核准不起诉：一种新型的不起诉

摘要：为完善认罪认罚从宽制度.2018年第三次修订《刑事诉讼法》时，我国首次创设了核准不起诉，对于自愿认罪并且有重大立功或者案件涉及国家重大利益的犯罪嫌疑人，经最高人民检察院核准，人民检察院可以不将其交付人民法院审判。核准不起诉在适用条件、适用程序、救济途径等方面有别于其他类型的不起诉，因而丰富和完善了我国刑事不起诉制度体系，实现了刑事案件不起诉制度的全覆盖，扩大了检察机关的自由裁量权。核准不起诉也吸收了英美法系国家诉辩交易的合理元素，对于我国控辩协商制度的形成具有划时代的重要意义。核准不起诉是国家对刑事司法实践和理论研究的立法回应，不过，其效果如何仍有待实践检验。

关键词：核准不起诉;不起诉;认罪认罚从宽：辩诉交易;控辩协商

中图分类号：D915.3

文献标识码：A

文章编号：1006-0448（ 2020）01-0050-12

2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《关于修改（中华人民共和国刑事诉讼法）的决定》，在既有不起诉类型的基础上增加了一种新的不起诉——核准不起诉，使我国刑事不起诉制度进一步得到了发展和完善。所谓核准不起诉，是指对于自愿认罪且有重大立功或者案件涉及国家重大利益的犯罪嫌疑人，经最高人民检察院核准，人民检察院可以依法不将其交付人民法院审判的一种不起诉①。因为此类不起诉与其他不起诉有别，而且需要经最高人民检察院核准，故笔者称之为“核准不起诉”②。认罪认罚从宽制度在刑事诉讼法中的确立，标志着中国刑事诉讼制度迈进了一个新时代，而核准不起诉又是认罪认罚从宽制度的重要一环。那么，我国为何要规定核准不起诉？如何理解和适用核准不起诉？核准不起诉与其他类型的不起诉之间的关系如何？核准不起诉与国外的辩诉交易是何关系？2018年修订《刑事诉讼法》前后，法学界和实务界敏锐地注意到了认罪认罚从宽中的特殊不起诉制度，对有关理论问题展开了讨论，如有论者对特殊不起诉的适用条件、与相关不起诉的区别、制约机制等展开了探讨[1]（P95-98）：有的则对美国指控交易与特殊不起诉进行了比较分析[2]（P91-97）：有的则对特殊不起诉中的“重大立功”、“案件涉及国家重大利益”、制约机制和救济途径等进行了深入研究[3] （P172-188）。总体而论，现有成果中比较研究多，而规范阐释少;关联问题分析多，如选择不起诉的理论意义、污点证人作证制度、刑事诉讼客体理论，而本体问题关注少：特殊不起诉的缺点讨论多，如实施成本问题，而基础理论探究少。为推动核准不起诉制度的纵深研究，本文拟着重阐述核准不起诉的立法背景，分析核准不起诉对不起诉体系的丰富和发展，论述核准不起诉的法律适用问题。

一 宏观考察：核准不起诉的立法背景

2018年4月25日全国人大常委会正式启动了刑事诉讼法第三次修改工作，法制工作委员会作了《关于（中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案））的说明》①，全国人大常委会在中国人大网公布了“刑事诉讼法修正案草案”，向全社会公开征求意见。之后，全国人大常委会先后进行了三次审议，法制工作委员会召开座谈会，广泛征求有关部门、专家学者的意见，全国人大宪法与法律委员会进行了三次审议，各方面对该草案提出了许多意见。然而，唯独核准不起诉制度，不仅“刑事诉讼法修正草案说明”未被提及，而且在草案征求意見和审议过程中，各方面也未对其提出修改建议，因而究竟为何要设立核准不起诉，从中难以找到现成的答案。从制度发生学的角度来看，任何制度的产生均有其自身的“合理性”。笔者以为，设立核准不起诉主要是基于以下几个方面的考虑：

1.完善认罪认罚从宽制度

“惩办与宽大相结合的宽严相济思想是中华民族自古以来的优良传统，它与‘严刑峻法构成同刑事犯罪作斗争的有力机制。”[4]（P53）毋庸置疑，无论是79年刑法还是97年刑法，都贯彻了宽严相济这一基本刑事政策。“认罪认罚从宽制度是宽严相济政策从宽一面在现阶段的直接体现。”[5]（P3-11）相对来说，我国刑事实体法中认罪认罚从宽制度比较完善，如自首制度、坦白从宽、积极退赃、认罪悔罪等，但是刑事程序法体现认罪认罚从宽精神的同时，“也存在不够体系化、制度化的缺陷”[5]（P3-11），滞后于社会发展和现实需要。党的十八届四中全会决定提出，完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度。2016年11月16日“两高”等五部门联合发布了有关认罪认罚从宽制度试点办法，规定了一系列新的举措，核准不起诉是其中的内容之一。总结两年来认罪认罚从宽制度试点经验，2018年修改后的《刑事诉讼法》不但将认罪认罚从宽作为刑事诉讼一项重要原则加以规定，而且肯定了“试点办法”的做法，在审前程序中仍然规定了特殊情形下的撤销案件和不起诉制度②。这是我国刑事诉讼制度的一项重大创新。从类型上来看，我国刑事诉讼法所确立的认罪认罚从宽制度可以分为两种情形：一是既认罪又认罚的从宽，此为典型样态：二是认罪从宽，此为特殊情形[6]（P80-91）。按照2018年刑事诉讼法之规定，对于符合条件的犯罪嫌疑人认罪案件，检察机关依法可以不起诉，因而核准不起诉是认罪认罚从宽制度的特殊情形。可见，从认罪认罚从宽试点办法到2018年刑事诉讼法，核准不起诉在我国规范性文件中自始至终就是作为在审查起诉阶段落实认罪认罚从宽制度的重要举措。

2.以法治方式推进反腐败斗争

“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。”[7]（P65）党的十八大以来，中共中央以抓铁有痕、踏石有印的韧劲和壮士断腕的勇气，从严治党，持之以恒正风肃纪，党风廉政建设和反腐败斗争取得了压倒性胜利。实践表明，腐败犯罪盘根错节，十分复杂，具有隐蔽性、长期性、跨国性等特点，因此反腐败斗争，一方面“必须坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，有力削减存量，有效遏制增量”[8]（P240）;另一方面要坚持制度反腐、法治反腐。我们要把反腐败斗争与依法治国结合起来，以法治引领、推动、保障反腐败斗争，保证反腐败斗争在法治的轨道上运行，同时应以反腐败斗争推动、发展、完善法治建设，使法治建设服务于国家治理和社会治理。以往对于一些重大立功情节或者涉及国家利益的案件，行为人只能在审判阶段才可以获得从宽处理，因而存在激励作用不够、从宽力度不足的问题。核准不起诉顺应反腐败斗争的实际需要，将从宽处理的“关口”前移至起诉阶段甚至侦查阶段，从量刑优惠扩及指控豁免，加大法律政策的感召力，促使隐藏的或者外逃的腐败分子主动投案自首，及时交代犯罪事实，自愿接受法律处罚，引导、规劝更多的犯罪嫌疑人选择认罪，从而有利于“节约收集、固定证据等多方面的司法资源”[9]（P3-15），降低侦查、起诉、审判的难度，有利于机动灵活地在海外展开跨境追逃追赃工作，尽最大努力挽回国家和集体的经济损失。

3.优化刑事诉讼体制机制

1979年刑事诉讼法在借鉴苏联刑事诉讼法的原则、体制、理念的基础上，确立了强职权主义的诉讼构造[10]（P42），刑事诉讼理念比较僵化，刑事诉讼机制过于刚性;在实践中容易发生程序失灵，刑讯逼供屡禁不止，冤假错案时有发生，如呼格吉勒图案、聂树斌案等。1996年、2012年刑事诉讼法吸收了当事人主义的因素，如庭审模式采取控辩式，确认了反对强迫自证其罪原则，确立了非法证据排除规则，形成了混合式诉讼构造[10]（P42）。2012年“刑事和解程序”的增设使国家——被告人双方结构在法定范围内转向国家——被告人——被害人三方结构，控辩协商机制初露端倪。即便如此，我国刑事诉讼体制机制未发生根本性变革，如侦查中心主义并未消失，审判中心主义尚未建立，侦查、公诉、审判三者的关系仍有待优化，职权主义的审前程序与当事人主义的审判程序相互脱节[11]（P233）。认罪认罚从宽制度在我国刑事诉讼法中的确立，使我国刑事诉讼制度改革摆脱进退两难的境地，“将会带来一种‘征服性的力量”，从而使我国刑事诉讼从“第三范式”迈向“第四范式”[12]（P80-101）或者说，“流水作业”式司法模式[13]（P333）正在向“公力合作”司法模式[14]（P519）迈进。“现在已经基本上具备了从对抗模式向协商合意模式转化的条件，定罪量刑不再是公、检、法机关一方说了算，诉讼模式的转型是客观所需，势在必行！”[15]核准不起诉相当于在中国有条件接受了英美国家辩诉交易的协商理念，使得公诉机关的裁量权扩大，犯罪嫌疑人的诉讼地位得到提升，也使得控辩审协商机制得以生成。正是从刑事诉讼构造的转型这个意义上来讲，特殊情况下的不起诉和撤案制度可谓是“神来之笔”。

4.完善我国刑事不起诉制度

中国和德国同属于大陆法系国家。自20世纪60年代以后，德国不断地修订刑事诉讼法，逐渐地接受了起诉便宜原则，规定了若干种类的不起诉，如国外行为不起诉，出于政治原因不起诉，以行为自责不起诉，不重要的附加刑不起诉，被引渡、驱除出境的案件不起诉，对胁迫、勒索罪之被害人不起诉，对民法、行政法的先行问题不起诉等，多达15种[4]（P265-269）。相对于我国而言，德国不起诉制度种类较多，更为灵活，值得中国学习和借鉴。核准不起诉就是吸收了德国法上的出于政治原因不起诉、以行为自责不起诉之立法经验。“出于政治原因的不起诉”是德国《刑事诉讼法典》第153条d规定的一种不起诉，即如果起诉程序会给联邦德国造成严重的不利情况或者与其他的重大公众利益相抵触时，联邦最高检察官可以对这类犯罪行为不起诉[4]（P267）。“以行为自责不起诉”是德国《刑事诉讼法典》第153条e规定的一种不起诉，即犯罪人在行为之后被发觉之前，为消除有关联邦德国的存在或者安全或者法秩序的危险有所贡献的，经有管辖权的州最高法院同意，联邦最高检察官可以对这种行为不起诉[4]（P267）。德国上述两种不起诉都将公共利益、国家安全或者法秩序作为适用要件，而且实行起诉便宜主义，赋予了检察官较大的裁量权。受德国刑事诉讼立法的启发，核准不起诉将“重大立功”“案件涉及国家重大利益”作为适用条件，同时与认罪认罚从宽制度进行嫁接，形成了具有中国特色的一种不起诉。核准不起诉是对原有不起诉种类的重大补充，使我国不起诉体系更加完善，更有利于公安司法机关等与各种犯罪作斗争。

二 规范分析：核准不起诉的适用条件

理解核准不起诉案件，首先需要把握它的适用条件。根据2018年《刑事诉讼法》第182条之规定，核准不起诉必须同时具备如下三个条件：

1.犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实——认罪

犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，即认罪，是核准不起诉的前提条件。正是“认罪”这一条件的存在使得核准不起诉与认罪认罚从宽制度发生联系，体现核准不起诉的时代特点。所谓认罪，是指“承认自己的罪行”[16]（P1 067）。即犯罪嫌疑人对自己的犯罪行为供认不讳，对所犯罪行坦白交代。从内容上来看，“此处认罪的‘概念核是‘如实供述自己的罪行，也即被追诉人既要承认‘行为，也要承认‘犯罪”：[17]（P3-11）。当然，“概括认罪”也得到了司法实践的认可①。从形式上来看，犯罪嫌疑人的“坦白”或者“自首”都是认罪的形式，但不限于此[17]（P3-11）。从后果上来看，认罪将产生三个法律效果：一是实体法上的效果。认罪是法定的从轻处罚的情节之一。二是程序法上的效果。认罪对刑事程序选择和进程有重要影响，如撤销案件或者不起诉。有学者主张，对诉讼程序简化的认可属“认罚”的内容[18] （P48-64）。此说值得商榷。在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人享有程序选择权。此项权利目前不仅适用于审判程序，如简易程序、速裁程序，而且适用于其他诉讼程序。三是证据法上的效果。犯罪嫌疑人、被告人承认自己犯罪事实的全部或者部分的供述，又称“自白”[19]（P247），是刑事诉讼中一种重要证据形式，必须符合“自白法则”，否则，该自白不具有可采性。为了确保认罪符合上述“三性”要求，实践巾办案机关应当要求犯罪嫌疑人签署认罪具结书，以固定证据，存卷备查。

既然认罪在刑事诉讼中将产生重要法律效果，那么准确认定“认罪”对于正确处理刑事案件就非常重要。从程序法角度来分析，认罪应当满足以下三个要求：首先是自愿性。认罪的自愿性是所有认罪认罚案件的根本问题[20]（P291），也是适用核准不起诉的首要问题。自愿性要求犯罪嫌疑人必须在意志自由的情形下供述自己所犯的罪行，而非在精神和身体遭受痛苦的情况下被迫作出供述。现行《刑事诉讼法》第52条规定：“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。”所以，供述必须是犯罪嫌疑人在明知和明智的情形下作出的，犯罪嫌疑人必须充分认识到认罪的直接后果，才符合自愿性标准。美国刑事诉讼中建立了有罪答辩（ plea of guilty）制度，在判例法中联邦最高法院已经就如何判断认罪的自愿性发展出一整套的規则和理论，如鲍肯诉亚拉巴马州案、布瑞迪诉合众国案。这些规则和理论对于我国有权机关审查犯罪嫌疑人认罪自愿性时具有参考价值。其次是真实性。犯罪嫌疑人如实供述自己的主要犯罪事实，而不得隐瞒事实或者作虚假陈述。嫌疑人的口供是否真实，需要其他证据加以证明。真实性是认罪认罚案件经得起历史检验的客观基础。我国刑事案件的证明标准是“犯罪事实清楚，证据确实充分”。认罪认罚案件也必须遵循该证明标准，不得因为嫌疑人自愿供述而降低案件的证明标准[5]（P3-11），故在当前阶段存疑的案件控辩不能进行认罪协商[18]（48-64）。最后是合法性，也即认罪必须符合法律的要求。我国2012年《刑事诉讼法》就确立了非法证据排除规则，公安司法机关在办理刑事案件时发现有应当排除的证据的，应当依法予以排除，非法证据不得作为起诉意见、起诉（不起诉）决定和判决的根据②。因此，只有同时符合上述“三性”，认罪方能有效，假如嫌疑人的供述缺少其中的任何“一性”，则其“认罪”不产生法律效果。

2.犯罪嫌疑人有重大立功或者案件涉及国家重大利益

根据刑法理论，立功可以分为一般立功和重大立功，两者的区别在于程度不同。核准不起诉要求犯罪嫌疑人有重大立功情节。具有下列表现之一的，是重大立功：（1）检举、揭发他人重大犯罪行为，经查证属实的;（2）提供侦破其他重大案件的重要线索，经查证属实的;（3）阻止他人重大犯罪活动的;（4）协助司法机关抓捕其他重大犯罪嫌疑人（包括同案犯）的;（5）对国家和社会有其他重大贡献的等[20]（P349）。而国家重大利益是一个抽象的概念，也是一个难以界定的概念。“一般来说，案件若涉及国家重大利益，则往往与一国的政治、外交、国防、科技、经济等领域的重大利益相关。”[1]而且，如同国家利益一样，国家重大利益是一个动态概念。不同国家不同时期，国家重大利益会发生变化。我国应该借鉴德国刑事诉讼法立法经验，采用列举加排除的方法明确“国家重大利益”的外延，通过立法或者司法解释对其加以完善细化。

值得一提的是，有论者特别指出，此处的“重大立功”应当解释为“特别重大立功”[3]（P172-188）。对此，笔者不敢苟同。核准不起诉与法定刑以下量刑之立法理由可谓如出一撤。虽然法律赋予了法官在法定刑以下量刑的权力，但是真正在刑事司法中这类案件少之又少。立法者试图通过核准不起诉加大落实认罪认罚从宽制度的力度，同时规定严格的条件和程序双重限制其适用。如果我们从理论上作出苛刻的解释，那么立法者的预期就会落空。认罪认罚从宽制度试点情况就是很好的证明。截至2018年9月31日，试点期间全国法院共审理认罪认罚案件204 827件，其中法定刑以下报核的只占0.02%，已经核准的案件占比则更少。笔者在中国裁判文书网上进行搜索，结果显示，2014-2019年最高人民法院共核准法定刑以下量刑案件10件。最高人民检察院核准不起诉案件有关资讯目前无法查询，是否确实没有核准过此类案件，局外人不得而知。

3.经最高人民检察院核准

该项条件乃是核准不起诉的程序要件。2018年10月修改后的《刑事诉讼法》对“试点办法”第13条作了两处修改：一是“试点办法”中“批准”被改为“核准”，二是“试点办法”中检察机关“也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉”被改为“也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉”。“核准”具有审核、批准、允许、许可之义。按照《现代汉语词典》的解释，“核准”是“审核后批准”[16]（P512），“批准”是“上级对下级的意见、建议或者请求表示同意”[16]（P962）。“核准”“批准”都有上级同意下级的意见之含义，笔者认为，两者并无实质区别。任何权利（权力）都有可能被滥用，不起诉决定权也不例外。“核准”就是为了防止该类不起诉偏离立法意旨，是最高人民检察院监督下级人民检察院的一种方式、手段。这里的“核准”是此类不起诉的必经程序和生效要件。这一点应该毋庸置疑。当然，法律尚未明确最高人民检察院应如何核准。

三 体系梳理：核准不起诉的创新与突破

如前所述，核准不起诉是在完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度大背景下确立的，在中国刑事不起诉制度发展史上具有里程碑意义。

1.核准不起诉是一种新型的、独立的不起诉

新中国不起诉制度有一个产生和发展的过程。早在新民主主义革命时期，华北人民政府有关文件就规定了嫌疑不足的不起诉、不构成犯罪的不起诉和构成犯罪但酌情不起诉等三种形式①。中华人民共和国成立初期，1954年人民检察院组织法规定了不起诉。这是新中国第一次以立法的形式规定不起诉制度②。当时不起诉的适用范围有限，仅限于法定不予追究刑事责任的情形。1979年《刑事诉讼法》第104条仅规定了绝对不起诉，1996年《刑事诉讼法》废除了免予起诉，将其纳入到不起诉之中，增加了存疑不起诉，从而形成了法定不起诉、存疑不起诉和酌定不起诉三者并存的结构体系。为了适应我国社会发展，2012年《刑事诉讼法》对不起诉制度进行了改革和完善，在原有基础上又增加了三种不起诉，即无罪不起诉、和解不起诉和暂缓（有条件）不起诉。为了完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度.2018年《刑事诉讼法》又增加了核准不起诉。如上文所言，《刑事诉讼法》设立的核准不起诉条件是明确清晰的，且这些条件并不为其他不起诉之条件所包含或者涵盖。2018年《刑事诉讼法》首次将“认罪”与“涉及国家重大利益”设置为核准不起诉的条件，首次创设了“经最高人民检察院核准”这一监督机制，取消了原有的不起诉制约救济机制，新法不但没有赋予公安机关的复议权、复核权，而且同样没有赋予被不起诉人的申诉权和被害人的申诉权、起诉权。诚如论者所言，“最高的审批层级、极少的案件量以及审慎的决定程序，限制了特殊不起诉的事后救济渠道和制约路径”[3] （P172）。因核准不起诉在适用条件、适用程序、救济途径等都有别于已有的其他不起诉，故它是一种新型的且独立的一种不起诉类型。

2.核准不起诉属于主观不起诉

从学理上来分析，根据适用条件可以把不起诉分为四种：法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉和暂缓不起诉等。以检察官对不起诉有无裁量权为标准，笔者将不起诉分为两大类。一是客觀不起诉，如无罪不起诉——犯罪嫌疑人没有犯罪或者不构成犯罪的：法定不起诉——符合《刑事诉讼法》第16条规定之情形的：存疑不起诉——经过两次补充侦查仍然证据不足的。其立法标志性用词是“应当”。此类不起诉是因为案件客观上不符合起诉的法定条件，检察机关不但没有起诉权，更没有裁量权。二是主观不起诉，如暂缓不起诉、和解不起诉、轻罪不起诉。其立法标志性用语是“可以”。此类不起诉是因为案件符合起诉的法定条件，检察机关根据公共利益的需要而不起诉，对于此类案件是否起诉，检察机关拥有裁量权，可以起诉也可以不起诉。这里需要指出的是，经过一次补充侦查仍然证据不足的存疑不起诉，属于主观不起诉。《刑事诉讼法》第182条第一款在设计核准不起诉时立法用语使用了“可以”一词，即法律赋予了人民检察院起诉酌定权。故依照上述分析，核准不起诉应当属于主观不起诉之列。

3.核准不起诉突破了重罪的界限

2018年《刑事诉讼法》第182条对于核准不起诉没有适用罪名或者可能判处刑罚的限制，亦可理解为没有重罪或者轻罪的限定，与认罪认罚从宽制度的适用范围保持一致。简言之，只要符合法定条件，无论是轻罪案件，还是重罪案件，检察机关都可以作出核准不起诉之决定。我国1996年和2012年刑事诉讼法对待不起诉都持谨慎态度，酌定不起诉、暂缓不起诉、和解不起诉均仅限于轻罪的范围。在司法实践中，认罪认罚案件既包括轻罪也包括重罪在内，既有一罪也有数罪：如果我们仍然固守原有的思维，那么认罪认罚从宽制度的优势就难以发挥。对于重罪案件被告人而言，从轻减轻量刑之优惠对他们的激励作用不大。而这些重罪案件侦破难度较大，起诉和审判也耗时费力。国家只有将撤销案件、不起诉的范围进一步伸延至重罪案件，方能更好地发挥认罪认罚从宽制度的感召力，节约诉讼成本，提高诉讼效益。核准不起诉的确立，顺应时代的需要，使得不起诉超越了轻罪的界限，扩展到了重罪的范围，从而更有利于与形形色色的犯罪作斗争，在我国不起诉立法史上具有划时代的重要意义。目前，我国不起诉既适用于无罪的情形，也适用于有罪的情形;既有证据充足不起诉，也有证据不足不起诉;既有轻罪不起诉，也有重罪不起诉，已经覆盖了全部刑事案件，形成了一个完整的、严密的刑事不起诉体系。

4.核准不起诉扩大了检察官的自由裁量权

美国学者彼得.G.伦斯特洛姆认为：“自由裁量权（ Discretion）是指官员所拥有的基于自己的判断而行事的权力。”[21] （P157）英国法学家沃克认为：“自由裁量权是指根据具体情况作出决定或者裁定的权限，其作出的决定应是正义、公平、公正、平等和合理的。”[22]（P329）从比较法的角度来分析，相对而言，大陆法系国家检察官的自由裁量权受到严格限制，而英美法系国家检察官的自由裁量权限制更少。“大陆法系国家的法律以及检控传统都严格限制检察官的自由裁量权。即使在有自由裁量权的情形，这种自由裁量权也受到法律的制约，或者更重要的，受检察院系统内部程序的审查。”[ 23]（P137）而英美国家的检察官有广泛而几乎不受控制的自由裁量权。戴维斯指出，在美国法中，“积极的检控权力十分巨大，而消极的不提出检控的权力甚至更大，因为防止滥用的措施更少”[24]（ P213）。他进一步指出：“检察官比其他任何人对生命、自由、尊严的控制都要大。它的裁量无与伦比。”[24]‘P2J5）战后日本以美国法为蓝本制定的《刑事诉讼法》也赋予了检察官很大的处理裁量权[19]（ P107）。大陆法系国家以法定起诉主义为刑事追诉原则，以起诉便宜主义为例外，英美法系国家尤其是美国，起诉便宜主义实质上是刑事追诉的原则，而起诉法定主义恰恰是其例外[25]（ P121-129）。我国素来承继大陆法系国家之传统。我国法律赋予了检察官撤销案件、不起诉的职权，但是行使这些权力都有法律规定的条件、程序和制约机制之限制。检察机关只能在法定的条件下行使这些“特权”，否则构成滥用职权、渎职失职。在我国，以往不起诉，要么是不符合起诉的条件的重罪案件，如法定不起诉、存疑不起诉，要么是仅限于轻罪案件，如酌定不起诉、暂缓不起诉、和解不起诉，在符合起诉条件下对涉嫌重罪的人根本不存在“网开一面”之说。2018年修订刑事诉讼法首次将重罪案件纳入认罪认罚从宽制度范围，从而进入不起诉视野之中。换言之，核准不起诉使检察院裁量起诉权延伸到了重罪领域。此其一也。

其二，核准不起诉还扩充了检察官对轻罪案件的裁量权。依照现行法规定，酌定不起诉只有符合犯罪情节轻微、依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的条件，暂缓不起诉仅限于有悔罪表现的未成年人实施的可能被判处一年以下有期徒刑的轻罪案件，和解不起诉只能是双方当事人和解的、犯罪情节轻微的公诉案件，人民检察院方可作出相应的不起诉决定。而核准不起诉适用于两种情形：一种情形是有重大立功，另一种情形是案件涉及国家重大利益。从理论上讲，在轻罪案件中尽管犯罪嫌疑人不具有“不需要判处刑罚或者免除刑罚”的情节，但是如犯罪嫌疑人认罪且案件涉及国家重大利益的（当然此种情形在实践中极少），则仍有适用核准不起诉的可能性。同理，其他如不符合暂缓不起诉、和解不起诉条件的轻罪案件，也有适用核准不起诉的可能性。由此可见，在轻罪案件中，除法条竞合以外（详见下文），检察机关的起诉斟酌权更大了。

四 实践探究：核准不起诉的司法适用

核准不起诉是一种新型的不起诉，实践中如何适用才符合立法意旨值得思考。下文从适用程序、适用范围、法条竞合等方面对其进行初步探讨。

1.核准不起诉的办案程序

办理此类案件是先核准后决定，还是先决定后报请核准？对此，现行《刑事诉讼法》未作出明确规定。《人民检察院刑事诉讼规则》第279条第2款规定：“前款规定的不起诉，应当由检察长决定。”除此以外，最高人民检察院并未作出任何补充性规定。根据上述检察规则，最高人民检察院对下级检察机关进行监督审查模式有两种：一种方式是先批复后决定模式，如对外国人、无国籍人涉嫌危害国家安全犯罪的案件或者涉及国与国之间政治、外交关系的案件以及适用法律确有疑難的案件需要逮捕犯罪嫌疑人的，最高检察院不直接作出批准逮捕的决定，而是采取“批复”的办法，逮捕决定由具体办案的检察机关作出;另一种方式是先决定后核准模式，如核准追诉程序。根据刑法规定，法定最高刑为无期徒刑、死刑的犯罪，已过20年追诉期限的，不再追诉。如果认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准。具体办案程序是，此类案件先报请最高人民检察院予以核准，然后再由具体办案机关提起公诉①，类似于最高人民法院对死刑案件、法定刑以下量刑案件、特殊情况下假释案件的核准。类推解释是程序法上的一种漏洞填补方法，类似案件类似处理合乎法律规定。上述核准追诉办案模式完全可以类推适用于核准不起诉①，笔者以为，“核准”不同于“批复”。故而核准程序应当采用是先决定后核准模式，人民检察院作出特殊不起诉的，应当报请最高人民检察院核准，不起诉决定经核准后方可生效。

2.核准不起诉的适用范围

核准不起诉可以适用于任何性质的公诉案件。具体而言，它既适用于检察机关立案侦查的案件，也适用于公安机关、监察机关移送审查起诉的案件。只要案件符合核准不起诉的条件，人民检察院可以作出核准不起诉决定。当然，核准不起诉（也包括其他不起诉）不适用于自诉案件。因为自诉案件的自诉人享有处分权，是否起诉由法律规定的被害人及其法定代理人、近亲属决定，检察机关不予以干预。从法律规范分析，不起诉权是法律赋予检察机关的一项职权，法律规定凡需提起公诉的案件，由检察机关审查决定，故而检察机关只能就公诉案件而非对自诉案件依据职权决定不起诉。

核准不起诉既适用于重罪案件，也适用于轻罪案件。从法律措辞和适用条件来看，核准不起诉的案件主要是重罪案件，但也不排除轻罪案件。如前所述，法律条文中的“自愿如实供述涉嫌犯罪的事实”并无具体的案件指向或者限制。基于规范分析的视角，现行法律并未将轻罪抑或重罪作为核准不起诉的前提条件。《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见>第5条：认罪认罚从宽制度适用于所有刑事案件，适用于侦查、起诉、审判各个阶段。核准不起诉是认罪认罚从宽制度的一部分，当然也没有案件性质的限制。而我国刑事诉讼法中酌定不起诉则明确了适用的前提条件，即“犯罪情节轻微”。对于犯罪情节轻微而不具备“不需要判处刑罚或者免除刑罚”条件的，依法不适用酌定不起诉;但是，如果该案件符合核准不起诉条件，检察机关则可以依法适用核准不起诉。同理，暂缓不起诉、和解不起诉与酌定不起诉亦同。毋庸置疑，除法条竞合外，核准不起诉也适用于轻罪案件。

3.法条竞合情形下核准不起诉的适用

前文已经探讨了核准不起诉对检察机关轻罪案件裁量权的扩张问题和核准不起诉的适用范围，这里则要讨论核准不起诉与其他不起诉的法条竞合问题，这些问题之间存在某些联系。尽管法律为各种不起诉设置了不同的适用条件，但是，随着不起诉类型增多，而且确立于不同时期，它们之间存在法条竞合的情形也不稀奇。所谓不起诉之法条竞合，是指在刑事诉讼中两个以上不起诉实质构成条件适用于同一案件的情形②，例如某犯罪嫌疑人既符合核准不起诉又符合酌定不起诉的实质条件。不同的不起诉决定，其救济机制不同，因而法律效果不同。在立法时立法者没有预见到此类情形，故法律没有为其设置相应的处理规则。此类问题目前国内学界研究甚少。从现行法规定分析，不起诉交叉竞合问题主要发生在主观不起诉之间，尤其是核准不起诉与酌定不起诉、暂缓不起诉、和解不起诉之间。不起诉交叉竞合仅发生在轻罪案件中，而不会发生于重罪案件中，因为上述后面三种不起诉不适用于重罪案件。

下面分两种情况讨论不起诉的法条竞合问题。其一，核准不起诉与暂缓不起诉、和解不起诉竞合之情形。对此，我们运用“特别法优于一般法”之处理规则予以处理，检察官在适用法律时优先适用后者③。这种情形相对较容易解决。其二，核准不起诉与酌定不起诉竞合之情形。譬如，犯罪嫌疑人既认罪又有重大立功的情形。此两种不起诉均规定在审查起诉一般程序之中，不存在特别法条与一般法条之分，“彼此之间像两个相交的圆一样有重叠的情况”。正如齐佩利乌斯所言，解决这种法条竞合的问题“常常会引起较大的闲难”，因无法按照上述第一种情形进行处理，“常常只能借助目的性衡量来解决”。从立法目的或者规范意旨来看，核准不起诉是对法定不起诉、疑罪不起诉和酌定不起诉①所作的补充性规定，只有在无法适用上述不起诉的情况下方可适用之。因此，在第二种情形下，依据目的解释方法，检察官应优先适用酌定不起诉，如此处理不但符合立法旨意，更有利于实务操作②。至此，本文可以得出如下结论：若出现“规范竞合”的情形，则暂缓不起诉、和解不起诉、酌定不起诉优先适用。当然，根据法条竞合理论，核准不起诉的适用范围会受到限制，但是并未完全排除轻罪案件，与认罪认罚从宽制度的适用范围基本保持一致。

此外，关于一人犯数罪或者共同犯罪案件的不起诉问题。2018年《刑事诉讼法》第182条对犯罪嫌疑人犯有数罪情形的不起诉问题作出了明确规定，即在符合条件的情况下，人民检察院宜对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。从罪数分析，共同犯罪有两种情形：共同犯一罪和共同犯数罪。毫无疑问，共同犯数罪的情形适用该法第182条的规定。而且，此条规定可类推适用于共同犯一罪的案件。对于共同犯罪案件，如其中一人或者一罪符合核准不起诉的适用条件，则人民检察院可以对该人或该罪作出书面的不起诉决定，以防止出现隐性不起诉。

五 比较法的视野：核准不起诉与辩诉交易的关系

除上文已列举的创新与发展以外，核准不起诉还有一个耀眼的亮点，那就是吸收了国外辩诉交易的积极因素，但又不同于国外的辩诉交易。

国外的辩诉交易，又被称为“答辩交易”（ PleaBargaining）、“答辩谈判”（Plea Negotiation）、“答辩协议”（ Plea Agreement），“指起诉和辩护双方律师在庭外进行磋商和谈判，起诉方以撤销部分指控，降格控诉或者建议法官从轻判刑等许诺换取被告人作认罪答辩”[26]（P10）。“20世纪70年代初，美国联邦最高法院在Brady v.United States -案的判决中正式确认了辩诉交易的合法性”[27] （P255）。在美国，“所有刑事案件中接近90%（既包括联邦案件也包括州案件）都是通过辩诉交易或者辩诉协议得到解决的”[21]（P190）。辩诉交易在英国法院首次获得承认则是1970年的Turner案件③。20世紀90年代以来，在意大利等国诉辩交易作为一种特别程序在刑事诉讼中被确立。任何事情都有正反两面，客观地说，国外的诉辩交易有利也有弊。诉辩交易是检察官与被告人之间就被告人的罪行有无、轻重、罪数、罪责、指控、量刑等进行的交易，“从其产生之日起，一直就毁誉参半”④。英国学界对辩诉交易大都持否定态度，认为“这种做法在理论上站不住脚”，“这种做法在联合王国法院被认为是不恰当的，审案法官不应介入这种交易”[22]（P873）。“大陆法系国家的法学家对美国普遍存在的辩诉交易实践（如果被告人答辩有罪，则授予检察官降格指控和量刑建议权）常常提出批评。在他们看来，辩诉交易破坏了立法意图以及被害人的合法预期，并牺牲了法治原则”[23]（P137）。尽管批评、反对辩诉交易的声音不断，且确有道理，也合乎法理，但是辩诉交易像现代的商品交易一样每天都在英、美国家刑事司法中进行着。

较长时间以来，我国学术界就是否引进西方辩诉交易制度展开了激烈辩论。但是，回顾近十年刑事立法的变迁，我国既没有完全照搬照抄英美国家的辩诉交易，也没有完全否认辩诉交易的程序价值，而是在宽严相济刑事政策指引下，积极完善具有中国司法传统的认罪认罚从宽制度。2011年《刑法修正案（八）》对《刑法》第67条进行了修改，增加了一款，即“犯罪分子没有自首情节，但是如实供述罪行的，可以从轻处罚”。此乃首次在法律上明确“认罪”的法律效果，赋予其法定量刑情节的效力。2012年我国增设了公诉案件的和解程序，引入了刑事案件民事赔偿诉辩协商机制，确立了中国特色的“刑事和解”。如果犯罪嫌疑人真诚认罪悔罪，当事人达成和解协议的，则人民检察院可以不起诉，人民法院可以从宽处理。尽管此类协商的客体仅是民事责任而不是刑事责任，但当事人协商的结果直接关乎犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任和后续诉讼程序。目前法律确立的认罪认罚从宽制度抛弃了辩诉交易之“交易”的外壳，但是吸收了辩诉交易的合理因素——认罪协商或者控辩协商。如果我们承认明示和默示的辩诉交易之分，那么认罪认罚从宽制度实际上并不禁止默示的辩诉交易。近十年来，无论是侦查、起诉还是审判，在完善认罪认罚从宽制度过程中，中国刑事诉讼逐渐植入了控辩协商机制，从而改变了以往公安司法机关垄断刑事诉讼的格局，犯罪嫌疑人和被告人的主体地位进一步提升，拥有更多机会参与案件处理，享有更多的“话语权”，因而其对未来中国刑事诉讼深远的影响将会逐步显现。

应该承认，“认罪认罚从宽处理程序隐伏着确立中国式辩诉交易的可能性”[28]。从形式上来看，核准不起诉与英美国家辩诉交易确有相似之处。从诉辩交易的角度对《刑事诉讼法》第182条可以作这样的解释：面对侦查机关、检察机关的指控，犯罪嫌疑人可以如实供述为“要价”，而侦检机关可以撤销案件或不起诉为“对价”，控辩双方可以在法律范围内进行“讨价还价”。不仅如此，对于认罪认罚案件，新《刑事诉讼法》还建立了值班律师制度，赋予了检察机关量刑建议权，该法第52条、第56条确立了反对强迫自证其罪原则和非法证据排除规则，该法第120条第2款规定了“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，应当告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利，如实供述自己罪行可以从宽处理和认罪认罚的法律规定”。该法第173条还规定了“犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当告知其享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定”。这些法律规定也为控辩双方信息交流、平等协商提供了法律保障。因此，不可否认，核准不起诉具备如同国外辩诉交易但有限的操作空间。

但是，核准不起诉与国外辩诉交易毕竟是两回事，不能混为一谈。第一，适用范围不同。核准不起诉适用条件严格，因而适用范围极为有限。犯罪嫌疑人不但要自愿如实供述犯罪事实，而且要符合重大立功或者案件涉及国家重大利益的条件。而“辩诉交易适用的范围相当广泛，不仅可以对轻罪适用，而且也可以对重罪适用，使国家和社会利益随意受到处置”[27]（P290）。辩诉交易没有任何条件限制。任何刑事案件都可以进行辩诉交易。第二，审查机制不同。核准不起诉只需要最高人民检察院“核准”——内部控制，控辩协商结果无须接受司法审查。而辩诉交易必须受法官的制约——外部监督，控辩双方在庭外达成的答辩协议，法官可以接受，也可以拒绝。“在英、美的辩诉交易实践中，法官居于中立地位，一般不介入辩诉双方的谈判，但对交易的协议有否决权”[27]（P289。第三，表现形式不同。“诉辩协议”是辩诉交易的组成部分。中国虽然法律上允许检察官与被告人及其律师进行协商，而且事实上也存在辩诉双方进行某种交易的空间、条件和需求，但是核准不起诉并没有要求以“诉辩协议”的形式表现出来。2018年《刑事诉讼法》第174条仅仅规定犯罪嫌疑人认罪认罚的，应当在辩护人或者值班律师在场情况下单方面签署认罪认罚具结书，而不是由控辩双方签署“诉辩协议”。且该法第182条对于核准不起诉并未要求以控辩双方达成书面的协议为适用条件。第四，协商内容不同。在辩诉交易的语境下，控辩双方磋商的内容很广泛，包括是否撤销指控、撤销何种指控、是否起诉、起诉的罪数、起诉的罪名、量刑问题、审判程序问题等等，法律和判例很少限制。而核准不起诉只涉及是否起诉问题，其协商的内容无法与辩诉交易相比。第五，权利保障不同。辩诉交易一般是检察官与辩方律师进行磋商，实行强制辩护，以保障被告人的辯护权，增强交易的正当性。而核准不起诉目前没有完全满足此项要求。另外，证明标准能否降低，罪名定性是否可以协商等也明显不同。故而核准不起诉不等同于国外的辩诉交易，充其量它只是中国特色的认罪协商的一种形式而已①。

六结语：核准不起诉的新期待

核准不起诉是人民检察院对于自愿认罪并且具有重大立功或者案件涉及国家利益的犯罪嫌疑人依法决定不移交人民法院追究其刑事责任的情形，是我国2018年《刑事诉讼法》的一大创新和特色。它并未照搬照抄某一个国家的现成制度，而是根据本国国情和现实需要独创的一项具有中国特色的不起诉制度。核准不起诉总结了我国司法机关与犯罪斗争的经验，也借鉴了西方辩诉交易的积极因素。在完善认罪认罚从宽制度背景下，中国首次确立了核准不起诉法律制度，为中国刑事诉讼制度增添了中国特色和中国智慧，不但对于刑事不起诉制度的完善，而且对于控辩协商机制的形成，都具有划时代的重要意义。

但是，我们也要清醒地看到其局限性。第一，救济机制缺乏。一般而言，凡是实行不起诉制度的国家，都建立了救济机制。日本则建立了不当不起诉的审查制度，如检察审查会制度、准起诉制度。德国则设立了强制起诉程序，被害人先提出申请，有管辖权的法院依法审理后作出提起公诉或者驳回申请的裁定。我国核准不起诉则独辟蹊径。立法者启动了“最高级别”的监督机制，因而未赋予公安机关和当事人相应的救济途径。尽管这种制度设计在理论上行得通，但是我们不容低估在司法实践中对被害人及其近亲属带来的消极后果，也不容低估对落实认罪认罚从宽制度带来的负面影响。第二，适用条件过于笼统。在具体适用时，有权机关可能难以准确把握“重大立功”和“案件涉及国家重大利益”的边界。同时，实务界极力主张从严掌握特殊情形下的不起诉[29]（ P1-13）。因此，最高人民检察院应当根据立法宗旨适时作出相应解释性规定，以便更好地指导司法实践。

此外，核准不起诉制度若仅仅停留在文本上，则立法目的无法达致。尽管法定刑以下量刑的核准案件比例很小，但最高人民法院毕竟实际行使了核准权。而最高人民检察院至今尚未行使不起诉核准权，其中缘由如何？是立法规定的适用条件过于抽象不易把握，还是实践中没有符合法定条件的刑事案件？是检察机关基于追诉的司法惯性，过于谨慎行事或者观念滞后，因而不报核或者不予核准，抑或是检察机关认为时机仍不成熟？法律的生命在于实施。认罪认罚从宽制度是中国刑事司法领域的一场深刻变革，需要检察官贡献智慧和力量。笔者期待，作为认罪认罚从宽制度关键一环的核准不起诉制度能够在刑事司法中早日付诸实践，以充分发挥认罪认罚从宽制度的功效，完整准确地实现立法意图。

参考文献：

[1]卫婷.认罪认罚从宽制度下特殊情形不起诉条款分析[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2018（2）

[2]裴仕彬.美国指控交易与我国特殊不起诉之比较及借鉴[J].西部法学评论，2019（2）.

[3]董坤，认罪认罚从宽中的特殊不起诉[J].法学研究，2019（6）.

[4]陈光中，汉斯一约格阿尔布莱希特.中德不起诉制度比较研究[M].北京：中国检察出版社，2001.

[5]陈光中.认罪认罚从宽制度若干重要问题探讨[J].法学，2016（8）.

[6]周长军.认罪认罚从宽制度推行中的选择性不起诉[J].政法论丛，2019（5）.

[7]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M]//党的十九大报告辅导读本.北京：人民出版社.2017.

[8]中共中央宣传部，习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要[M].北京：学习出版社、人民出版社，2019.

[9]樊崇义.2018年《刑事诉讼法》修改重点与展望[J].国家检察官学院学报，2019（1）.

[10]陈卫东.刑事诉讼法学[M].2版.北京：高等教育出版社，2018，

[11]左卫民，刑事程序问题研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999.

[12]熊秋红，比较法视野下的认罪认罚从宽制度——兼论刑事诉讼“第四范式”[J].比较法研究，2019（5）.

[13]陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题[M].2版.北京：中国人民大学出版社.2005.

[14]陈瑞华.刑事诉讼的公力合作模式——量刑协商制度在中国的兴起[J].法学论坛，2019（ 4）.

[15]樊崇义.我国当代刑事诉讼模式的转型图景[N].检察日报，2019-12-25（ 003）.

[16]中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[K].北京：商务印书馆，2002.

[17]陈光中，马康，认罪认罚从宽制度若干重要问题探讨[J].法学论坛，2016（8）.

[18]陈卫东.认罪认罚从宽制度研究[J].中国法学，2016（2）.

[19]田口守一.刑事诉讼法[M].刘迪，等译.北京：法律出版社.2000.

[20]阮齐林.刑法学[M].北京：中国政法大学出版社，2010.

[21]彼得.G.伦斯特洛姆，美国法律辞典[K].贺卫方，等译.北京：中国政法大学出版社，1998.

[22]沃克·戴维-M.牛津法律大辞典[K]。李双元，等译.北京：法律出版社.2003.

[23]约翰·亨利·梅利曼.大陆法系[M].顾培东，禄正平，译，北京：法律出版社.2005.

[24]肯尼斯·卡尔普·戴维斯.裁量正义——一项初步的研究[M].毕洪海，译.北京：商务印书馆，2009.

[25]陈岚.论检察官的自由裁量权——兼析起诉便宜原则的确立及其适用[J].中国法学，2000（1）.

[26]卞建林，美国联邦刑事诉讼规则和证据规则[M].北京：中国政法大学出版社.1996.

[27]陈卫东.被告人认罪案件简化审理程序[M].北京：中国检察出版社.2004.

[28]张建伟.认罪认罚从宽处理：中国式辩诉交易？[J].探索与争鸣，2017（1）.

[29]孫谦.“刑事案件认罪认罚从宽制度”试点工作这九大问题要注意[J].刑事司法指南，2016（4）.

①除了诉讼理念和法律传统的因素以外，美国辩诉交易的产生和迅速发展还存在制度方面的原因：一是作为当事人一方的检察官享有广泛的自由裁量权;二是英、美国家的陪审制度。参见陈卫东主编：《被告人认罪案件简化审理程序》，中国检察出版社，2004年版，第262-263页。辩诉交易与当事人主义的诉讼理念和抗辩式诉讼模式密不可分。由于我国目前根本不存在这些制度，因此我国不存在真正的辩诉交易制度。

①三种不起诉分别对应2018年《刑事诉讼法》第175条第4款，第177条第1、第2款。

②这里采用了目的解释中的限缩解释方式，适当限制了核准不起诉的适用范围。限缩解释是在法律文义内对规范意旨进行限制，它不同于目的性限缩解释，即在法律文义以外对规范意旨进行限制。详细论述，请参见（奥）恩斯特.A.克莱默著：《法律方法论》，周万里译，法律出版社，2019年版，第124-125页。

③该案的具体案情，请参见陈卫东主编：《被告人认罪案件简化审理程序》，中国检察出版社，2004年版，第285页注释①。

④有关辩诉交易的争论和评论，请参见陈卫东主编：《被告人认罪案件简化审理程序》，第12章英、美“辩诉交易”制度，中国检察出版社，2004年版，第263-269、第287-290页。

①按照克莱默的观点，技术漏洞属于公开的法律漏洞，如“法律规定特定的国家任务，但是没有明确主管机关或者为此需要遵循的程序”。他主张，类推是填补公开的法律漏洞的最重要的方法。类推有单个类推和整体类推之分。参见（奥）恩斯特·A.克莱默著：《法律方法论》，周万里泽，法律出版社，2019年版，第163、168、175页。笔者以为，核准程序缺失属于技术漏洞范畴，故采用整体类推方法加以填补。

②克莱默也将此种情形称为“法律竞合”“规范竞合”或者“规范冲突”。参见（奥）恩斯特.A.克莱默著：《法律方法论》，周万里译，法律出版社，第77页。齐佩利乌斯认为：“所谓法条竞合是指多项规范按照其字面意思都可以适用于同一事实状态的情形。”参见（德）齐佩利乌斯著：《法学方法论》，金振豹译，法律出版社，2009年版，第52页。

③核准不起诉规定在2018年《刑事诉讼法》第二编第182条，而暂缓不起诉、和解不起诉分别规定在第五编特别程序，第282条和290条。克莱默把“特别法优于一般法”纳人体系解释的范畴并进行了论证。参见（奥）恩斯特.A.克莱默著：《法律方法论》，周万里译，法律出版社，2019年版，第77页。

①关于核准追诉的程序，参见2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第320条至327条之规定。

①1948年11月30日华北人民政府颁布的《关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权责的规定》，对汉奸、特务及内战战犯等案件，“侦查的结果嫌疑不足，或其行为不成立犯罪等，再则纵系罪犯，而以不起诉为适当时，则公安机关均有权释放，不予起诉，司法方面不得干预”。引自陈光中、（德）汉斯一约格阿尔布莱希特主编：《中德不起诉制度比较研究》，中国检察出版社，2001年版，第59页。

②该法第11条第2款规定：“公安机关提起的刑事案件侦查终结后，认为需要起诉的，应当依照法律的规定移送人民检察院审查，决定起诉或者不起诉。”有关论述，请参见陈光中、（德）汉斯一约格阿尔布莱希特主编：《中德不起诉制度比较研究》，中国检察出版社，2001年版，第55-56页、第59页。

①认罪认罚从宽制度中的“认罪”，是指犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议。承认指控的主要犯罪事实，仅对个别事实情节提出异议的，或者虽然对行为性质提出辩解但表示接受司法机关认定意见的，不影响“认罪”的认定。引自2019年lO月24日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第6条。

②2018年《中华人民共和国刑事诉讼法》第56条第2款规定：“在侦查、审查起诉、审判时发现有应当排除的证据的，应当依法予以排除，不得作为起诉意见、起诉决定和判决的依据。”

①参见2018年4月25日全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上《关于（中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案））的说明》。

②如2016年11月16日《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（本文简稱“试点办法”）第9条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，需要撤销案件的，办理案件的公安机关应当呈报公安部，由公安部提请最高人民检察院批准。”第13条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院批准，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项提起公诉。”

作者简介：刘根（1965-），男，江西樟树人，副教授，从事刑事诉讼法研究。

①2018年《刑事诉讼法》第182条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。”

②我国有论者称之为“特殊不起诉”，参见卫婷：《认罪认罚从宽制度下特殊情形不起诉条款分析》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2018年第2期;裴仕彬：《美国指控交易与我国特殊不起诉之比较及借鉴》，载《西部法学评论》，2019年第2期;董坤：《认罪认罚从宽中的特殊不起诉》，载《法学研究》，2019年第6期。