权力清单制度主体利益性困境及其路径选择

摘要：推行权力清单制度，就是要以制度管人管权，限制政府的自由裁量权，但权力清单制度有主体利益性困境，主要是权力清单的主体不明确、内容标准不一，缺乏统一规定和民主协商的制定程序，权力合法性与合理性存在矛盾等。要完善政府权力清单制度，就应构建权力清单制度的法律保障机制，建立权力清单动态调整机制和统一的权力清单制度体系，从而保证权力清单制度的合规范性和合法性。

关键词：权力清单制度;改革;政府

中图分类号：D630

文献标识码：A

文章编号：CN61-1487-（2020）05-0025-03

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才停止”。权力清单制度建设必然会异常艰难与曲折，甚至在清权、减权、限权、确权、晒权的改革中，一些地方政府及其部门在利益的驱动下，仍然在争夺审批权、管理权和收费权等。权力清单制度在实践探索之中，面临着主体利益性困境，需要对此进行分析，深入了解深层次的原因，提出解决之策。

一、权力清单制度的主要内容

中国政府的权力清单制度建设起初是以解决权力监督问题为目标，后来发展为以权力限制、权力制约、权力监督为主要内容，以提高行政效率、防止腐败、激活经济和社会活力为目标的改革。

权力清单的制定流程主要有五个环节，也就是五个方面的内容：一是清权，即切实摸清行政权力数量，为权力事项寻找法律依据，分门类别地进行全面的梳理。二是减权，即在清理权力的基础上，对没有法律法规依据的职权予以取消;可由市场自行调节和社会组织自行管理的职权事项，政府部门不再管理;虽有法律依据，但不符合实际发展需要的职权，及时按照法定程序进行调整。三是确权，即各级政府对清理后拟保留下来的行政职权，依法对其合法性、合理性进行审查，审查结果按规定程序予以确认。四是制权，即地方各级政府按照规范运行和便民高效的原则，对每一项行政权力编制“权力运行流程图”，明确权力事项办理程序、提交资料、办理时限、责任科室等内容，从而提高行政审批效率，同时制定责任清单，追究责任。五是晒权，即经过审核保留的行政权力，除涉及国家秘密和依法不予公开的外，都要通过政府门户网站、新闻媒体等渠道，完整准确地向社会公开。

二、主体利益性困境

（一）权力清单的主体不明确

首先，权力清单适用主体模糊。国务院明确了权力清单实施范围，包括地方各级政府部门、依法承担行政职能的事业单位和垂直管理部门设在地方的具有行政职权的机构等，乡镇政府推行权力清单制度工作由省级政府结合实际研究确定。然而在实践过程中，各级地方政府对国务院印发的文件有不同的理解，导致各地方适用主体各不相同，有的地方权力清单规定，适用主体包括法律、法规授权的社会组织。例如江苏省权力清单适用主体甚至包括列入党群工作机构序列但依法承担行政职能的部门或单位，还有街道办事处。

其次，权力清单的编制主体权限不足，缺乏法律支撑。由谁来编制权力清单，这是涉及权力清单合法性和法律效力的首要问题。合法型统治是一种以法律为依据、强调法律至上进行统治的社会，现代社会的“合法性”信仰就是对法律的信仰，“依赖民众对正式制定的规则和法律的遵守，依靠对合法章程的有效信任、依靠由理性制定的规则建立起来的事務性权限，也就是说依靠履行规定义务的服从观念，人们服从依照法规而占据某个职位并行使权力的统治者”。我国权力清单编制主体一般是地方各级政府负责编制或者成立领导小组负责发布，如山西省阳泉市推行责任清单创造了“三上三下”审核程序，并由咨询专家和人大代表进行审核，但是适用主体与编制主体界限依旧模糊，是政府内部对权力进行审核和清理。浙江省是权力清单公布最早的省份，在审议阶段充分听取社会意见，进行“三报三审三回”，但对权力清理依旧缺乏合法性，没有经过立法程序。现阶段地方政府制定权力清单随意性大，且没有立法权限，这样的权力清单缺乏法律上的支持，是政府自我约束的行为。

最后，权力清单监督主体没有统一规定。如内蒙古权力清单规定由地方各级政府负责监督，具体工作由法制机构负责;网安徽省合肥市庐江县编制部门负责权力运行监督的督促指导，法制部门负责法制监督，监察部门负责行政责任追究工作;还有的地方政府引入了立法机关的法律监督，如四川省强调人大监督政府编制、公开、落实权力清单、责任清单、负面清单、收费清单四张清单，推动法治政府建设。

（二）权力清单内容标准不一，法律依据欠缺

我国地域辽阔、省市众多，各级地方政府所掌握的行政权力和审批事项纷繁复杂，根据实际情况制定权力清单无可避免。但是由于缺乏统一标准，主观随意性较大，一些地方政府因为能力有限、缺乏法治思想和部门利益作祟，权力清单或是照抄其它地方政府的权力清单，使权力清单脱离自身实际，流于形式;或是地方政府权力清单的制定偏向有利于政府一方，没有真正起到清权、减权、制权的效果。在实践过程中，各级政府仍旧希望牢牢掌握实质审批权力。“那些看起来‘小而美或‘整齐划一的权力清单未必清晰可辨，有些只是换了个名头，有些做法甚至只是把碎片化的权力整合为更大的权力而已”。

（三）缺乏统一规定、民主协商的制定程序

权力清单想要获得法律效力，权力清单制度想要更好地运行，需要程序正义，需要获得法律效力。任何行为都离不开程序，权力清单的制定也是如此，经过法定的、正义的程序编制出来的清单才具有法律效力。目前，我国各级政府制定权力清单的程序存在着差异，没有可供参考或法律规定的依据，各地方都是自行决定权力清理和编制办法。例如山西省人民政府编制权力清单分为五个程序：动员部署;摸底清理;集中审核;依法确认;公布运行。而安徽省人民政府编制权力清单分三步走：一是成立权力事项清理规范工作领导小组;二是组织专家论证对权力清单进行审核并公示;三是经公示后，将权力清单及其运行流程图报省政府核实，正式对外公布。审核期间，要集思广益，充分听取基层、专家学者和社会公众的意见。这实际上表明权力清单编制要破除权力的寻租空间，祛除“黑箱”操作，让更多力量参与到制度建设上来，公开听取民意，要充分发挥协商民主的作用。可是在实践过程中，很多地方都是关起门来自行决定，在“黑箱”里进行操作，由各级部门自行清理，报本级政府法制办审核通过后直接对外公布。

（四）权力合法性与合理性矛盾

地方政府在审核政府各部门权力事项普遍遇到了一个两难问题，一方面，有部分职权并没有找到相关法律依据，但是根据现实情况和实际发展需要，该权力事项确有存在的合理性。从法理上说，政府的行政权力是由立法机关即人大及其常委会赋予的，应当按照法律的意志行使其权力。但从实际来看，我国正处于经济快速发展阶段，仍是发展中国家，处在经济政治发展的“阵痛期”，需要通过集权来推动改革和发展。为此，在推动国家和地方发展上，政府有时候需要“合理”的权力来发展经济，这时候就出现了权力的合法性与合理性矛盾。

另一方面，权力事项也有合法但不合理的现象。如2014年浙江省在清理权力清单时发现一些列入非行政许可事项来自国家部委公布的行政审批目录，其中还有1/3以上共240项因为具有法律依据但不适应改革发展的权力事项，对于这些权力事项，浙江省只能采取严格管理，未经同级政府允许，不得行使。这些问题的存在，反映了权力清单制度实践的主体利益性困境，行政权力执行者来规范行政权力，必然会带来权力清单的主体不明确、权力清单内容标准不一与法律依据欠缺、缺乏统一规定与民主协商的制定程序、权力下放流于形式以及权力合法性与合理性矛盾等问题，影响了权力清单制度的效果，并且带来了权力清单制度实践最终流于形式的风险。

三、完善政府权力清单制度的路径选择

（一）统一规范权力清单，构建权力清单制度的法律保障机制

第一，按照我国行政层级划分，明确权力清单编制主体。在我国，只有人民代表大会才具有立法权，才能把权力清单合法化，保证权力制定者与权力执行者的分离。人大在审阅政府申报的权力事项时，需同时进行合法性与合理性审查，既要保证权力事项有法可依，还要对权力清单内容是否科学合理进行具体评估。人大权力机关在审查过程中还需征求公众的意见，吸取公民对政府权力的边界和运行范围的建议，以此提升权力清单法制化水平。省级政府及其部门的权力清单，由全国人大常务委员会作为权力清单编制主体，负责解释宪法法律，核准省级政府上报的权力清单，而具体工作可以由省级人大常委会、省政府及其部门承担;市县两级政府及其部门的权力清单，由省级人大常委会作为权力清单编制主体，具体工作可以由本地区人大、政府及其部门承担，其中省级人大及常务委员会主要职责是解释地方性法律法规，审核公布市县级政府的权力清单。

第二，全国人大和中央人民政府应在整体上规定权力清单的内容，各级政府唯有在此基础上增加而不能减少，并且需要根据本地情况对其做具体规定。现阶段我国权力清单内容基本包括权力主体、类型、编码、实施依据、责任事项等，特别应该着重对实施依据、责任和追究机制的规范。

第三，设计完善的权力运用程序。任何权力运行都要遵循程序正义，要从规范权力和高效便民角度完善权力运行流程图，减少行政机关内部流转环节。权力清单要清楚列出每个办事流程的受理机构、时间节点和收费标准等，督促行政部门按照法律依据和权力流程图行使职权，防止政府部门懒政、不作为。法律保障机制是权力清单制度的基石，具有明确性、稳定性和可预期性，将整个权力清单的编制和运作流程纳入规范化轨道，可以增强权力清单的权威性和正当性，防止权力专断，损害公众的利益。

目前各级政府还把权力清单的落实列入各种考核及行政问责制度，如安徽行政学院要求县处级公务员学习权力清单制度建设的内涵，省政府还把在省机关效能年度考核中明确清单的落实作为考核依据之一，实现行政问责制度。这些措施虽然有一定的效果，但权力清单制度的落实还必须依靠法律保障机制。权力清单的法律保障机制主要有以下三个方面：一是权力清单介于软法和硬法之间，它既是对现有法律的具体化，又是政府部门的自制规定，对政府行为的合法性将起到参照作用。因此，在制定和實施过程中需要审查权力清单内容的合法性、合理性和必要性，禁止政府部门通过规范性文件为自己设定权力，抑制设租寻租的行为。二是制定有关权力清单的法律文件。有的地方政府已经在编制涉及权力清单的规范性文件，统一对权力清单的主体、法律地位和程序等事项进行规定，将权力清单上升为政府的法律职责，并通过法律手段推动实施。三是权力清单制度要符合宪法法律要求，也要随着法律法规的修改、废止而做出相应调整。通过对现有法律法规中权力条款的梳理、检视和凝合，填补法律漏洞、化解行政法律冲突和创制新法律。四是构建权力清单的法律监督机制。从政府内部来说，应该建立政府内部的监督和问责机制;从外部来说，需要将权力清单纳入人大监督和司法过程。

（二）建立权力清单动态调整机制

随着社会经济的不断发展、社会需求的不断调整和法律法规的修订，权力清单的内容也要作出相应的调整。政府权力的调整是一个长期的过程，也是一个法治政府建设的过程。我国法律体系还未完善，法律需要不断修改适应社会的发展与变化，这会引起政府部门的职责和权力范围发生变化，这样权力清单要随着法律的修改而重新制定。因此，规范权力清单动态管理，把握权力动态调整的原则、主体、依据、内容等，建立权力清单的动态调整和长效管理机制，推进政府职能的管理科学化、规范化、法制化，确保权力清单既有法可依，又与时俱进，更好适应社会的发展和需求。

（三）建立统一的权力清单制度体系

建立责任清单制度、负面清单制度、收费清单制度等相关配套制度，才能充分发挥权力清单制度制约政府滥用权力的作用。权力与责任是相辅相成的，没有为权力设定责任，这样权力拥有者会逃避责任，滥用手上的权力。因此，制定的权力清单，实质上是权责清单，责任清单就是要明确政府履行哪些职责，做到“法定职责必须为”，各级政府要把两张清单相统一，形成权责清单，确立与权力事项相对应的责任。

负面清单制度是指一种投资准入管理制度，根据开放的市场原则，各市场主体可以按照法律规定进入清单列出以外的领域，即“法无禁止即可为”。政府划定某些领域不予以开放，不允许市场主体进入该禁区，除此之外，其他行业领域对外开放。这样，有关市场主体就免除了翻阅众多法律法规、规章和政策性文件的烦恼，清楚了解哪些领域、哪些经济活动不能进入，除了这些都可以大胆地尝试、去实践。在建立权力清单的同时建立负面清单，坚持“自由市场，制约权力”的理念，政府执法依照权力清单，“法无授权不可为”;市场经济运行依照负面清单，“法无禁止即可为”，两者清单事项互为对照，共同作用。

建立收费清单制度，要着力降低企业制度性交易成本。事实上，“中国的各类‘费非常多，且不透明，一直是中国市场经济发展的隐痛，企业经常搞不清楚这些收费项目是对应哪些政府服务的，不仅多，而且还不规范，甚至还有中介组织从中收取费用，这样削弱了简政放权的结果，无法激发市场活力。”建立收费清单制度，让清单之外无收费。开出一份明确的收费清单，收费权力和提供公共服务的责任才能更清晰，减负与负担反弹的困局才能克服，让民众心中有了明确的账本，从而最大限度地解决行政性乱收费问题，激活市场与社会活力。

作者简介：唐康顺（1991-），男，汉族，广东珠海人，单位为广州市团校，研究方向为中国政治制度、共青团改革。

（责任编辑：马双）