的交通投融资并未从根本上建立交通需求增长的收益分享机制。如果缺乏市场化的财政根基，那些捕获外部效益、引入社会资本和金融创新的努力反而成了舍本逐末、舍近求远。

（四）价财税对交通需求侧的影响是否应该纳入到投融资决策中?

无论是捕获外部收益，还是分享交通需求增长收益，都是通过增加收入来解决交通基础设施的资金短缺问题。但是放在更大的情景考虑，收入不足仅是交通基础设施的资金短缺问题的成因之一。由于未将价财税政策同时纳入到交通供需两侧的政策制定过程中，交通基建资金需求的正当性需要重新评估。

“大多数经济学家关于公共基础设施支出应该大幅度增加的想法，并不是基于有效的定价和投资原则的”。之所以总是需要更多、更宽的道路，是因为人们使用现有道路是免费的。当新道路建成后，堵车现象减少了，这又鼓励了其他道路上的车辆转移到这条新路上来。这样，当高峰期到来时，这条新路必然也要出现堵车现象，因为对拥挤成本是少有定价的。基于边际成本的有效定价，将会减少对新建交通基础设施的需求，并能从中获得足够多的收入来为改善那些有堵车问题的道路提供资金，而无须依靠税收资金。

目前在交通发展的供需关系中，政策规划仅关注价财税政策对供给和投融资的收入动员作用，而没有把价财税政策对交通需求的影响纳入进来。换言之，价财税政策目前仅仅停留在缓解城市交通拥堵的特定需求管理目标中。如果从改革发展之间的内在关系分析，价财税政策对交通运输需求侧的影响应是交通运输业转型升级的制度激励源。因此，如果把价财税对交通供需两侧关系的影响同时纳入进来，那么当前的交通发展逻辑和很多立论前提都需重新审视。

价财税对交通供需关系和投融资的双重影响

三、基于可持续投融资的若干政策建议

从构建可持续融资体系的要求出发，建议加强技术进步的影响、绿色投融资的统筹和存量资产的作用等方面的研究。

（一）跟踪技术进步对交通投融资的影响

无人驾驶、由手机应用程序驱动的共享交通、车辆电动化和节能减排等新技术的发展不仅会影响交通方式的选择、重塑交通模式、改变运输规则，也会对基础设施建设提出新的要求，对交通发展的税费收入来源和设施的支出需求产生重要影响。从人类驾驶汽油动力汽车主导的世界转向自动驾驶汽车引导的世界，最困难的地方在于创造一个公平公正的公路税收系统。运输工具的电动化和节能减排技术的发展，会逐渐动摇乃至颠覆以燃油税为基础的交通税费系统。自动驾驶的兴起对电动汽车的促动，将使燃油税收入越来越少，最后甚至完全枯竭。因此，交通政策规划研究应注意跟踪预判技术进步对基础设施的影响，并及时反馈到交通规划、投资项目安排和融资机制设计中来。

（二）加强绿色投融资的统筹

交通是正负外部性均非常显著的领域。交通投融资与负外部性之间存在着两重关系。一方面需要进行绿色交通投资，另一方面又要征收一定的税费。国际经验表明，二者相互独立实施时，政策效应非常有限。而关联起来，则可以产生显著的政策叠加效果。在这方面，需要重新审视我国“收支两条线”的财政要求，才能把交通运输的环境影响和负外部性嵌入到交通投融资体系中来。

（三）重视发挥存量资产的作用

基础设施网络随着里程规模的扩大会产生两方面的效果。一方面存量设施资产的维护资金需求会越来越突出。未来随着交通需求的不断增长和交通基础设施网络体系的逐步完善，维修保养项目应置于比新建项目更高的优先级上。另一方面存量资产往往意味着更高的交通流量和财务收入。盘活用好存量资产、增强存量资产的流动性，可以有效支持新的基础设施项目建设。在投融资体制的设计上，需要处理好市场机制和再分配的关系，更大程度发挥存量资产的作用。

总之，交通基础设施投融资，不能仅仅停留在技术规划的资金保障上，财务平衡也不能局限于简单的算账和补缺口。在“十三五”即将结束步入“十四五”的历史节点上，探讨上述基本问题和重点问题，有助于形成更为清晰的交通运输业发展战略目标，明确影响可持续交通发展所存在的政策法规障碍，尽快形成政策合力。交通高质量发展意味着需要获得必要的收入以覆盖新建投资、运营与维护成本，并在交通发展与经济社会发展之间形成良性互馈机制。当前，面临的紧迫问题和形势要求交通基础设施进一步增强自身滚动发展的能力，形成支撑交通强国建设的新型投融资体制机制。