旧城区体育场地设施屋顶空间的开发与利用——基于城市空间理论

隔 超，谢洪伟，吴亚婷

(集美大学 体育学院，福建 厦门 361021)

党的十九大报告提出，“要完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”[1]。开展体育活动是人民追求美好生活的重要内容，增加全民健身场地建设是完善公共服务体系、实现幸福生活的重要环节。2019年2月，国家体育总局印发《2019年群众体育工作要点》，提出盘活旧城区存量资源、扩大增量，改建便民利民体育场地设施的主要工作方向。常见的体育场地设施主要依赖土地规划建设，但摆在现实中的问题是，旧城区作为城市的重要组成部分，其人口多、密度大以及建筑质量、公共服务设施和居住功能较差等落后状况使得体育场地设施供给严重不足，且地面可开发利用的空间更加有限。

建筑屋顶有着极大的闲置空间集约开发潜力，既可以成为促进体育与健康融合发展的基本载体，又可以成为推动体育产业发展、刺激体育消费的重要引擎。基于此，对旧城区屋顶空间资源进行合理规划显得尤为必要。《体育产业发展“十三五”规划》则明确提出：“要充分合理利用建筑物屋顶建设社区健身休闲设施。”[2]这无疑为屋顶体育场地设施的供给提供了充分的政策支持。

1 城市空间理论与国内外屋顶开发利用的发展概况

1.1 城市空间理论与屋顶空间

城市空间不仅是城市建筑物形态的空间组合，还是人类经济、社会、文化、自然因素相互作用的综合反映[3]。20世纪60年代，西方学者富利试图构建城市空间结构概念框架。富利认为，城市空间结构包括“空间”与“非空间”两种属性，“空间”指地理上的空间分布，具体拥有物质环境、功能活动、文化价值三种要素。“非空间”则指除上述三种空间要素外，在空间中进行的各类文化、社会等活动和现象[4]。无疑，城市屋顶空间的环境价值、社会价值、经济价值、文化价值凸显，并且能够在各种时间段为人们自发性的行为提供活动场所。据此，屋顶空间可定义为在建筑物顶部具有使用价值,能为人们提供文化、社会等活动场所的空间。

1.2 国内外屋顶开发利用的发展概况

国外对屋顶空间的研究较早，前期主要聚焦在屋顶花园和屋顶绿化方面[5],并且建造技术非常成熟，在建筑物建造规划之初就将屋顶空间列入其中；后期则向空中景观、空中运动场等多功能转变。值得一提的是，日本早在2000年的时候就制定了屋顶利用准则，将屋顶空间利用制定为公民义务，奖励屋顶空间利用面积大的居民[6]。可以说，国外屋顶空间开发利用无论是法律法规、具体应用还是经典案例，都取得了一定的成功和值得借鉴之处。

我国的屋顶空间开发利用起步较晚。自20世纪90年代起，由于旧城区的土地资源极度紧缺，我国积极追随国外发达国家的先进经验，逐渐重视屋顶空间的开发利用。与国外相类似，国内对屋顶空间的开发利用主要与生态、绿化相结合，尤其是在屋顶绿化的技术层面，相关探讨成果斐然。随着我国城市建设扩张和旧城区的改造更新，屋顶空间开发利用的用途也向多样化发展，但目前来看，无论是新建建筑还是旧建筑改造，屋顶空间的“应用度”并不高，大部分还处于闲置荒废状态，屋顶资源无法得到应有的利用价值。

2 体育场地设施屋顶空间开发利用的模式分析

屋顶空间的供给是有效扩大体育场地设施增量的具体措施，由于体育场地设施屋顶供给的项目优势资源不同，最终体现的应用价值也各具特色。健身活动供给方式有公共体育设施和商业体育设施两大类[7]，故将其分为两种供给模式：公共体育设施的屋顶供给和商业体育设施的屋顶供给，见表1。

表1 我国体育场地设施屋顶供给案例

序号主要模式楼体投资主体开发项目典型案例1公共体育设施屋顶供给旧住宅楼政府健身路径上海瑞虹二期小区会展中心政府体育公园杭州云栖小镇会展中心体育场馆政府+企业屋顶操场上海新静安体育中心2商业体育设施屋顶供给购物中心企业儿童运动乐园南通星光耀购物中心购物中心企业户外运动广场成都大悦城购物中心企业综合体育场重庆泽科·星泽汇

2.1 公共体育设施屋顶空间开发利用的模式分析

公共体育设施最大的特点是公益性和基本性。在旧城改造中，旧住宅楼、写字楼、体育场馆等建筑屋顶作为城市的“金角银边”，具有巨大的利用潜力。根据建筑物屋顶的不同面积和形状，一般通过加设安全防护设施即可开发成足球场、羽毛球场等大众体育项目，对于面积较大的体育场馆、旧厂房，可结合屋顶绿化设置跑道、健身路径等运动场地。

公共体育设施的屋顶供给一般有三种投资主体，即由政府规划筹资兴建、社会力量筹资兴建，以及政府与企业合资兴建三种投资方式。不同的公共体育服务设施承担着不同的服务功能。如上海嘉兴路街道瑞虹二期小区改造屋顶打造“市民益智健身苑点”，其受众人群主要以老人为主。再如上海新静安体育中心的屋顶体育场，是由政府总体规划、企业筹资兴建而成，免费或以公益价格向群众开放，还经常性地发放包括锻炼和培训在内的优惠券，这一形式就极大地解决了中青年的运动需求。公共体育设施与城市规划相辅相成，健身场所的统一设计与建设，能起到提升城市整体形象与人文功能的作用。

2.2 商业体育设施屋顶空间开发利用的模式分析

商业体育设施最大的特性是营利性。目前，随着城市建设范围的扩大与建设标准的日益提高，大型购物中心竞争加剧，越来越多的消费者已不再满足于购物中心简单的购物功能，而是呈现出运动、休闲等多元化的消费需求。我国商业体育设施的屋顶供给大多都是在大型购物中心上进行的。

屋顶商业体育设施一般按照市场调节机制，由地产商作为投资主体对其改造完成，政府只起到引导和规范的作用。商业体育设施一方面是为了满足市民个性化、舒适化需求而建设的服务设施，主要集中于高尔夫、滑雪、溜冰、游泳、蹦床、瑜伽等健身休闲项目。另一方面，屋顶健身休闲项目能吸引客流量，并能有效整合运动品牌类体育服务用品的销售。如屋顶田径跑道，能吸引阿迪达斯、耐克注资冠名设立专业跑步俱乐部，并配以其旗舰店或折扣店，社会效益与经济效益将实现双赢。如今，屋顶运动与绿化相结合的业态也成为商业发展的必然趋势，例如成都大悦城打造屋顶户外运动广场，并与屋顶花园业态结合，形成集运动、SPA、体验中心、养生会所于一体的“阳光健康广场”。此模式首先能够帮助改善城市生态，极大地丰富了人文景观；又将运动元素与屋顶花园结合，多元化的体验功能提升了商业体验性；同时，宽松舒适的休闲环境，能达到缓解疲劳、减轻压力、促进身心健康的作用。

3 旧城区体育场地设施屋顶空间开发利用存在问题

3.1 屋顶空间权属无法明晰，容易产生纠纷

产权界定不明晰，权责边界便无法明确，体育场地设施屋顶供给也就寸步难移。由于屋顶空间的特殊性和地理位置的优越性，原本不被重视的屋顶空间具有了巨大的利用潜力，尤其是在权利归属不明确、不能清晰地界定产权的情况下，当各种利益矛盾开始激化，人们在竞相主张其屋顶权利要求时，公民的财产便处于一种缺乏保护的状态。

公共体育设施属于公共物品，属非营利或者低偿服务范畴。我国建筑物区分所有权制度总体上虽有所改善，但对于“金角银边”的屋顶空间规定得不够详细却是长期存在的事实，由此不可避免地产生了权属纠纷。顶层业主由于历史遗留问题，在签订房屋买卖合同时已与开发商约定将屋顶作为顶层业主的专有部分使用，顶层业主也付出了比其他楼层更高昂的价格。开发商同样认为顶层业主享有管理、收益的权利。但其他楼层的业主根据建筑物区分所有权理论，认为屋顶为公共部分，开发商没有经过全体业主的同意擅自处置屋顶所有权，侵犯了全体业主的公共财产权。与公共体育设施相对应的商业体育设施，属于私人物品，具有消费上的竞争性和排他性。目前，购物中心屋顶平台的所有权归属暂时无法律明确规定，因此在商业体育设施的屋顶供给同样也引发了很多纠纷。无论是公共体育设施或者商业体育设施的屋顶供给，有产权问题突出的共性，与此相对应的则是我国现行法律法规以及司法解释对屋顶空间规定的缺失。

3.2 屋顶场地建设成本较高，融资渠道单一

因体育场地设施的屋顶供给涉及前期楼体选址和场地规划设计、中期屋顶新建和改建、后期安全维护和运营管理等诸多环节，且不同体育项目相关业态的技术规范和材料选择也有所不同，导致屋顶场地建设成本较高，尤其是商业体育设施的屋顶。为增强商业竞争力，各购物中心加紧布局，不断丰富屋顶运动业态。《中国购物中心屋顶商业研究报告》指出，屋顶花园造价约为1 000～2 000元/平方米、屋顶运动场为2 000～25 000元/平方米。可以看出，屋顶运动场是所有业态里建设成本最高的项目。例如重庆泽科·星泽汇商业广场就投资了1 000万元打造集4个乒乓球场、3个羽毛球场、1个标准篮球场和一条环形天空跑道为一体的空中运动场。单从技术细节上看，与地面体育场地相比，屋顶体育场地设施对排水系统要求更高一些，这是因为屋顶表面的雨水不能简单渗透，需通过改造排至楼外。围网及相关防护措施是屋顶体育场地设施保证安全的重要因素，为防止球类运动中的球体越出屋面，须设置外侧围网加以防护。这一系列的高昂费用使得空中运动场建设成本的优势并不大。

面对较高的建造成本，公共体育设施屋顶供给最大的制约因素之一是投资主体单一，其投资机制长期是以依赖政府为主的，缺乏市场运作，不仅对政府财政造成较大压力，同时也导致资源配置和经营管理的效率低下，以及公共体育设施屋顶供给的建设缓慢。近年来，国家鼓励采取多渠道投资建设公共体育设施，但由于地方财政投入有限，限制了公共体育设施屋顶供给的投入力度，导致资金链难以在短时间内完善，从而严重阻碍了公共体育设施屋顶的供给进程。

3.3 供给缺乏国家建设标准，立项审批困难

体育场地设施的屋顶供给呈现多功能、多业态的发展趋势，建设安全问题不仅会给供给主体造成一定的经济损失，且会严重打击健身者在屋顶锻炼的信心。不论公共体育设施还是商业体育设施的屋顶供给，其建设安全问题迄今都尚未引起政府、社会、学术界的足够重视，相关调研不充分，国家政策落后于现实，主要表现在缺乏具有针对性和可适用性的建设和设施安全标准，造成屋顶资源闲置、重复修建、建设不达标等问题。

就旧城区而言，越来越多的学校开始把屋顶改建成“空中操场”，更多的学生跑到屋顶进行运动，危险系数骤增。目前，我国还未有对屋顶体育场地设施安全标准及其技术规范的相关法规。供给主体在建造过程中，只能暂时参考《民用建筑设计通则GB50352—2005》中基本安全防护措施等安全性原则标准，以及《平屋面建筑构造12J201》《体育建筑场地与设施08J933-1》《体育建筑设计规范(JGJ 31-2003)》中对荷载、保温、防水、围网等指标的规定。而由于未有关于屋顶体育建筑规范方面的具体国家建设标准，在供给过程中极易遇到建设项目立项审批困难、建设单位工程质量验收不合格等问题，严重限制着屋顶商业体育相关业态的引入、屋顶公共体育设施的供给进程，加大了屋顶供给的难度。另外，在规划设计之初，设计规范也未有明确规定，常常出现屋顶体育项目的组合不科学，例如球类运动与瑜伽、棋类项目组合在一起，易造成不舒适的运动体验。最后，屋顶商业体育设施的服务准入未能明确规范。在国务院发布的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》的号召下，以运动健康为主题的商业体育设施屋顶供给日益增多，众多地产商竞相逐利，但由于未有明确的服务准入规范，造成很多商业体育设施屋顶供给服务质量不乐观、公众权益难以保障、规划不合理等现象。

4 旧城区体育场地设施屋顶空间开发利用的展望

体育场地设施屋顶空间的开发利用需要政府部门、企业单位和社会资本三方的协同合作，实现旧城区体育场地设施屋顶空间的有效供给。

首先，科学界定屋顶的产权归属。根据我国实行的不动产登记制度，对屋顶所有权和使用权加以登记确认，是在法律的高度保障屋顶所有权人和使用权人的正当权益。此外，在相关法律法规中应将屋顶面积纳入共有产权面积，并在规划、报建、房屋勘测中加以确认，以明确屋顶的法律属性。

其次，探索屋顶供给的融资渠道。体育场地设施的屋顶供给建设成本较高，须在旧城改造中激发市场活力，以创新的思路改进、拓展现有的融资体系，以多样化的方法筹集建设资金。在体育场馆和旧厂房屋顶改造大型公共体育设施时，可运用PPP模式进行建设。PPP模式鼓励政府与社会资本进行合作，使之共同参与到公共基础设施的建设中[8]。民间资本的介入，使企业与政府可共同参与到项目的识别、可行性研究、实施等建设过程中，减轻双方资金压力之余，亦可大幅度提高公共体育设施屋顶供给项目的成功率。商业体育设施的屋顶供给建筑成本巨大，政府需出台相应的优惠政策，完善在屋顶使用、税收减免、运营管理等方面的政策，制定可操作性强的政策措施，激发社会资本在商业体育设施屋顶供给的市场活力。

最后，制定屋顶供给的相关标准。为积极引导体育场地设施的屋顶供给，需制定一系列切实可行的国家标准，使屋顶供给有章可循，方向一致。由政府牵头，行政部门根据屋顶体育场地设施的具体项目类别制定相应的安全标准与技术规范，尽快建立必要的政策法规，构建完备的公共体育设施屋顶供给保障体系，规范商业体育设施屋顶供给的市场行为。