乐山市乡村法治建设对口帮扶问题浅析

张洁

摘   要：在我国推进城镇化建设过程中，出现了较多的与农民有关的法律纠纷，集中在农民在城市买房对买卖合同的履行问题、在城市务工人员与用人单位或雇佣单位的工资及交通事故侵权纠纷、农村宅基地上的房屋拆迁及买卖问题、进城后对城市公共设施和绿化的损害行为问题等等，这些都显现了乡村法治建设中存在普法上的严重欠缺。乡村法治建设中的普法环节显得尤为重要，需要政府通过利用法治资源丰富的单位或组织，建立起法律知识对口帮扶机制，有效解决存在的问题。

关键词：乡村法治;对口帮扶;途径 ;法律资源单位;政府主导

中图分类号：F32         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.01.017

文章编号：1009-6922（2020）01-97-05

乐山市政府在大力发展经济的同时，也在通过各种举措推进依法治市，加快建设法治乐山，深化“平安乐山”的建设，并取得了一定的成效。但不可否认的是，法治建设要注重乡村与城市的平衡建设，只有把较多的精力投放到法治水平、法律意识较薄弱的乡村去，才能取得法治乐山建设的全面胜利。当前，随着城镇化建设进程的快速推进，农民的法律意识、法律知识却不能及时跟进，导致出现了较多的法律纠纷和违法犯罪，乡村法治建设显得尤为紧迫。如何让城市中法律资源较为丰富的单位投入到乡村法律建设中去，需要政府各部门统筹协作，合理安排、资源整合，形成一个有效的工作机制。

一、 乐山市乡村法治建设中存在的突出法律问题梳理

通过中国裁判文书网的案例查询，可以把涉及乐山市农村农民的法律纠纷进行分类，以便对乡村法治建设中存在的突出法律问题进行总结，以研究其对应的对口帮扶途径和方法。

（一）民事案件数量远远高于刑事案件与行政案件的数量，显示出乡村法治建设中的重点帮扶方面在民事法律法规

1.农村土地承包经营合同纠纷所占案件比例较大。土地经营权是农民赖以生存的根本，随着外出务工人员增多及农村现代化耕种作业的兴起，土地承包经营权的流转也越来越多，随之发生的土地承包经营合同纠纷随之上升。据不完全统计，2014年法院受理并判决的案件不超过10起;2017年和2018年，仅乐山两级院判决案件就达93件。而峨眉山市人民法院在2016年就达838件之多，井研县人民法院在2017年到2019年期间审理并判决此类案件269件。由此可见，农村土地承包经营合同纠纷案件每年都在递增，这也与农民法律意识的提高有很大关系。

2.婚姻家庭继承纠纷较为普遍。此类案件数量占法院审理涉及农村、农民法律案件数量的40%以上。从2013年至2019年期间，乐山两级法院及峨眉山、犍为、沙湾等8县（市、区）人民法院审理并作出判决的婚姻家庭继承类案件，据不完全统计在1827件以上。其中乐山市两级法院为686件、沙湾区法院183件、犍为县人民法院602件、峨眉山市人民法院171件，且每年都在逐年递增。由此可见，农村农民问题中，婚姻家庭继承所引发问题尤为突出，农村养老问题也是乡村法治建设中需要加强的内容。

3.房屋买卖合同纠纷案件增多。近十年来随着房地产市场的火热，无论是城市还是乡村，农民参与房屋买卖的活动越来越多。许多农村居民在城里务工后在城市购买了商品房，也有许多农民把农村的房屋进行买卖，产生了许多法律纠纷。自2013年至2019年，乐山市两级法院及区县法院所受理的房屋买卖合同纠纷案件也从1件增加到303件，可见此类法律纠纷增长较为迅速。

4.交通事故纠纷所占比例较大。自2013年至2019年，涉及乐山农村户口的交通事故民事赔偿案件，通过乐山市两级法院判决的达1833件。而乐山市所辖的区县法院及地市级法院中，犍为县人民法院判决499件，峨眉山市人民法院判决377件，夹江县人民法院和五通桥区人民法院分别为383件和366件，井研、沐川、沙湾人民法院分别为250件、166件、133件，较偏远一点的金口河区人民法院为16件，而马边彝族自治县和峨边彝族自治县人民法院涉及该案由的纠纷没有显示。

5.提供劳动者受害责任纠纷案件通过法院判决结案数量在逐年上涨。提供劳动受害者责任纠纷案件自2012年至2019年，乐山市区县法院包含乐山市两级法院在内共444件。但在这8年期间，这类的案件数量是在逐年上涨，2012年1件、2014年17件、2016年41件、2018年51件、2019年尚未统计完为39件，且该数字并不代表该类型案件的实际发生量。该组数据表明农民工在提供劳动时遭受人身损害也是案件发生的一大原因。

（二）刑事案件类型较为集中，且数量逐年上升

1.乐山地区涉及农村、农民的案件集中在盗窃罪、故意伤害罪和走私、贩卖、运输、制造毒品罪几个罪名，其他类型的犯罪相对较少。自2012年至2019年，乐山两级法院及区县法院审理的涉及农民的刑事案件，乐山两级法院案件最多，多达987件，其次是犍为法院545件、峨眉山市人民法院446件、沙湾区人民法院401件，夹江、沐川、井研等法院都在124件到207件之间。通过刑事案件犯罪类型对比发现，在乐山地区，无论是哪一个法院，所审理的案件中盗窃罪数量稳居第一，其次是毒品犯罪數量第二，再次是故意伤害罪，最后是诈骗罪、抢劫罪、故意杀人罪和强奸罪。此数据足以说明乐山地区的盗窃与毒品犯罪的严重性。

2.犯罪数量呈上升趋势。以乐山两级法院审理的案件为例，2012年至2014年仅166件，但到了2015年一年就上升到187件，2016、2017年都是168件。峨眉山市人民法院的2013年到2014年为93件、2015年到2016年就上升到223件、2017年到2018年为109件。其他区县刑事案件数量也是呈现不断上升的特点。由此可见，刑事法律知识的普及也亟待加强，以维护社会稳定。

除以上方面外，农村、农民的农村宅基地上的房屋拆迁纠纷、借（贷）款纠纷、土地征用补偿和拆迁引发的纠纷、财产损害纠纷等也越来越多。从法院对上述相关案件的判决分析发现，农民关注土地、婚姻家庭、劳动力提供、房产等这些与自身利益息息相关的问题。在刑事案件方面，数量较多的案件，要么就是犯罪相对容易且成本较低的盗窃罪，要么就是风险大、获利较大的毒品犯罪。可以看出，农民对与此相关的国家法律法规了解比较少，尽管经过国家和地方政府一系列普法活动取得一定成效，但仍跟不上目前快速发展的经济建设。因此，需要以政府为主，调动一切有效的优质法律资源单位，联合普法、对口帮扶，解决乡村法制薄弱的现状。

二、乐山市政府对口帮扶乡村法治建设的举措及存在的主要问题

乐山市政府自“六五”普法以来，以开展创建“法治乐山”建设活动为契机，从城市到乡村，采取了多种普法措施，取得了较大的成效。但由于多方面的原因，普法宣传的力度仍远远不够，尤其是乐山周边乡村地区，还包括峨边彝族自治县和马边彝族自治县两个少数民族居住的地区，法律知识仍然较为欠缺，普法宣传仍要进一步加强。

（一）目前乐山市政府所推行的普法宣传的形式是行之有效的

1.开展乐山特色的法治文化宣传。通过建立法治公园、法治小区、法治文化广场、法治长廊等方式从广度上扩大法律知识宣传。

2.普法形式的多样化。通过印制法律通俗读物、宣传小册，“彝汉双语”挂历、普法环保购物袋、扑克牌、纸杯等多种形式进行免费发放，使法律宣传贴近老百姓的日常生活。

3.充分利用網络进行普法宣传。在互联网较为普及的今天，利用网络平台进行普法宣传能取得良好成效。乐山市通过乐山新闻网、乐山日报和法治乐山网发布和推送法律新闻，举办法律知识竞赛，在中小学举办学宪法、学法用法等法律知识竞赛，都取得了良好的成效。

（二）乐山市乡村法治建设所面临的问题及原因分析

1.形式多样化，但是宣传广度仍需扩大。乐山共有211个乡镇，17834个自然村，221万多乡村户籍人口，占总人口的2/3以上。农村占地面积大，人口多且分散，地形多以山地丘陵为主，有“七山二丘一平原”的地貌特征，这给乡村的普法宣传活动增加了不少难度。尽管乐山市政府采取了上述多种宣传举措，但普法宣传也没有办法落实到乡村的每个角落。因此，在下一步的普法宣传中，宣传的广度需要进一步扩大。

2.普法宣传的深度需要加强。目前多形式的普法宣传的确让农民了解了一些法律知识，在一定程度和一定区域范围内，使农民了解到解决纠纷要靠法律、找法院，甚至需要聘请律师的法律途径，确立法律救济的思维模式。但是，乡村法律建设要想取得实效性效果，需要长期地、持续不断地输送法律知识，而不仅仅是一时的法律宣传。在目前，各地的普法宣传每年主要集中在两个时间：一是国际消费者权益日，即每年的3月15日;二是每年12月4日的“国家宪法日”，原称为“全国法制宣传日”。在这两个时间，工商局、律师协会、各电视台及其他法律单位都会集中地进行法律宣传，形式也多样化。显然，对于乐山这个地广人多的山地丘陵地区来讲，仅仅在这两个时间来进行普法宣传是远远不够的。乡村法制建设的目标，是让农民真正从被动接受到主动寻求并能够依法办事，这需要长期性和不间断性的开展宣传活动。

3.目前普法宣传的主体较为分散，且宣传对象上具有不确定性。无论是政府的某些机构，如工商局、质检局、农业局、司法局等，还是律师协会、高等院校法学院，在目前的普法宣传上都是基于政府推行“法治乐山”要求而做出工作安排，在宣传法律的内容上也是不固定，各方面的法律知识都是简单重复进行。在宣传对象上，每次的普法宣传地点集中在各乡镇一级，较少进入村落，也较少与农民直接面对面接触。这样的普法状态相对杂乱且实用性不大。

4.在目前乡村法治建设中政府的协调作用并没有充分发挥。如前所述，各普法单位各自行动，甚至每次的内容相同，只是变化地点，有的单位只集中在城市社区，不愿意到乡村、乡镇去普法，更不要提乐山的马边、峨边这些较为偏远的地区。乡村普法的地点、普法的对象很不平衡。要想改变这一现状，需要政府进行一定协调、统筹安排，不应该仅仅停留在布置任务、下达指标的角色中。

三、对口帮扶乡村法治建设的新方向及可行性分析

在中共中央扶贫工作政策大力推行的时代背景下，2014年1月出台了详细的精准扶贫的基本方略要求。精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。这一举措以实事求是、因地制宜、分类指导为指导思想，使扶贫工作在各地都取得了显著成效。在乐山乡村法治建设的举措上，基于乐山乡村法治建设的现状及存在的问题，需要借鉴精准扶贫的指导思想与策略，确定乡村法治建设的新方向、新举措，让乡村法治建设的主体、对象、内容、时间等更加有针对性和实效性，推动乡村法治建设的前进。

（一）由政府主导、各部门负责制定乡村法治建设的对口帮扶对策

乐山市政府在乡村法治建设中应起主导作用，进行政策制定、任务目标下放、成效考核、督促检查、工作协调等。若政府不能承担起主导作用，乡村法治建设的推行仍会处于无序、散乱、浮于形式的状态，乡村法治建设的目标就很难实现。

乐山市各机关、各企事业单位、各社区服务机构等申报对口帮扶对象及目标政府职能众多，乡村法治建设工程庞大，持续时间长，因此政府在乡村法治建设中不可能事必躬亲，这就需要各企事业单位、各政府下属职能部门、各社区基层单位的对口帮扶，充分发挥各社会单位的法律资源优势，建立起具体的、长期的、定期的、形式多样化的法律对口帮扶工作机制，让法律真正走向农村、走向农民。乡村法律纠纷集中体现在民事纠纷和刑事犯罪两个领地，民事纠纷可以分配给法律资源比较占优势的各地市级法院、基层法院或法院的派出法庭、各地市县司法局、各企业、乐山的教育科研单位等;刑事犯罪纠纷可以分配给刑事法律知识相对较为丰富的各级检察院、各级公安局及公安派出所、监狱等职能部门。这些单位可根据政府下放的任务，根据自身法律资源的具体方向、人员数量、工作量大小等，按照对口帮扶对象的申请制定详细的工作进度表、工作方式、工作内容、工作成果，使工作落到实处。

（二）对口帮扶成效设置监督考核机制

地方法治建设是国家法治建设的最前沿，乡村法治建设是我国法治社会建构的重要组成部分，是实现新时代乡村振兴战略的法治保障。由于乡村法治建设存在农民法律意识薄弱、受地方风俗习惯的影响、地广人多、文化知识水平普遍较低等因素的影响，法治建设的难度较大。若政府在建立法律对口帮扶机制上没有有效的监督考核机制，法治建设最终将流于形式，国家依法治国的方略也最终难以实现。因此，政府在制定该政策时，必须制定配套的监督考核机制，层级责任分明、责任落实到位。

1.各帮扶单位在申报成为帮扶主体时，应当签署承诺书或责任书。乡村法治建设人人都要参与，是公民应尽的义务。不管是作为机关单位的领导，还是企事业单位负责人，本身都负有一定的社会责任。因此，签定此承诺书或责任书就是一种社会责任的体现。

2.各级政府的法律职能部门应设置专门的乡村法治建设对口帮扶办公室。各级政府应把乡村法治建设当成重要工作来抓，应设立专门机构和专职领导班子，配备专职人员来监督和考核，把乡村法治建设作为日常工作来对待。

3.监督考察的方式由鄉村法治对口帮扶办公室认真研究制定，围绕考察帮扶单位帮扶的内容、时间和方式上进行，制定考察考核办法，发现问题及时反馈给帮扶单位，以及时改正。

4.乡村法治建设对口帮扶工作成效应纳入帮扶单位领导班子的工作年终考核。对于帮扶情况，根据考察考核的结果，评为优秀、合格、不合格三个等级，根据等级情况设定奖惩机制。

四、发挥政府在乡村法治建设对口帮扶中的主要作用

新举措下的乡村法治建设必须重视乐山市各级政府的作用。政府不仅是政策的制定者，还是帮扶单位和被帮扶对象之间的桥梁和纽带，在这二者之间起着重要的协调作用。

（一）确定乡村法治建设对口帮扶的具体单位

乡村法治建设对口帮扶机制，首先需要政府确定帮扶单位。乐山市政府在乐山四区四县一市两个自治县所辖的范围内，根据各社会单位所拥有的法律资源情况、法制机构、法律部门的设置情况、人员配备情况进行筛选确定，这是对口帮扶政策落实的第一步。

（二）确定被帮扶对象

在乐山广大农村地区，农民的法律意识较为淡薄，在一定程度上需要普及法律知识。但政府在推行对口帮扶活动中，应当有计划、有步骤、分层次、分阶段地进行，不可给帮扶单位下达超出其工作范围、工作职责的任务，否则会给帮扶单位造成过重的负担而影响其本职工作的开展。一般情况下，应当先从乡镇一级开始，确定一定的工作时限和工作方式，同时培养乡镇一级的领导干部的法治建设的能力;等到乡镇一级的法治建设完成，可由乡镇一级行政机关和相关企事业单位协助帮扶单位一起进行乡村法治建设，一个村一个村地进行对口帮扶活动。

（三）协调帮扶单位与被帮扶对象之间的关系

由于帮扶单位本职工作时间及任务的限制，加之缺乏对被帮扶对象具体情况的了解，同时，被帮扶对象也会基于对帮扶单位的不信任而拒绝帮扶，法治建设不能取得良好的效果，这需要各级政府在其中发挥协调作用。政府成立乡村法治建设对口帮扶办公室，为帮扶单位和被帮扶对象之间搭建起联系的桥梁，促使对口帮扶工作顺利衔接和进行。

（四）政府要给予对口帮扶工作一定的财政投入

乡村法治建设的对口帮扶模式，虽以帮扶单位自主完成为主，但无论人员的工资支付，还是基于帮扶工作的需要而支出交通费、材料费、食宿费等，都是帮扶单位自行开支，因此政府应当给予一定的补贴或奖励。同时遇到被帮扶对象需求的法律援助、法律咨询所要支付的相关费用，应当由财政来承担。因此，在此种模式下的乡村法治建设需要政府投入一定的财力，而不是完全由对口帮扶单位来承担。

总之，引入精准扶贫的思维及方式方法来构建乡村法治建设的模式，具有可行性，且能在很大程度上解决目前农村普法的缺陷。建立法治国家离不开地方法治建设，地方法治建设离不开乡村法治建设。要想达到依法治国的目标，乡村法治建设必须切实有效地推行，采取对口帮扶模式，以达到乡村普法的目的。

参考文献：

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[2]肖若海.从“法律进乡村”看农村普法工作[J].求是，2008（8）：39-40.

[3]胡建国，杨国豪.乡村法治建设的困境及路径选择[J].福建农林大学学报，2019（3）：82-89.

责任编辑：秦利民