可持续发展视野下我国《土壤保护法》的制定

■古小东

基于可持续发展视野考察可知，全球土壤保护面临侵蚀、紧压、密封、污染、荒漠化、营养物质耗竭、盐渍化以及生物多样性降低等多种类型的困境，进而影响到耕地健康、农业可持续发展、人居环境、海绵城市建设、土壤碳汇和全球气候变化等问题。我国土壤保护的困境类型多、威胁大，涉及的部门多、数据分散且不足；目前立法尚未全面认识并高度重视土壤的经济、生态环境、社会与文化功能，尚未综合考量和兼顾土壤的资源、环境与生态属性，同时对土壤生态健康和可持续保护的立法目标回应不足，相关制度不完善。为此，建议制定综合性的《土壤保护法》作为基本法，确立土壤资源环境生态可持续保护的立法目标；设立综合协调性的土壤保护委员会，完善多元治理机制；构建土壤可持续保护的基本框架制度；同时加强《土壤保护法》与相关单行法、外围法的衔接配合。

土壤（Soil）是地球表面的疏松层，是土地（Land）的一个组成要素，且土壤质量在很大程度上将决定土地（尤其是农用地）的质量。“如果没有充分的科学信息，就无法拟定有效的环境政策。”［1］(P2)土壤立法应结合法学、管理学、土壤学、资源环境科学以及生态学等学科知识，回应现实问题，以法治方式保障土壤可持续发展。人口、资源、环境、生态、经济、社会等诸多要素协调下的可持续发展理念已成为全球共识，笔者拟在可持续发展视野下考察土壤保护的困境，反思我国土壤立法存在的不足，进而提出制定综合性的《土壤保护法》作为基本法的构想，以期推进土壤可持续保护。

一、可持续发展视野下土壤保护困境的考察

（一）土壤保护困境的类型化

联合国粮食及农业组织《世界土壤宪章》（2015年修订版）提及的土壤威胁是指“土壤退化”；且土壤退化是广义的，包含了土壤侵蚀、污染等。1994年通过的《关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》（以下简称《防治荒漠化公约》）主要针对的是土地退化中的“荒漠化”。2006年欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会与经社理事会共同制定的《关于建立对土壤保护的框架的建议及对2004年第35号指令的修订》（以下简称《土壤保护框架建议》）提及的威胁是“土壤肥力下降”，并细分为八种类型，涉及土壤的资源、环境和生态三大属性。全球著名期刊Science针对土壤问题出版“土壤-最后的科学前沿”专刊，其中的《土壤及其困境》一文以地图的形式指出了土壤退化（degradation）最严重的11个热点地区，涵盖了土壤退化困境的七种类型。［2］(P1614-1615)

综合前述联合国、欧盟等相关规定，土壤保护困境可分为以下九个类型：（1）土壤侵蚀（erosion），主要包括水力侵蚀、风力侵蚀、重力侵蚀，在我国含义相近的用语是“水土流失”。（2）土壤紧压（compaction），指土壤容积密度的增加和土壤多孔性状的降低，在我国通常被称为“土壤板结”。（3）土壤密封（sealing），指无渗透性的材料对土地表面进行的永久性覆盖。（4）土壤污染（pollution），指土壤受到石油、燃料、重金属、肥料、杀虫剂等危险物质的损害。（5）土壤荒漠化（desertification），一般认为包括但不限于喀斯特岩溶地貌区的“土壤石漠化”。（6）土壤营养物质耗竭（nutrient depletion），相近似的概念有土壤肥力下降、土壤肥力失衡、有机物流失下降、土壤酸化等。（7）土壤盐渍化（salinization），亦称“盐碱化”，由土壤中可溶性盐的累积造成。（8）土地滑坡，由于处于下坡方位的大量土壤和岩石材料快速移动造成。（9）土壤生物多样性降低。上述九个类型的困境并不是截然分开的，相互之间可能有一定的联系。

（二）全球土壤保护困境的现状

有研究指出，由于人类过度或不恰当的利用，全球范围内已经有大约33%的土壤处于退化状态；20世纪中叶以来，有20亿公顷的土壤资源退化，且该趋势还在进一步增强。［3］农业用地退化的程度则更为严重。世界资源研究所等组织于2000年发布的报告指出，在过去的50年，尽管全球总的食物生产能力的提高，但由于侵蚀、盐渍化、板结、养分耗损、生物退化或污染，大约40%的农业用地已经严重退化或极度严重退化。［4］(P389)就土壤侵蚀和土壤密封而言，国外研究指出我国的黄土高原拥有全球最高的水蚀率，每年有16亿吨土壤被冲刷至黄河；苏联时期的密集耕作使得中欧和东欧11%的表层过度结合紧密，以致于无法让充足的水和养分到达植物根系。［2］(P1614-1615)

土壤退化将带来严重的后果：（1）土壤侵蚀、污染、有机质减少、紧密、密封等土壤退化将导致粮食生产力的降低。2015年联合国粮农组织发布的一份报告指出，土壤退化几乎使全球每年的粮食生产力减少了一半。（2）将更多地依赖化肥、农药。而化肥、农药的过量使用会进一步导致土壤酸化、有机质含量减少、有益微生物生存受损、土壤健康牺牲，且化肥农药的过量使用对人体健康和生物多样性构成威胁。（3）土壤翻耕将导致有机质加快分解，同时释放大量的二氧化碳，加剧全球气候变暖。工业革命至1980年期间，人为活动排放到大气中的碳大约三分之一来自翻耕土壤。［5］(P2-48)土壤密封导致土壤生物多样性降低，将降低土壤对降雨和地表水的吸纳与净化能力，弱化土壤的水文调节功能，加剧城市内涝和热岛效应。土壤污染对农产品质量安全和人居环境安全带来严重威胁。（4）区域性或全球性的粮食危机可能导致社会发展和文明难以为继。

（三）我国土壤保护困境的现状

我国近年在荒漠化治理、水土流失治理等方面取得了一定的成就，但总体上形势仍然严峻。通过对国家相关部门公报的数据信息（见表1）进行分析可以看出。

第一，土壤困境的类型多、威胁大。全球土壤保护困境的所有类型在我国都不同程度地存在。土壤保护困境是自然因素、人为活动等多种因素的综合结果。

第二，涉及的部门多，数据分散且不足。土壤紧密、有机质减少、土壤生物多样性降低等目前无详细数据；目前也没有土壤密封的监测调查，但《中国土地矿产海洋资源统计公报》中关于建设用地增加的数据与土壤密封数据有一定的关联。土壤资源环境的家底不清，不利于实现土壤的可持续保护。

第三，同一数据可能在不同部门的公报重复公布。例如石漠化数据同时在国家林业和草原局的《中国·岩溶地区石漠化状况公报》以及生态环境部的《中国生态环境状况公报》公布。《公报》的相关用语不统一，例如《第一次全国水利普查水土保持情况公报》的表述为“全国土壤侵蚀总面积”，但在《中国水土保持公报（2018年）》的表述却是“全国水土流失总面积”。

表1 我国土壤保护困境的相关数据①

二、我国土壤保护立法的检视与反思

我国与土壤保护相关的法律政策主要有《水土保持法》《防沙治沙法》《土壤污染防治法》《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》《农业法》以及《关于推进海绵城市建设的指导意见》《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》等，管理部门和主要规定见表2。

结合土壤的保护困境、多元功能价值和多重属性，从深层次角度分析可以看出我国土壤保护的立法理念、立法目标和具体制度等方面存在不足。

表2 我国与土壤保护相关的法律政策

（一）尚未全面认识并高度重视土壤的经济、生态环境、社会和文化功能

土壤资源与农业或人类温饱、粮食安全密切相关。土壤学家赵其国院士指出：“人类消耗的80%的热量、75%以上的蛋白质以及大部分的纤维，都直接来源于土壤。”［6］现代研究认为：“土壤不仅为人类提供了食物和纤维，而且在确保环境安全和能源安全，记录地球与人类的演化历史，以及保护生物多样性等方面发挥着不可替代的作用，土壤是保障地球生态系统结构和功能的核心。”［3］《欧盟土壤保护框架建议及修订2006年版》在前言和第1条也指出，土壤具有环境、经济、社会和文化四大功能。

就土壤的生态环境功能而言，主要体现在气候调节、水文调节、保障生态系统服务和生物多样性等方面。（1）土壤与气候调节、碳汇及全球气候变暖。土壤的水分蒸发以及土壤的湿度、温度、覆盖物的状况，将影响到气候调节、大气循环。（2）土壤与水质净化、水文调节供给及海绵城市建设。土壤里的有机物可以容纳其本身质量20倍的水。高比例的不透水地面导致了高比例的径流，进而导致严重的“城市内涝”。在城市建设中，尽量减少不透水表面、土壤密封的面积，推进“海绵城市”建设，在雨季时能降低洪水的风险。（3）土壤与生物多样性。“一把土可能上千种类、数十亿生物的家园。”［7］(P8)有学者指出，一般来说，1克土壤中含有10亿个细菌和2亿个真菌菌丝。［8］因此，土壤被认为“是最大的基因库、地球上生物多样性最丰富的栖息地”［3］。

然而，目前我国《水土保持法》《土壤污染防治法》以及相关的土壤法规、标准和政策的关注重点是土壤的经济功能（土壤生产力）和社会功能（土壤环境安全），对土壤的生态环境功能和文化功能关注相对不足。

（二）尚未综合考量和兼顾土壤的资源、环境与生态属性

第一，土壤是一种关键赋能资源和最基本自然资源。《世界土壤宪章》明确指出“土壤为地球生命之本”，“土壤是一种关键赋能资源”。第二，土壤是三大环境要素之一。根据2015年《中央编办关于环境保护部机构编制有关问题的批复》，环境保护部设置水、大气、土壤三个环境要素管理司。第三，土壤是生态系统的基础和载体，其本身也是一个生态系统。依据《生物多样性公约》的定义，生态系统可以是任何空间尺度上的任何一个功能单元。尺度可大可小、变化很大。辽阔的海洋盆地，以及树洞里的一个临时小水洼，都可以称为一个生态系统。［1］(P52-55)

遗憾的是，我国相关法律对土壤紧密、土壤密封、土壤肥力下降、土壤营养物质耗竭、土壤生物多样性等的规定几乎是空白，具体的制度规范少，对土壤的生态属性关注不足。目前对生态系统及其服务功能的研究重点是地上生态系统，对土壤自然资本、土壤生态系统服务的价值功能重视不够，土壤被视为一个“黑箱”。［9］(P1-2)

（三）对土壤生态健康和可持续保护的立法目标回应不足

土壤立法的第一个层次目标是土壤环境安全和资源保护。农用地土壤污染导致的食品安全，以及建设用地土壤污染导致的人居环境安全，是社会公众感受最直接、反映最强烈的土壤问题。为保障农用地和建设用地的土壤环境安全，管控土壤环境风险，我国制定了《土壤污染防治法》以及相关的环境管控标准、行动计划等。土壤侵蚀、荒漠化、盐碱化涉及农用地面积减少、粮食安全等问题，相关规定散见于《水土保持法》《防沙治沙法》等法律法规，侧重于土壤资源保护问题。

土壤立法的第二个层次目标是土壤生态健康。国外在土壤环境安全目标基础上更进一步，更关注土壤生态健康。如何判断土壤是否健康？美国康奈尔大学的《土壤健康综合评估培训手册》提供了相应的参考指标，具体包括土壤质地、有效水存储容量、表面和次表面硬度、湿润团聚体稳定性、有机质、土壤蛋白质指数、土壤呼吸、活性炭、标准营养素分析九项指标，以及潜在可矿化的氮、根系健康的生物测定、重金属污染、盐度四项附加测试指标。［10］(P37-71)尽管美国康奈尔大学土壤健康指标主要针对的是农用地（耕地），但可以看出，重金属污染只是其中的一项附加测试指标，农用地的健康性状还有其他多个指标。土壤肥力下降、土壤营养物质耗竭、土壤密封、土壤紧压、生物多样性减少均与土壤生态健康密切相关，尽管在《农业法》以及海绵城市建设的相关法律政策中有部分提及，但重视程度较低、相关制度设计不足。

土壤立法的第三个层次目标是土壤可持续保护。土壤可持续利用兼顾了土壤的环境、生态和资源三种属性，目的是实现对土壤实施最全面的保护；并且关注到自然资源与生态环境之间具有整体性、统一性的特点，割裂分开的管理体制和制度难以从根本上解决问题。故有学者认为，我国土壤问题有土壤流失、土壤退化、土壤污染“三座大山”，土壤立法无论是整治法还是防治法，都不够全面，而应该制定土壤保护法。［11］

（四）亟待构建全面综合性的土壤可持续保护制度

第一，与土壤保护相关的法律政策多，立法目的和关注重点不同。《水土保持法》《防沙治沙法》的立法目的和重点是土壤资源保护；《土壤污染防治法》的立法目的和重点是土壤环境安全；《土地管理法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》的立法目的和重点是资源管理和保护；《农业法》的立法目的和重点是促进农业和农村经济的可持续发展；国务院办公厅发布的《关于推进海绵城市建设的指导意见》主要目的是增强城市防涝能力。西方发达国家相对更早经历过“毒地”的整治修复和污染防治阶段，目前在关注土壤污染的同时更为关注土壤侵蚀等土壤退化问题。

第二，相关的管理部门多，合力不足。具体包括自然资源、林业草原、生态环境、农业农村、水利、住房城乡建设等，职责分散，协调难度较大；部门之间与土壤保护相关的数据未能共享，成为“信息孤岛”，难以形成“合力”。

第三，土壤的保护战略、全面调查、价值评估、监测预警、法律责任等制度不完善。现有的法律条文较多为倡导性、原则性的规定，较少规定目标考核和法律责任，难以落地实施和操作执行。例如，免耕、等高耕作、轮耕轮作、轮封轮牧等措施有利于减少土壤侵蚀、土壤营养物质耗竭、土壤碳排放等问题，但具体如何鼓励支持？又如，《防沙治沙法》第14条规定“应对全国土地沙化进行监测并定期公布”，《水土保持法》第12条规定“应定期对全国水土流失调查并公布调查结果”，但上述两部法律都没有规定“定期”是多长时间？全国第一次水土流失（土壤侵蚀）的数据是截至2011年，至2019年才更新；全国土地沙化、土地荒漠化数据是截至2014年，尚未更新。《土壤污染防治法》规定“每10年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查”，时间太长，不利于保护土壤环境安全。

第四，全民所有或集体所有的土地（及其土壤）公共产权的“所有者虚化”，以及科技支撑不足导致技术相对落后、管理粗放，进一步加剧了土壤退化。相关法律政策的宣传不足，以及认知的偏差导致对土壤退化不够重视。在生存压力面前或经济利益驱动之下，部分主体对土壤采用不顾后果的掠夺性开发利用。

三、我国《土壤保护法》的立法构想

面对日趋严峻的土壤困境危机，联合国、欧盟等国际组织以及部分国家地区制定了一些相关的宪章、法律、指令、政策等对土壤实施可持续管理，例如联合国粮食及农业组织《世界土壤宪章》、德国《土壤保护法》以及美国《土壤保护和国内分配法案》等。

以美国为例，1933年持续三天的巨大沙尘暴“灰碗”（Dust Bowl）席卷全国2/3的土地，刮走3亿多吨土壤，其主要原因在于土壤破坏、侵蚀流失和干旱。1935年，国会通过了《土壤保护法案》（Soil Conservation Act），其要求土地所有者防止正在发生的土壤流失/恶化或阻止继续的土壤流失/恶化。该法案对当地市政当局予以授权，并规定了指定官员的权力和职责；还规定了该法案下的申诉处理、程序和管理；明确了有关违反该法案的行为与处罚。②该法案承认“农场、放牧和林地的土壤与水分资源的耗费......是对国家福祉安全的威胁”，组建土壤保护局（Soil Conservation Service）前身为内政部下属的土壤侵蚀局（Soil Erosion Service）作为美国农业部的常设机构，并由国家立法中首次正式认可“土壤是一种有限的国家资源，应该得到负责任的管理”。1936年美国国会通过了《土壤保护和国内分配法案》（Soil Conservation and Domestic Allotment Act），该法通过奖励措施鼓励农民种植禾本科植物和豆科植物进而支持保护土壤，而不鼓励农民种植耗尽土壤营养的商业作物③，其旨在避免土壤侵蚀和农业生产过剩的双重威胁。该法案的目的是通过向参与的农民支付土壤保护和土壤建设费用来支持农场收入，因此该法案还允许政府支付农民工资，使他们能够为了保护土壤防止侵蚀而减少生产，并完成其他小目标，此外，该法案还试图为佃农提供充分的保护。④

1985年美国国会正式确立“土地休耕计划”（Conservation Reserve Program）。美国政府通过协议、补贴等措施鼓励农民采用减少耕作、建设防风林以及沿着山坡种植等可持续管理措施，美国耕地土壤侵蚀从1982年到2007年间降低了43%，并改善了水质、野生动物栖息地等。1994年，土壤保护局的名称改为自然资源保护局（Natural Resources Conservation Service），以更好地反映该机构关注的范围。在这一过程中，美国国会重申了联邦对保护国家土壤和水资源的承诺。美国总统富兰克林·罗斯福指出：“每个国家的历史最终都是以它对土壤的保护方式来书写的。”［12］［13］美国的国会、政府及其相关领导人和社会公众对土壤的保护意识、重视程度与快速行动可见一斑，做到相关主体责任明确、奖励管理措施到位。

结合我国土壤保护的严峻形势和立法现状，为实现对土壤的可持续保护，笔者提出制定《土壤保护法》的立法建议如下。

（一）制定综合性的基本法《土壤保护法》，确立土壤资源环境生态可持续保护的立法目标

《土壤保护框架建议》指出:“共同体的立法，例如在废弃物、化学、工业污染防治与控制、气候变化、水体以及农业和农村发展等方面，在土壤保护的方面提供了一些措施，但是这些立法既不是有计划的也不能充分的保护所有的土地以阻止所有的土壤肥力下降的过程。因此，这就需要一个综合的有效力的立法框架，以提供一般原则，针对保护的目标和土壤的可持续利用。”

在德国，1998年通过的《联邦土壤保护法》 是该国第一个以土壤保护为中心内容的法案。然而，该法案也遭到一些批评。Malte Kohls博士认为，该法案主要关注的是清理历史遗留污染,关于土壤保护的一些规定散见于有效适用范围内的规划法律中,由于缺乏对土地使用的限制约束性要求之规定，该法案并没有达到其作为预防污染的广泛目的。在整体评估的框架内，这些条款的大多数土壤保护目标规定被无视。统一的联邦环境法典可以成为预防性土壤保护的解决方案，而目前的法律仍然没有充分提供。［14］(P250-257)

笔者认为，我国较为可行的方案是制定综合性的《土壤保护法》作为土壤保护基本法，涵盖土壤资源、环境、生态三大方面，确立土壤资源环境生态可持续保护的立法目标，实施总揽性、纲领性、全面性的保护。现行《水土保持法》《防沙治沙法》《土壤污染防治法》等相关法律可以考虑修改整合在《土壤保护法》中，或者作为土壤保护的单行法或外围相关法律。

（二）设立综合协调性的土壤保护委员会，完善多元治理机制

首先，为更好地发挥多部门之间协同保护作用，建议设立综合协调性的“土壤保护委员会”。由自然资源、生态环境、农业农村、水利、住房城乡建设、发展改革、财政等多个部门机构组成，协同配合，共同应对土壤侵蚀、紧压、密封、污染、荒漠化、营养物质耗竭和盐渍化等土壤退化，实现土壤可持续发展。

其次，明确土地（及其土壤）的所有者、经营者，以及国家、各级政府保护土壤的义务与责任，明确各相关部门机构的职责。土壤的空间差异性大，在摸清家底、结合各地自然条件等因素的基础上，科学确定各地在土壤侵蚀、土壤污染、土壤密封等土壤保护的分项目标，完善建立考核奖励机制以及法律责任制度。我国相关部门已经意识到协同的必要性和重要性，2018年8月水利部、发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、农业农村部等共同印发《关于开展全国水土保持规划实施情况考核评估工作的通知》，但内容仅限于水土保持（土壤侵蚀）。

最后，鼓励公众参与并监督土壤保护，完善多元治理机制。《世界土壤宪章》第14条指出：“所有使用或管理土壤的个人，都必须发挥土壤保管员的作用，确保这一必要的自然资源得到可持续管理。”我国相关部门也陆续制定了一些政策文件，例如水利部2012年制定的《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》和《水土保持违法行为举报受理和处理办法（试行）》，但存在原则性规定多、鼓励扶持政策不具体、落实难和监督较虚等问题。

（三）建立完善土壤可持续保护的基本框架性制度

一是土壤可持续保护的战略规划制度。整合现有的水土保持、防沙治沙、土壤污染防治等土壤相关规划，制定涵盖土壤资源保护、环境安全、生态健康等在内的综合性保护战略与规划。

二是在现有土壤环境质量标准的基础上，完善构建土壤生态健康标准。借鉴美国的经验，土壤生态健康标准主要包括土壤质地、土壤呼吸、有机质、有效水储存总量、生物炭、根系健康、标准营养素分析等指标，并结合我国土壤特性制定具体的标准值。

三是打破“信息孤岛”，完善构建土壤综合性保护的调查监测制度，建立一个精确的高分辨率的全国土壤信息系统，明确相应的信息公开机制。《世界土壤宪章》第14条提出，政府应“开发和维护国家土壤信息系统，帮助建立全球土壤信息系统”。《水土保持法》《防沙治沙法》《土壤污染防治法》《草原法》等法律分别规定了对水土流失、土地沙化、土壤污染、草原等的监测；有些部门进一步细化了相关政策，例如水利部2018年2月印发《全国水土流失动态监测规划（2018—2022年）》和《国家水土保持监管规划（2018—2020年）》。笔者认为应充分利用遥感、地理信息系统、物联网、大数据等现代科学技术，完善构建天（卫星监测）-空（无人机监测）-地（地面监测）一体化的综合性土壤信息监测系统，该信息系统的监测对象包括土壤侵蚀、土壤荒漠化、土壤密封、土壤环境（土壤污染）等土壤信息。此外，《欧盟土壤保护框架建议》第10条规定“国家污染地区名录应当每隔5年修订一次”，第16条规定“成员国每5年向欧盟委员会提供可行性土壤信息”。笔者认为，参考《欧盟土壤保护框架建议》，我国应明确对全国土地沙化、水土流失等进行监测并定期公布的时间为5年；并修改《土壤污染防治法》“每10年至少组织开展一次全国土壤污染状况普查”的时间为5年。

四是完善建立土壤保护与治理修复的举措，以及相应的财税金融与科技教育支持机制。土壤退化的类型多，土壤保护与治理修复的举措也有多种，包括免耕、等高耕作、休耕、轮耕轮作、轮封轮牧、退耕还林、退牧还草、农药减量、绿色农业、绿色建筑等。美国采取的免耕农业（no-still agriculcure）措施有效遏制了土壤的流失。我国原农业部、中央农办、发展改革委等10个部门于2016年6月联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，明确了总体要求、试点区域和技术路径、补助标准和方式、保障措施，既有利于保护耕地、促进农业可持续发展，同时稳定了农民收入。但如何做到因地施策、合理确定适合不同地方的具体土壤保护政策？如何将具体的土壤保护政策转化形成长效机制？如何科学评估测算财政补贴的支持范围和力度？如何利用税收优惠、农业发展政策性金融、绿色金融等基于市场的经济激励机制？如何鼓励发展与土壤相关的科技教育，进而助推土壤资源环境保护和可持续管理？这些问题亟须进一步完善解决。

（四）加强《土壤保护法》与相关单行法、外围法的衔接配合

在德国，有关土壤保护的法律被视为一项跨部门的任务。因此，有关土壤保护的规定不仅包含在《联邦土壤保护法》（Federal Soil Protection Act）中，还大量地散见于其他环境和规划法律之中。根据《德国刑法典》第342a章节，因故意或疏忽造成的土壤污染应受到处罚。土地使用的限制性规则主要包含在《区域规划法》《建筑法典》以及自然保护法律之中。这些法律基本上通过规划法中的目标和原则来实现土地使用过程中的土壤保护。如《区域规划法》规定了“水和土壤必须经济地使用并谨慎处理”的原则。此外，《自然保护法》规定了确立特殊保护区的可能性，以及对自然和景观的任何干扰的补偿责任。有关土壤污染包含在污染控制法、化肥和植物保护法、废弃物和水管理法等特别规定中。相比之下，关于土壤侵蚀和板结（concretion）只有一些规则，这些规则大多包含在德国土地管理者的自然保护法律之中。［14］（P250-257）

由于土壤问题的类型多，一部《土壤保护法》可能难以涵盖所有的问题，完善制定外围的关于农业、采矿、森林、农药化肥、大气污染、废弃物污染等立法非常重要，且需要国家层面和地方层面的立法协同保护。作为综合性基本法的《土壤保护法》，应与《农业法》等相关单行法和外围法相互补充、衔接配合，实现对土壤资源环境生态的可持续保护。

注释：

①笔者根据以下资料整理：《第一次全国水利普查水土保持情况公报》，水利部2013年发布；《2018中国生态环境状况公报》，生态环境部2019年发布；《中国水土保持公报（2018年）》，水利部2019年发布；《中国·岩溶地区石漠化状况公报》，国家林业和草原局2018年发布；《全国土壤污染状况调查公报》，原环境保护部和国土资源部2014年联合发布；《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》，自然资源部2018年发布。所有数据均未含我国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区。

②See Soil Conservation Act.

③See Soil Conservation in the New Deal Congress.

④See Soil Conservation and Domestic Allotment Act Law and Legal Definition.