郑州市轨道交通融资模式存在的主要问题分析

刘亚卫

（郑州西亚斯学院 河南 新郑 451150）

一、郑州城市轨道交通现状

郑州地处中华腹地，是河南省省会，由郑州市政府官网公布的数据可知，截至2019年全市总面积7446平方公里，人口988.1万，人口密集度较高。在城市轨道交通建设方面，起步较晚，2009年郑州市最早的地铁1号线一期工程才开始动工，2013年年底正式开通运营。2016年，发改委在《促进中部地区崛起“十三五”规划》中明确指出，郑州作为国家中心城市，优化发展城市公共交通，加快发展轨道交通、快速公交等大容量公共交通系统建设迫在眉睫。截至2019年9月郑州市轨道交通14号线一期工程实现初期运营后，郑州目前共开通运营1、2、5、14号线和城郊线共计5条地铁线路，总里程约136.1公里。据中国城市轨道交通协会发布的《中国城市轨道交通2018年度统计分析报告》可知（见图1），从运营线路总长度来看，郑州与上海、北京、广州、南京、武汉等其他主要城市相比仍存在不小差距，对城轨交通的开发建设仍具有较大空间。

图1

二、郑州市轨道交通融资模式存在的主要问题分析

（一）项目融资对政府依赖度高

郑州市轨道交通起步较晚，市场化经验不足、市场环境不够成熟，建设资金需求量存在巨大缺口，现阶段主要采用以政府为主导的负债型投融资模式，项目资金主要是政府财政补贴、银行贷款等（见表1）。

表1 郑州市已建成或正在建的部分地铁项目主要资金来源

此外，据国家发改委于2019年3月批复的《郑州市城市轨道交通第三期建设规划（2019-2024年）》可知，新批复的项目建成后，郑州市将形成总长约326.54公里的轨道交通网络，新建项目总投资1138.94亿元，其中资本金比例40%，约455.58亿元，由郑州市财政专项资金解决，资本金以外的资金利用国内银行贷款等融资方式解决，这种发展模式无疑给郑州市政府带来了巨大的财政压力和过高的利息支出。

（二）地铁公司运营成本高，盈利能力弱

轨道交通行业中相关产品、技术或设备属于关键性要素，当前国内许多城轨交通线路在建设、维修、运营中对相关进口产品和技术的依赖度较高。从运营成本和收支情况来看，2018年全国城轨交通平均单位车公里运营成本23.8元，平均单位人公里运营成本0.84元，平均运营收支比为78%，其中仅有杭州、青岛、深圳、北京4市的运营收支比超过100%，其他大部分城市的城轨交通运营仍处于入不敷出的状况，无法脱离政府补贴实现营收平衡，郑州地铁也不例外。

地铁建设往往伴随着沿线土地的增值。就目前来说，郑州地铁建设初期，沿线土地就被划为他用，地铁建设带来的土地增值收益基本上被房地产开发商通过土地招、拍、挂的方式获取，地铁公司难以享受土地开发带来的增值收益。

（三）政企权责不清

鉴于城轨交通的公共性与特殊性，国内多数城市的地铁公司一般均为由政府出资建立的国有独资、政府与私营企业或外资企业合资建立的国有控股企业。郑州当前的城市轨道交通网络主要由郑州市轨道交通有限公司负责。该公司成立于2008年，是郑州市政府为完善地铁等城市快速轨道交通的建设和经营体制而专门成立的国有企业，主要负责城市轨道交通的建设、运营和沿线资源开发工作。地铁项目在前期建设和运营中对政府补贴的过度依赖，加之自身盈利能力较弱，运营成本高，很容易造成政府对企业的过度干预，从而束缚企业自身活力，使其被制度枷锁所禁锢，无法在市场经济发展中大显身手，很难完成由“输血”到“造血”的转变。

三、对策建议

要想更好的促进以及提升轨道交通企业的竞争力，促进现有轨道交通企业不断创新以及寻求突破，就必须立足于当下市场经济发展规则，求新求变，寻求深层次的市场化转型，在深入了解市场需求的基础之上，寻求多元化、综合性的发展及盈利方式，只有这样才可以真正保证整个企业乃至行业的可持续性发展，形成“投资—建设—运营—盈利—再投资”的良性循环。

（一）拓宽融资渠道

2014年财政部成立PPP工作领导小组，中央和地方开始积极倡导“PPP”模式在基础设施项目方面的应用，大力支持政府与社会资本合作。郑州地铁集团有限公司于2015年首次在郑州地铁3号线一期项目中采用了PPP融资模式，是财政部第二批PPP示范项目。由政府以政府购买服务、特许经营为基础，引入社会资本，明确双方的权利和义务，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势。PPP模式作为新形式下的一种项目运作模式，对于缓解公共基础设施建设资金不足、提升公共服务效率起到了很好的补缺和引导效应。

在进行融资渠道多元化发展时，政府应发挥主观能动性，不断学习世界各地具有成功经验的地铁建设融资模式，例如PPP、BT、融资租赁、资产证券化、发行企业债券等。当然也不能单纯的以融资为目的，还应注重引入国内外优秀运营商提升当地轨道交通运营及管理水平或增强业内竞争态势，并逐步将政府从地铁项目的投资主体转变为项目监管者，尽量减少政府的直接干预。当然也应认识到，只有扫清外资和民间资本进入轨道交通建设领域的各种障碍，提高企业自身经济效益，实现盈利，才能真正吸引到多元化投资主体，最终实现市场化运作。

（二）加强运营成本控制，增强盈利能力

政府应加大对国内提供地铁相关产品、技术或设备企业的支持力度，引导促进其加强与国内各地铁公司的合作。在安全、高效、不降低标准的前提下，鼓励地铁公司采购符合标准的国内产品，有效控制建设、维修、运营成本。在运营方面还可对不同时段和不同站点的客流量进行统计分析，以科学合理的安排地铁班次，避免资源浪费。

在地铁沿线土地增值收益的划分上，需要政府科学地协调不同主体之间的利益分配，不断完善法律制度，确定合理的分配方案。在这方面，可在一定程度上借鉴盈利能力较强的香港地铁的成功经验，由政府发挥主导作用，遵循“地铁+物业”的一体化开发，给予地铁公司一定的土地开发权，做好沿线商业开发，如物业开发、商业开发等。

（三）合理定位政府职能，促进地铁公司市场化经营

在地铁公司的日常运营与管理过程中，政府可只作为控股股东，不直接参与，仅进行必要的宏观调控即可，逐步将更多的管理权和决策权交给地铁公司；另外，政府可通过制定相关行政法规、管理办法以及行业标准，对地铁项目投融资、招投标、建设、财务运作、运营和维护等方面进行有效的监督和管理；最后，还应注重改善公司治理结构，如深化地铁公司的公司制股份制改革、建立市场化的人才聘用机制、构建高素质的专业管理团队、灵活的票价定价制度等。