供给侧结构性改革视角下资源城市转型发展问题研究

摘要：供给侧结构性改革属于提升生产力的改革，在资源型城市发展转型的过程中，应着眼产业发展动力缺失，城市经济陷入停顿等困境和问题，把“解放发展生产力”作为宏观、产业和微观经济政策的核心指导思想，通过建立健全收入分配和社会保障制度，使得资源型城市居民生活质量提升，消费需求增加，城市吸引力不断增强;通过财力保障和配套财政制度改革，保障资源型城市发展需要的财政资金，平衡各方面既有利益，合力推进资源型城市转型;通过积极的就业政策引导过剩产能企业职工转岗安置，实现自力更生;通过专业人才扶持政策引进高技术人才，助推产业转型，并最终实现资源型城市生产力的全方位提升，实现资源型城市转型的终极目标。

关键词：资源型城市;供给侧结构性改革;转型发展

中图分类号：F124

文献标识码：A

文章编号：CN61-1487-（2020）05-0034-05

近年来，中国经济进入增速由高速转向中高速、经济驱动引擎也由要素及投资转向为技术创新的新常态。在此背景下，单纯强调需求侧管理已经不再适合我国现有的经济发展形势，需要通过供给侧改革来解决经济结构中存在的问题。本文以经济发展过程中结构性问题突出的资源型城市为研究对象，通过分析存在的问题及原因，基于供给侧结构性改革视角提出促进其转型发展的对策建议。

一、供给侧结构性改革与资源型城市发展现状

（一）供给侧结构性改革：背景、进程和方向

2008年爆發的国际金融危机，是自1997年亚洲金融风暴之后世界经济遇到的又一次严峻挑战。为了积极应对金融危机对本国经济的重创，西方发达国家纷纷采取干预措施，特别是推出以需求侧管理为主要特征的宏观调控政策。然而，在经历了短暂的复苏之后，世界各国经济二次探底，特别是西方国家普遍进入深度结构调整期，经济复苏愈发艰难。西方国家借贷消费的放缓直接导致发展中国家生产减速、能源价格不断下跌，传统经济循环被打破，贸易保护主义再度抬头，全球贸易投资发展进入低迷期，国际市场需求迅速萎缩，经济增长低于潜在水平，全球经济面临严峻的挑战。

从国内来看，长久以来，面对宏观经济波动，特别是诸如1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机所带来的经济疲软，我国多采取需求侧管理的政策，通过宽松的财政政策和货币政策刺激内需和投资，以期达到提升经济总量、保证经济增长的目的。2008年底启动的四万亿元宽松财政政策，以迅速消弭国际金融危机对我国经济发展的影响，意图通过扩张需求刺激经济复苏。然而这一政策给国民经济带来短暂的“应激性复苏”后，面对长期经济发展累积的结构性矛盾收效甚微。特别是2012年以来，我国经济增长速度持续放缓，至2014年底，CPI、PPI以及PMI等各项经济指标持续疲软（见表1），经济形势异常严峻。

单纯的需求侧管理只能从总量上对经济进行调控，经济发展过程中存在的产业结构、供需结构、城乡结构、收入分配结构、发展动力不足等问题无法得到解决。首先，我国实体经济长期存在结构性供需失衡。强大的供给体系产能只能满足中低端、低质低价的市场需求，无法满足高品质、多层次、多样化的消费需求，因此出现大量消费者蜂拥至国外购买奶粉、马桶盖等商品而国内奶粉少有问津的尴尬局面。其次，金融和实体经济之间的关系失衡。金融业在经济中的比重快速上升，工业特别是制造业比重不断下降，经济面临“脱实向虚”的风险，而持续的脱实向虚不但会引发严重的金融危机，更会使经济体陷入持续停滞的发展困境。再次，房地产和实体经济发展失衡。近年来，由于房地产价格快速攀升，实体经济利润率已经远远低于房地产市场利润率，导致大量资金涌入房地产市场，许多经营出现困境的实体企业通过销售其在一线城市的房地产维持企业的正常经营，特别是商业地产价格的攀升快速推高实体经济运行的成本，加剧了实体经济运行的困难。深入分析不难发现，三种经济失衡之间存在着内在因果关系，全方位阻碍经济循环的正常运行。传统的需求侧管理办法，只能解决总量问题，对于结构性失衡作用甚微，反而会由于总量扩张加剧产能过剩，进一步抬高经济杠杆率和企业运行成本，最终导致实体经济发展面临前所未有的挑战。

伴随着宏观经济的持续疲软，我国进入了经济结构调整的阵痛期。2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%和73.1%，加之前期4万亿元的政府投资中，45%进入铁路、公路、机场、城乡电网的投资，政策消化缓慢。同时，由于外部市场，特别是主要发达经济体经济复苏的不确定性因素增多，外部需求萎缩日趋常态化，加之发达国家的“再工业化”进程也加剧了世界各国在信息、生物等科技和产业领域的竞争。在国内外经济形势的变化推动下，我国经济全面进入具有“三个特点、四个机遇和一个挑战”的新常态，中国经济在多元形式、产业结构、经济结构方面需要优化升级。

为了促进宏观经济健康发展，妥善化解国民经济发展面临的结构性问题，2015年11月，中央适时提出供给侧结构性改革，并明确了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。2016年全国各地区和各部门围绕着供给侧结构性改革的主线，以“三去一降一补”为核心任务，通过专项督查验收来严格控制新增产能;通过企业兼并重组和结构调整实现钢铁、煤炭等领域的去产能目标;通过扩大有效需求、打通供需渠道等方式消化房地产库存，商品房待售面积不断降低;通过积极推进企业兼并重组、多措并举盘活企业存量资产等七种途径降低企业杠杆率;通过财政专项支出以及投融资体制改革实现重点领域补短板目标;全面推广营改增等减税降费手段，优化行政审批降低企业的运营和交易成本等。至年底，我国经济社会呈现增速稳、价格稳、就业稳、产业稳和需求稳的“五稳”特征，以及服务业发展势头良好、创新和新动能成长较好、企业效益增长较好、生态环境逐步改善、市场预期转好的“五好”态势。2017年是供给侧结构性改革的深化之年，我国直面结构性矛盾，坚持以提质增效为核心，坚持宏观政策稳健、产业政策精准、微观政策灵活、改革政策落实、社会政策托底，确保稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等经济工作顺利完成，最终实现经济平稳健康发展。

（二）资源型城市发展现状

资源型城市是以本地区矿产、森林等自然资源开采、加工为主导产业的城市类型，城市的生产和发展与资源开发有密切关系。资源型城市经济结构转型问题是城市可持续发展的问题，也是国内外理论研究和实践发展过程中的重大问题。2013年12月，国务院正式发布《全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）》，根据采掘业产值比重、支柱工业比重等指标确定了262个资源型城市（包括地级市、县及县级市、市辖区），其中成长型城市3个、成熟型城市141个、衰退型城市67个、再生型城市23个。然而由于自然条件、区位环境和支柱产业的特殊性，资源型城市的发展往往呈现出不同于一般城市的“畸形状态”，长期的资源开采加工逐渐耗尽不可再生的资源储备，接踵而至的是生态环境急剧恶化，失业人口的不断上升和劳动力人口的不断外流，居民收入缓慢增长甚至倒退，城镇基础设施和社会保障体系落后。通过对比部分资源型城市2011和2014年的相关经济数据可以发现，伴随着经济二次探底、资源价格萎靡不振、资源品需求下降，资源型城市经济增长基本停滞，部分城市出现实际GDP负增长;第三产业比重普遍低于50%、部分地区第三产业比重出现下降;地方财政收入在无法满足自身支出需求，部分城市财政自主度下降;由于自身财力匮乏，资源型城市科教支出普遍偏低，且占比普遍下降。至2015年，全国城市GDP增长率倒数的50个城市中，资源型城市共计31个;GDP增长率低于5%的34个城市中，资源型城市共计23个;在第二产业占比排名前50的城市中，资源型城市占到32个，第二产业占比超过50%的165个城市中，资源型城市占到93个。2016年我国资源型城市中的失业矿工人数达到60多万，城市低保人数超过180万人，资源型城市可持續发展面临严峻挑战。（见表2）

回溯城市建设发展历程，资源型城市的建立大多依托丰富的自然资源。由于重工业优先发展对资源的大量需求，国家对资源型城市的定位多是“资源输出基地”，因此国家运用国有资本快速建设一批资源开采和加工企业，其轻工业、服务业发展相对滞后，最终导致城市产业结构单一、所有制结构单一，产业链条短，极度依赖资源工业。加之计划经济时期资源型城市低价输出工业原材料，高价输入轻工业产品，导致经济利益双重流失，自有财政资金严重不足，基本公共服务社会性支出难以保障，人力资本、技术资本累积不足。

而部分地区“先有企业后有城市”的发展模式，城市长期处于“政企合一”局面，使得政府围绕企业生产经营进行运转，企业内部教育、医疗保障体系完善，企业外部的社会职能严重不足，更加剧了人力资本匮乏的状况。由于缺乏其他经济增长动力，政府管理受GDP增长导向的考核体系的影响，资源型城市普遍存在“掏白菜心”式浪费和掠夺式开采，当经济形势向衰导致资源价格下跌或者资源衰竭时，城市由于缺乏转型发展内生动力，导致居民生活水平下降、失业率不断攀升，劳动力人口外迁，社会服务水平停滞不前，城市发展最终陷入一潭死水。

从企业视角来看，资源型城市多以开采业、冶炼业及其他矿产加工业为支柱产业，企业固定资产多、专用性强，且前期一次性投入大，具有回收周期慢，更新难度大、设备他用性差等特点。因此，当资源价格下降、开采难度增大、储量下降、相关产业步入衰退期时，资源型城市往往出现“船大难掉头”的局面。加之过度依赖资源产业，导致城市轻工业以及服务业等第三产业资本基础薄弱，难以在短期内成为经济支柱。同时，资源开采和加工业多需要从事体力劳动的工人，不需要具有高层次专业水平的技术性研发型人才，工人文化程度偏低，就业局限性很大，一旦资源行业发展面临困境，产业工人转型难。伴随着社会发展和市场变化，原有的资源型城市企业管理人员的知识结构、市场经验逐渐与社会发展相脱节，知识结构老化、管理观念落后，制约着企业发展的步伐，最终导致资源型城市在经济结构调整和产业升级过程中逐渐衰退。因此，如何提升资源型城市人力资本、技术资本等内生动力，实现接续替代产业的扶持发展，弥补基础设施、社会保障等发展配套条件的历史欠账，引导具备条件产能向新兴产业转移，就成为资源型城市转型发展，实现结构性改革目标过程中面临的重要议题。

二、供给侧结构性改革视角下的资源型城市转型

社会经济发展是由生产、分配、流通和消费四个环节组成的过程，生产在其中起决定性支配作用，生产环节的数量质量特征决定了经济发展的性质和阶段性特点。分配、流通和消费则对于生产产生巨大的反作用，决定了生产的商品是否能顺利让渡其使用价值，从而完成价值实现。因此，从生产角度来看，如果生产环节的商品无法满足消费的需求，就会出现商品的结构性过剩，如果商品的结构性过剩无法在短期内迅速消化，就会导致产能过剩，制约经济稳定发展。反过来，如果消费环节，无论是生产资料还是消费资料的需求无法得到满足，其他行业的社会再生产会停滞不前，劳动力自身的生产，包括劳动者及其家庭成员的健康、综合素质无法得到提升，而当劳动力的基本需求无法得到满足时，劳动力就缺乏创造新需求的动力，没有新需求，就不会有新的供给，最终导致生产力水平长期低下。

从上述角度出发，我们来分析资源型城市的发展困境。资源型城市的主要产品是煤炭、原油、天然气、木材、有色金属等资源原料，用于满足其他地区工业生产的需求。在经济快速增长的年代，资源品的大量输出为资源型城市带来了巨大的财富，城市无需通过满足自身劳动力消费需求，凭借单纯的对外输出就可以赚的“盆满钵满”。无论是国有资本还是私有资本，都向收入巨量、利润高企的资源产业聚集。由于资源产业为资本密集型产业，资本回报往往是投资者关注的焦点，劳动力收入增长诉求容易被忽视，导致收入增长缓慢。据2015年中国城市统计年鉴，城镇在岗职工平均工资排名前三十名的城市中，仅有东营、克拉玛依和大庆三座城市;排名后十位的城市中，资源型城市占到了五席;普遍存在城镇在岗职工平均工资排名低于人均GDP排名的情况。同时，由于经济增长长期依赖外界需求满足，本地劳动力及其家庭成员吃穿住行、教育医疗等方面的需求长期无法得到充分满足，具体表现为第三产业占比偏低。第三产业保障商品交易流通，提供生产生活服务，提高科学文化水平和居民素质，是劳动力消费和自我生产的重要保障。我国共有293个地级市，其中资源型城市126个，占比为43%，然而在第三产业占比前50名的地级市中，仅有4座资源型城市，占比不到10%。长期重视外部需求、忽视内部需求，重视资本回报，忽视劳动力回报，当外部需求因为经济危机等原因锐减时，资源型城市便迅速出现商品结构性过剩的现象，继而出现产能过剩的情况。且不说专有性资本导致的“船大难掉头”，即便此时能够快速实现资本在产业间的转换，由于劳动力收入长期偏低，缺乏消费动力，而轻工业和第三产业的发展极大依赖于劳动者的收入水平和综合素质，当劳动力的基本生活需求无法得到满足时，劳动力往往无暇顾及自身素质的提升，家庭成员特别是子女的素质提升也缺乏收入保障。因此，第三产业发展将面临既缺乏合格劳动力又缺乏有能力消费者的局面，而由于产能过剩导致了劳动力失业、工资收入缩减，又将导致劳动力消费需求进一步萎缩，进而新供给进一步萎缩，最终引发各个产业发展动力的缺失，城市经济陷入停顿。

需要注意的是，我国的资源型城市发展过程中出现的失业和劳动力困境同资本主义国家不同。社会主义能够充分保护发展生产力，避免资本主义由于自身的固有缺陷而导致的经济周期性危机以及其对生产力造成的巨大破坏。资本主义经济危机最主要的表现形式就是生产相对过剩，集中表现为社会商品生产总量大大超过具有支付能力需求量的经济现象，其中蕴含着资本主义生产与人民消费之间的矛盾的对抗性。社会主义虽然也会产生结构失衡，但是这种失衡并不是生产和消费的矛盾相抗，并没有出现消费需求的相對不足，相反，大量劳动者的基本需求并没有得到满足，基本需求具有巨大的发展空间。暂时过剩的产能和产品完全可以运用积极政策进行保护或者结构性调整转移，而不是像资本主义一般破坏毁灭，这也应当是供给侧结构性改革过程中遵循的重要原则。

对于劳动力而言，在资本主义条件下，由于资本积累和有机构成的提高，失业工人数量必然会不断增加，这一问题无法单纯依靠资本家或者市场解决，因此产生了社会保障制度解决工人面临的贫困和由此产生的社会矛盾问题。社会主义条件下，伴随着产业结构升级以及社会生产力水平的不断提升，社会生产对劳动力的需求会出现暂时下降波动，由此产生暂时性失业。这一问题不是单独企业或者市场自己能够妥善解决的，必须由政府甚至国家通过行政手段加以妥善化解。因此，在结构性改革过程中，纵然面临严峻的挑战和棘手的问题，国家和各级政府也应当正视问题，有关职能部门要承担起产业结构优化过程中失业工人的再就业和生活保障责任，彰显社会主义制度的优越性。

三、供给侧结构性改革背景下资源型城市转型发展的政策建议

供给侧结构性改革作为促进经济发展的根本路径，本质是进一步提升全要素生产率、解放发展生产力，同时构建与其相适应的生产关系。保证经济稳定增长，优化产业结构，加快技术创新，化解产能过剩，这既是全国层面供给侧结构性改革的政策目标，更是资源型城市转型过程中亟待解决的问题。结合马克思社会再生产及两大部类平衡理论，资源型城市供给侧结构性改革的中心在经济结构的调整和优化，将关注重点着眼于长期经济发展，通过政策制定和实施实现供需平衡，促进资源型城市持续健康发展。

资源型城市转型发展的核心，是转变既有发展模式，吸引专业人才和新兴产业资本进入城市。这就需要完善的基础设施、教育医疗等城市发展综合保障体系。长期以来，资源型城市的发展重心在工厂的建设，特别是政企不分的地区，企业代行政府职能时，往往忽略了公共设施的建设和修缮，导致资源型城市的基础设施条件普遍落后。主要表现在：城市公路等级低，供水、供气、供热管网老化;存在大量的棚户区，矿区居民楼没有集中供热和燃气，城市缺乏生活垃圾处理工厂;城市医疗、基础教育水平落后，无法提供人们日常生活保障必须。因此，要在短期内迅速弥补基础设施等公共服务领域的短板。在这一过程中，应当积极调用社会资本，以避免补充短板过程中出现的财政资金不足问题，例如，在教育、医疗等地方公共服务领域实施推进PPP模式，可以择机引入国际资本，引领社会资本投资方向，形成多元投资主体结构。其次，完善社会保障制度改革。要扩大社会保障供给主体及资金来源渠道，扩大覆盖面积和保障内容，做好顶层设计，加强对社会保险机构的支持监督，保证社会保障供给的公平性，不断提升资源型城市民众的社会保障水平。

在完善制度保障的基础之上，各级政府对于资源型城市的财力供给也是资源型城市顺利实现经济结构转型的重要保障。首先，继续推进结构性减税，减轻企业和个人的税收负担，帮助企业尽快完成转型，保障企业转型拥有足够资金;减轻消费者负担有利于消费结构的优化。结构性减税和结构性增税在实践过程中应当相互协调，适时开征遗产税、环保税等促进经济转型发展，还应考虑实施综合个人所得税改革，提升人力资本，同时激发人民群众消费需求。由于我国第三产业落后于其他产业，然而第三产业又是我国经济转型的支柱，是促进国民经济发展的推动力。资源型城市的第三产业落后，严重限制着地区经济发展，在推进减税的同时，政府应加大对第三产业资金的投入，鼓励全社会发展第三产业。同时，通过对企业创新行为的扶持，提升企业的创新能力，这其中最好的方面是予以税收优惠政策，积极引导社会资本投入创新领域，激发民众的创新热情。在财政制度方面，资源型城市存在的利益关系相对复杂，不同层级政府财权事权不一致，企业利益和社会义务不对等，导致城市转型过程中，特别是关停并转过程中容易发生影响社会稳定的矛盾问题。因此，在财政支持资源型城市转型发展的过程中，要处理好各层级政府在财权和事权之间的关系，在矿业权价款、环境污染治理、居民安置拆迁等问题上保持财事权一致，在土地征用问题上按照市场价格支付土地征用费，保障相关利益主体合法权利。

供给侧改革对于劳动力要素的供给提出了全新要求。资源型城市劳动力问题相对复杂，首先是去产能过程中的安置转岗就业问题。由于资源型产业劳动力学历较低，技能专用性相对较强，一旦离开原有岗位，从事新行业工作难度大，将会导致劳动力就业困难，生活陷入困境。这是资源型城市转型过程中地方政府、企业、职工所必经的阵痛期。针对性的社会保障则是解决这一问题的有效手段，通过短期再就业培训班、再就业税费优惠政策、财政再就业补贴政策等积极引导转岗员工主动作为，创造新的生产力。此外，从全国范围来看，由于大多资源型城市地处不发达地区、西部地区或者相对偏远地区，加之长期以来超重型产业结构导致市政基础设施和其他配套生活设施相对落后，尤其是衰退型城市普遍存在人口外流的情况，无法吸引城市转型所需要的产业人才。长此以往，资源型城市在完成去产能的任务之后，将无法构建新型产业，最终城市面临解体的境地。因此，资源型城市应该根据自身产业转型的实际需求，制定具有针对性的专业人才支持政策，解决人才在工作生活中面临的薪酬、住房、社会保障、子女就医就学问题，通过引进专业人才在短期内实现新兴产业发展的新突破，新兴产业的发展既需要专业人才引领，也需要大量具有专业技能的普通劳动者参与其中。因此，资源型城市应当根据新兴产业的发展需求，兴办专业性技术学校，吸引新增劳动力，特别是农村剩余劳动力逐渐向城镇转移，改善资源型城市人口外流的现状。同时人口流入将为第三产业发展带来潜在的消费需求，继而创造新的就业岗位，从而形成经济的良好循环。

作者简介：雪明（1961-），男，汉族，陕西蒲城人，中国保利集团有限公司党委常委、副总经理，保利香港控股公司董事长，管理学博士，研究方向为经济及企业管理。

（责任编辑：朱希良）