基于风险管理下的教育系统内部控制审计研究

陶 莉

一、引言

近年来，在国内持续推进深化体制改革背景下，财政部先后出台了关于规范事业单位财务管理、内部控制的制度体系，明确强调加强内、外部监督，协调完善组织治理，提升管理效率。教育系统内部多是事业单位，其风险管理与内部控制关系着教育质量与竞争能力。运用革新审计的理念，在教育系统中从风险管理的视角充分发挥内部控制审计的“免疫系统”功能，有助于改善管理薄弱环节、强化履职能力，更好地为社会主义教育事业服务，为实现中华民族复兴输送优秀的人才。

二、风险管理与内部控制审计的概念梳理

风险管理（Risk Management）强调采取一系列的风险防范措施，如规避、转移、减少等手段，将事件推进过程中可能产生的不良影响、损失降至最低。风险具有不确定性，任何单位在经营运作中均不可避免地面临着潜在的风险源，通过内部资源优化配置、量度和评估风险源、制定科学的应对策略，遵循成本效益原则展开风险控制，实现运用最小的成本将损失控制在最低。

内部控制审计（Audit of Internal Controls）强调对单位内部的开展的内部控制进行自我评估，对内部控制运行的缺陷进行有效识别，旨在改善单位内部控制、提升风险管理，有效防范人为、操作等可控风险。作为内部控制的再控制，指出运用审计方法对内部控制的充分性、有效性等展开审查与监督，客观地收集与评估证据，强化财经纪律，协助完善组织治理与内部控制，提升组织管理效率。

风险管理、内部控制、内部控制审计的本质均是帮助组织展开风险，防范潜在的风险源，沿着既定的目标有序经营。风险管理是相对广泛的概念，强调对组织进行整体的评估，采取控制手段进行风险转移、减少、接受及消除。而内部控制的范围相对狭窄，强调从组织内部管理的视角对可控风险进行防范，彻底消除风险源，更多的集中于人为、操作等风险。内部控制审计则是对组织内部控制进行“测试”，有效识别缺陷，采取措施弥补缺陷，通过与内控制互动共进的关系，实现可控风险的防范与消除，提升组织内部管理质量与效益，培育核心竞争力。

三、教育系统内部控制审计存在的问题剖析

自2014年实施《行政事业单位内部控制规范》以来，教育系统已着手推进内部控制体系的建设，如严格不相容岗位设置、加强群众监督、强化预算执行等，但在内部控制审计工作的推进过程中还存在着一些问题，具体表现于：

（一）法律体系建设不足，未针对事业单位出台法规

相较而言，国内内部控制审计起步较晚，目前工作的开展主要是依据《内部审计具体准则》中第2201号准则执行，但主要适用于企业单位，教育系统大多为事业单位，尚无制定具有针对性的操作规范。由于相关法律体系建设不足，导致教育系统在实施内部控制审计中因操作流程、评价标准等存在差异，无法有效识别内部控制中存在的缺陷，例如控制活动是否有序开展、信息与沟通是否畅通等，更侧重于审计人员的主观评判性，无法为教育系统风险管理、合规运作提供合理保证。

（二）法人治理结构存在缺陷，内部审计缺乏独立性

目前教育系统已逐步完善法人治理结构，除由上级部门对校长、书记等职务任命外，还构建了决策机构党委、监督机构职工代表大会等，旨在形成相互制衡、相互督促的治理架构。但管理权力高度集中，例如，党委决策重大事项，而职工代表大会在学校管理中的话语权弱化，难以发挥监督职责。虽然一些学校特别是高等院校已设立了内部审计部门，但受决策机构独揽大权的限制，内部审计缺乏独立性。党委对本单位职工拥有任免权，且内部审计人员的职务晋升、称职评定等均由党委任免或由上级部门推荐，难免制约了内审人员的独立性，使其即便发现内控中存在的问题亦可能考虑到自身职业生涯的成长而不敢“揭露”。同时，教育系统部分单位还存在因人员编制数量有限，在人员配备上更倾向于教学、科研一线，导致内审人员不足，由部分财务人员兼任，甚至于还存在将内审部门与财务部门合并的情况，大大削弱了内审部门的独立性与权威性，内部控制审计功能弱化。

（三）管理理念相对滞后，风险管理意识不强

国内教育系统大多为公办学校，其经营运作主要依靠财政拨款，例如全额事业单位、差额事业单位等，虽然也有部分学校属于民办、私立学校，但整体管理理念相对滞后，更重视教学成绩、学术科研，风险管理意识相对不强。近年来，一些学校在扩大教学规模中，受地域的限制往往着手建设新校区，这在高等院校、职业技术学校中现象较为普遍，但因风险管理意识不强，因盲目扩大而导致负债累累，由地方政府进行兜底进行偿还，这也进一步证明了教育系统风险管理意识不强，缺乏预警性。长期以来，教育系统的资金运作主要依靠财政资金支持，导致管理者对财务管理、内部控制等不重视，甚至将其视为是后勤保障部门，亦影响了内部控制审计工作的开展。

（四）审计人员专业素养不足，胜任能力有限

教育系统在人才引进、培养方面，更注重从事教学、学术、科研的高层次人才，而对财务、审计人员的培养重视不足。学校每年的经费开支数额巨大，特别是高等学校、职业技术学校，对内部控制审计人员的专业素养提出了更高的要求。但专职的审计人员较少，大多为兼职，如财务人员日常从事财务工作，在定期进行内部审计时又兼任内审人员，甚至部分学校未设置内审人员，难以保证内部监督功能的发挥。教育系统在组织培训时，侧重于教学、科研型教师的培养，几乎不会组织财务、审计人员进行培训，大多数人员只是在高校中接受了相关专业知识，但随着专业知识的不断更新，尤其是学科间的不断融合，内审人员因知识结构单一而导致专业胜任能力不足。例如，内审人员不仅需要熟悉会计、审计知识，还要能够熟练操作电算化，兼具有风险识别、分析能力，但缺乏系统性地培训，导致专业素养不足。教育系统更重视教师队伍建设，在职称评定上优先考虑教学一线人员，由此，难以激发内审人员自我深造、提升专业素养的积极性。

四、基于风险管理下教育系统内部控制审计的优化对策

随着审计环境与模式的不断演变，以风险管理为导向的审计理念逐步形成，并强调要充分考虑组织的经营风险，强调审计重心前移，发挥“免疫系统”功能，对潜在的风险源进行识别、评估并采取积极的措施，提升审计工作防范风险的科学性、有效性。以下结合教育系统内部控制审计中存在的不足，以风险管理为导向、强调事前控制，提出具体的优化对策：

（一）建立健全事业单位内部控制审计的制度体系

目前国内针对内部控制审计的准则、指引主要适用于企业单位，而对于行政、事业单位的指引几乎还处于空白，这给包括教育系统在内的事业单位开展内部控制审计造成了困难。借鉴国际经验，应从法律层面建立健全相应的制度体系，例如关于内部审计、事业单位内部控制审计等方面的法律、法规，进而从制度体系上对教育系统开展内部控制审计工作进行指导，强化架构建设、规范操作流程、统一评价标准，有序地识别内部控制中存在的缺陷，并督促内部控制体系的不断完善，从法规政策层面提供有效保障，旨在实现为教育系统的风险管理、合规运作提供合理保证。

（二）完善治理机制，强化内部审计的独立性与权威性

在教育系统强化内部控制审计工作中，必须要确立内部审计部门的独立性，将其纳入到法人治理结构中，使之在执行审计工作时具有权威性，不受管理层的制约与干涉。在风险管理导向审计模式下，成立审计委员会是必要的，定期组织开展教育系统内部审计工作。考虑到国内教育系统下各学校的规模大小不一，结合学校的实际设立审计委员会，例如高等院校、职业技术学校大多规模较大，应在其单位内部设立审计委员会，并赋予其独立性与权威性。而对于中、小学校，相较规模较小，可以县、市作为单位，教育管理部门内设审计委员会，优化配置审计资源，既履行管理部门的内部控制审计工作，亦对其管辖范围内中、小学校展开审计。定期召开内部控制审计汇报会，对内部控制中存在的缺陷、风险点进行通报，特别是对高风险部门进行动态监控，积极采取有效措施进行风险防范。同时，要发挥职工代表大会的监督话语权，调动其参与到内部控制的积极性，共同推进教育系统风险管理水平。

（三）构建风险管理导向型内审机制，全面提升风险意识

随着国家对教育事业的重视，教育系统呈现蓬勃发展的态势，财政投资持续增加，为有效防范职务挪用、侵占等舞弊行为，管理层必须要更新理念，调动全员提升风险意识，做到风险不留死角。对于管理资产、资金的高危岗位，要层层签订“经济责任书”，加强风险意识的培养，并加强审计资源的投入，落实风险管理审计工作。责任层层落实，营造全面风险管理文化，关键岗位的设置要严格职责分离，构建相互监督、相互制衡的工作氛围，重大经费的支出要严格分层授权审批制度，强化内部控制。落实审计工作前移，开展全面风险点辨识、评估，及时防范潜在风险点，加涉及教育系统经费巨大开支的项目，在审计中要予以特别关注，强化领导干部经济责任意识，建立风险责任追究制度。实现教育系统内部控制审计公开制度，增加审计工作的透明度，引导教职工全员性地参与到风险管理与内部控制中，营造良好的审计环境。

（四）提升内部审计人员的专业胜任能力

教育系统要从内部审计人员的专业性着手，加强在职培训、鼓励自我深造，特别是会计、审计等专业知识更新速度快，更需要不断更新知识体系，增加知识储备，结合内审工作实际，自觉提升风险意识、培育审计鉴证能力。加强法律、电算化等领域知识的储备，借助于大数据、云计算，运用计算机展开辅助审计、远程审计，通过财务指标、数据勾稽关系等进行风险点识别，进而提升内部审计效率与质量。教育系统要着力改善内部审计队伍综合素养，培育“复合型”人才队伍，引导其树立终身学习的理念，提升专业胜任能力，加强推进内部控制审计的实践与经验总结。同时，教育系统要推进内审人员职业化步伐，赋予其相应的权利，构建依法开展审计业务的氛围，科学设计其职业生涯发展通道，调动其工作积极性，保证内审队伍的稳定性。

五、结束语

随着国家教育经费持续加大投入，教育系统应加强风险管理，引入内部控制审计有助于为合规运作提供合理保证。构建风险管理视域下的内部控制审计，通过建立健全事业单位内部控制审计的制度体系、强化内部审计的独立性与权威性、构建风险管理导向型内审机制、提升内部审计人员的专业胜任能力，能够优化内部控制审计功能，提升教育系统的管理水平。