世卫组织主导下的传染病国际防控机制分析

摘要：传染病对人类带来健康风险和生命威胁，也对世界贸易和国际交通带来干扰。世卫组织是各国政府将近一百年的公共卫生外交协作的结果，它的成立使得传染病防控有了国际合作机制，这一机制在实践中不断改进。目前，世卫组织主导下各国政府依据《国际卫生条例（2005）》进行了传染病防控的国际合作规范和决策程序，主要是疫情的监测、通报、磋商和核实;世卫组织确定疾病事件是否构成国际关注的突发公共卫生事件;入境管理和检疫检查措施;国际合作和援助。该机制的顺利运行，有助于使各国人民以期在疫情面前真正结成“人类命运共同体”，实现传染病的防控在全球范围内通力合作。

关键词：传染病防控;世卫组织;国际合作;国际卫生条例

中图分类号：D99

文献标识码：A

文章编号：CN61-1487-（2020）05-0008-04

传染病是由病菌、病毒等病原体引起的，能在人与人或人与动物之间传播的疾病。那些传染能力强，病死率高的烈性传染病如中东呼吸系统综合症（MERS）和严重急性呼吸系统综合症（SARS）等对人类生命健康带来极高风险。货物自由贸易和人员的跨国交往使得传染病的传播不再以一国边界为界限，传染病的防控不再是一国之国内事务，疫情在防控能力不足的国家或地区爆发后很可能倒灌到疫情消退的国家。在现行的传染病国际防控机制下，各国政府在世卫组织主导下，依据《国际卫生条例（2005）》在疫情监测、通报、核实、口岸检疫检查及国际援助等环节进行紧密合作。《国际卫生条例（2005）》适用于各种起源和来源，包括已知或未知的病原体、核辐射、化学物质和各种因素所导致的突发公共卫生事件，本文只讨论病原体引起的传染病事件。

一、世界卫生组织（World Health Organization，WHO）的起源和职能

世界卫生组织（简称世卫组织），起源于各国政府在传染病防控方面的交流合作。为了控制鼠疫向欧洲传播，欧洲国家在1851年召开了第一届世界卫生会议并讨论了防控鼠疫传播的措施，为了更好地控制诸如天花、霍乱和黄热病等传染病，主权国家多次召开国际卫生会议协调各个国家的检疫和隔离制度，先后成立了三大国际卫生组织，分别是1902年成立的泛美卫生局、1907年成立的国际公共卫生办事处和1919年成立的国际联盟卫生组织。三大国际卫生组织主持缔结国际条约，协调各国的检疫制度，监测传染病疫情，调节国家间由于检疫隔离措施引起的卫生争端。当初的情况是，许多国家出于货物贸易利益和国家主权的考虑，即使发生疫情也很少向国际卫生组织通报。众多国际卫生条约很少被认真执行，有的国家对传染病采取的检疫和隔离措施又超出了国际卫生条约所允许的限度，互不一致的检疫隔离制度，给人员交往和货物贸易带来诸多不便。第二次世界大战后，成立一个统一的国际卫生组织并通过国际法防控传染病的时机逐渐成熟。1945年，各国领导人在旧金山召开国际会议讨论成立联合国时，中国和巴西代表团提出“医学是和平的支柱之一”，最终会议确定卫生事业是联合国应当参与的领域。经过联合国经济和社会理事会审议决定，国际卫生会议于1946年6月19日召开，并持续到7月22日结束，会议通过了世界卫生组织组织法，1948年4月7日，世界卫生组织成立。世卫组织的宗旨是追求各民族可能达到的最高卫生标准。世卫组织是各国政府将近一百年的公共卫生外交协作的结果，它的成立使得传染病防控有了国际合作机制。世卫组织由世界卫生大会、执行委员会和秘书处三个机构组成。世界卫生大会具有审议通过国际公共卫生方面的公约或协定的权限，世卫组织宪章第19条规定：有关国际卫生公约或协定由出席世界卫生大会的成员国的多数票通过（赞成票达2/3），该国际卫生公约由成员国宪法程序采纳后，对成员国产生法律效力。根据世卫组织组织法第21条规定，世界卫生大会可以通过有关预防传染病传播方面的卫生检疫条例，有关疾病和死亡原因的名称及检验方法的统一标准，有关药物安全及药物疗效的标准。针对当前出现的新冠肺炎疫情，2020年2月11日，世卫组织在日内瓦召开发布会，宣布将新型冠状病毒感染的肺炎命名为COVID-19。病原体是不挑人的，无论是亚洲人还是美洲人都可能被感染，该名称不同任何地区和国家相联系，避免了地域的污名化语言。随着新冠肺炎病例在多个国家出现，全球迫切需要提高及时发现和确认新冠肺炎病例的能力，世卫组织在2020年1月9日发布了检测新冠肺炎病毒临时实验室指南，包括样本收集、诊断检测和病原体鉴定等方面的建议。

二、从《国际公共卫生条例》到《国际卫生条例（2005）》，传染病防控的国际合作机制在实践中逐步改进

世卫组织成立后的首要任务就是制定一部广泛适用于传染病防控的国际法规，以改变众多国际卫生条约在防控传染病方面缺乏统一规则的局面。1948年，国际檢疫专家和流行病学委员会在第一届世界卫生大会上对1903年的《国际公共卫生公约》进行修改整合后形成了《国际公共卫生条例》，《国际公共卫生条例》初步制定了传染病防治的国际规范。1951年，第四届世卫组织大会通过了《国际公共卫生条例》，条例的各项规定是为了最大程度地防止传染病跨国界传播，同时尽可能降低对国际交通运输的干扰。1969年，第二十二届世界卫生大会将修改后的《国际公共卫生条例》改名为《国际卫生条例》（International Health Regulation，IHR）。1973年召开的世界卫生大会修改了原条例中有关霍乱的条款，1981年召开的世界卫生大会删除了已经根除了的天花传染病条款。随着货物贸易全球化及各国人员交往的增多，传染病在国际间传播的风险加大，原条例规定的传染病只包括霍乱、鼠疫和黄热病，防控的传染病种类较少，成员国违反条例规定时没有有效的制止办法，2001年在美国发生的炭疽杆菌生物恐怖袭击事件和2003年爆发的严重急性呼吸系统综合症（SARS）暴露了国际社会在传染病防控方面的不足。针对这些问题，各国政府认识到应当采用新的传染病防控机制，《国际卫生条例》的修订工作因此加快。世卫组织在2005年召开的第五十八届世界卫生大会上通过了修改后的《国际卫生条例（2005）》，新条例于2007年6月15日生效。

《国际卫生条例（2005）》是由196个国家达成的维护全球公共卫生安全的国际法规，新条例以预防和控制疾病在国际间的传播为目的，同时规定各国采取的传染病防控措施也要尽可能减少对国际交通和货物贸易造成的干扰。新条例赋予世卫组织确定一个疾病事件是否构成“国际关注的突发公共卫生事件”和发布相关建议的权力;国际关注的突发公共卫生事件的适用范围，从三种传染病（霍乱、黄热病、鼠疫）扩大为已知或未知的病原体、核辐射、化学物质和各种因素所导致的突发公共卫生事件。新条例更加强调人权保护，新条例第三十二条规定，成员国实施检疫、隔离、医学检查等卫生措施时应当尊重旅行者的人权并提供足够的食物和住宿。

三、世卫组织主导下各国政府依据《国际卫生条例（2005）》进行传染病防控的国际合作规范和决策程序

为了畅通成員国和世卫组织之间的信息交流渠道，新条例第4条规定：“成员国应当成立实施条例的国家归口部门，国家归口部门代表成员国向世卫组织通报国内的疫情信息”。同时，世卫组织指定联络机构与成员国对应的国家职能部门进行联络。

（一）疫情的监测、通报、磋商和核实

1.疫情监测和通报

旧《国际卫生条例》不太关注成员国内部的传染病防控能力建设和公共卫生能力建设，侧重于在边境地区采取防范措施把传染病隔离在国境外。在货物贸易全球化和人员跨国交往频繁的当下，这种封堵战略难以治理传染病的国际传播问题。新条例力求从源头上控制和治理传染病的传播问题。成员国内部的疫情监测和防控能力是全球防控体系中的重要环节。新条例第五条要求成员国要在不同层级具有应对突发公共卫生事件的能力。当基层发现在区域内发生了超过预期水平的疾病或死亡的事件后应立即向中层公共卫生机构报告所掌握的一切重要信息;中层公共卫生机构确认事件状况并采取控制措施，中层公共卫生机构还应当立即对事件进行评估，如发现事件有具有巨大传播潜力，则向国家公共卫生机构报告所有重要信息;国家公共卫生机构在48小时内对紧急事件进行评估，如评估结果表明该事件属于应当向世卫组织通报的事件，则通过主管新条例实施的国家归口部门立即通报世卫组织。通报的信息包括病例定义、病例数和死亡数、实验室检测结果、危险的来源和类型及采取的卫生防控措施，同时迅速传达世卫组织有关该卫生事件的信息和建议。

由于担心禁运或隔离等卫生措施使商品贸易和人员往来受到严重影响，个别国家可能不愿意向世卫组织通报疾病事件，还有的国家因为医学技术能力有限而无法监测到相关的疾病信息，因此只依靠成员国官方信息渠道，世卫组织很难对疾病事件做出快速反应。大数据、人工智能等互联网技术的发展使得疾病远程诊疗技术日趋成熟，世卫组织利用互联网技术建立了全球疫情警报和反应网络，利用这一网络从政府渠道和非政府渠道采集并分析疫情信息。通过这一网络系统，世卫组织能在较短时间内派出反应小组前往疫情发生国并提供相应支援，这对医疗技术薄弱和疫情防控能力薄弱的国家来说尤为重要，这也是在补上全球公共卫生安全的短板。

2.疫情的磋商和核实

新条例第六条规定了成员国对可能引起“国际关注的突发公共卫生事件”进行通报的义务。若国内公共卫生事件经过评估表明无需通报世卫组织，特别是现有信息不是足够支持填写通报文件时，成员国可通过主管部门让世卫组织对此事件知情，并同世卫组织磋商适宜的卫生防控措施。成员国也可要求世卫组织协助分析流行病学证据。新条例第十条规定，世卫组织应当要求成员国核实除通报和磋商以外其它来源的可能构成国际关注的突发公共卫生事件的信息，每个成员国应当在24小时内向世卫组织要求做出的初步答复并提供相关的公共卫生信息;世卫组织倡议所有成员国在全球公共卫生安全领域紧密合作，若成员国不接受合作建议，世卫组织根据公共卫生事件的危害程度视情况与其它成员国分享获得的信息。

（二）世卫组织确定疾病事件是否构成国际关注的突发公共卫生事件（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）

新条例第十二条规定了PHEIC的确定程序。获得公共卫生事件信息后（特别是从正在发生事件的成员国获得的信息），世卫组织总干事应从最贴近具体事件的专业领域的专家中选出若干人员组成突发事件委员会并召开会议;总干事应向突发事件委员会提供事件的相关信息（包括成员国提供的信息），以及总干事拟发布的临时建议，总干事应邀请事件发生国向突发事件委员会陈述意见。突发事件委员会的商定意见应提交总干事定夺。总干事根据突发事件委员会的建议、疾病对人类健康危险度、疾病国际传播风险和对国际交通干扰程度确定疾病事件是否构成PHEIC。自2005年世卫组织设立PHEIC机制以来，共宣布过六次PHEIC，分别为2009年甲型H1N1流感疫情，2014年西非埃博拉疫情，2014年野生型脊髓灰质炎疫情，2016年寨卡病毒疫情，2019年刚果（金）埃博拉疫情，2020年新冠肺炎疫情。确定构成国际关注的突发公共卫生事件后，总干事根据程序发布临时建议。临时建议包括成员国对人员、货物、交通工具等对象拟采取的入境管理和检疫检查措施，其目的在于预防和控制疾病的国际传播，同时又避免对国际贸易和国际交通造成不必要的干扰。临时建议在公布三个月后失效，也可根据程序修改、延续或撤消。如果总干事认为长期建议对于某个特定的公共卫生危害是必要和适当的，世卫组织可以提出定期采取适宜卫生措施的长期建议。

（三）入境管理和检疫检查措施

“检疫”是指为了防止传染病的可能传播，限制有传染嫌疑的人、交通工具或物品的活动并（或）将其与其他人和物体隔离。在当今全球化时代，频繁的国际间人员往来和货物贸易使病原体通过入境口岸带入境内的风险增大，入境管理和检疫检查工作是阻断传染病国际传播的重要环节。

《国际卫生条例（2005）》规定了入境口岸检疫检查工作和相关公共卫生措施的技术性条款，机场和海陆口岸的检疫对象主要包括人员、货物、集装箱、邮包、交通工具等。世卫组织在平衡疾病的国际传播风险和对国际交通的干扰程度后可视情况发布卫生措施建议（见表1）。

（四）国际合作和援助

在传染病面前，健康不仅仅是一个国家的需要，而是全球的需要。传染病防控需要各国政府协手合作，好比“木桶效应”，一个国家有短板，整个国际防控体系就会劳而无功，疫情在防控能力不足的国家爆发后很可能倒灌到疫情消退的国家。欧美等发达国家有完整的传染病防控机制、先进的医疗卫生条件和充足的财政支持，但欠发达国家在这些领域往往捉襟见肘，遇到突发传染病风险的时候往往无力应对，这也是多数非洲国家的普遍现象。非洲卫生工作者数量仅占全世界衛生工作者总数的3%，却承受着全世界25%的疾病负担，再加上匮乏的医药供应和落后的医疗设施，医护人员在疾病面前力不从心。

《国际卫生条例（2005）》规定了世卫组织和成员国之间的合作和援助义务。新条例第十三条规定，在成员国的要求下，世卫组织应当对成员国的防控措施进行有效性评估并提供技术指导，必要时调动国际专家组开展现场援助，成员国应当对世卫组织协调的应对活动提供支持。新条例第四十四条规定，成员国应当在条例所涉卫生事件的检测、评估和应对措施上相互合作，发展、加强和维持条例所要求的公共卫生能力;世卫组织应当评估成员国的公共卫生能力以促进条例的有效执行;世卫组织尽可能地动员财政资源帮助发展中国家提高疫情防控能力。除了政府间国际组织之外，无国界医生、红十字会与红新月会国际联合会、疫苗联盟、盖茨基金会等非政府组织也在传染病的国际防控中发挥重要作用。

截至目前，国际社会已经成功防控由甲型H1N1流感病毒、中东呼吸综合症病毒等引起的疫情。面对此次突发的新冠肺炎疫情，世界各国人民守望相助。截至2020年3月2日，46个国家和6个国际组织捐助的疫情防控物资已经运抵中国。同时，面对境外日趋紧张的疫情形势，中国向伊朗方面派遣了卫生专家志愿团队，向巴基斯坦、日本、非盟等提供了核酸检测试剂。世卫组织卫生紧急项目技术负责人表示，中国与世界分享有关疾病检测、治疗、追踪接触者等疫情防控经验有助于全球抗疫行动。在武汉新出现新冠肺炎感染病例后，中国及时向世卫组织、有关国家和地区通报疫情信息，第一时间与各方分享了病毒基因序列等信息。WHO专家小组也在疫情初期就到武汉实地考察，发布多份相关报告和文件，以协调和指导全球防疫工作。2020年2月11日，由世卫组织和“全球传染病防控研究合作组织”联合举办的新型冠状病毒全球研究与创新论坛在瑞士日内瓦开幕，论坛确定了关于新冠肺炎疫情的优先研究领域，包括认识病毒传播过程、确定有效控制痰隋的公共卫生措施、候选疫苗的研发和临床试验设计优化等。

四、结语

传染病不仅对人类带来健康风险和生命威胁，也对世界贸易和国际交通带来干扰。在疫情面前，各国人民真正结成了“人类命运共同体”，传染病的防控需要国际社会在全球范围内通力合作。成员国内部的疫情监测和防控能力是全球防控体系中的重要环节，《国际卫生条例（2005）》要求成员国要在基层、中层、国家三个层级具有应对突发公共卫生事件的能力，国家公共卫生机构应当迅速对国内突发公共卫生事件进行评估，如评估结果表明该事件属于应当向世卫组织通报的事件，则立即通报世卫组织。世卫组织获得来自政府渠道或非政府渠道的突发卫生事件信息后，由世卫组织总干事设立的突发事件委员会对事件进行评估，若确定为国际关注的突发公共卫生事件，总干事根据程序发布采取公共卫生措施的临时建议或长期建议，成员国根据建议内容采取具体卫生措施。同时，世卫组织尽力动员国际社会对疫情严重的地区或防控能力薄弱的地区进行援助。上述机制在全球防控甲型H1N1流感疫情、中东呼吸综合症疫情等战役中都发挥了重要作用，也必将在此次新冠肺炎疫情防控的全球战役中继续发挥重要作用。

作者简介：李明月（1996-），女，汉族，四川雅安人，单位为中国人民警察大学维和培训部，研究方向为维和学。

（责任编辑：马双）