政府会计制度与财务制度的协调和制度优化

陆航航

摘要：政府会计制度的实施使事业单位财务环境发生了巨大的变化，给单位的财务管理带来了机遇与冲击。研究在厘清政府会计制度与财务制度关系的基础上，分析政府会计变革给财务管理带来的变化，包括财务职能转变、财务功能拓展和财务基础强化，据此提出完善财务制度的举措，以引导行政事业单位更好地完成工作。

关键词：政府会计制度;财务制度;协调优化

中图分类号：F275    文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2020）05-0078-03

一、引言

2019年1月1日，《政府会计制度》正式实施，明确规定了“双体系”政府会计制度的常用科目和报表，这表明我国“双体系”政府会计规则体系的搭建已经基本实现。随着政府会计准则制度的贯彻执行，财务管理的导向意识在逐步加强。正常来说，行政事业单位财务规则应先于会计制度发布，会计制度在制定时考虑财务制度的相关内容。但是，我国政府会计体系已基本确立，相应的财务规则却未先行或同步修订。权责发生制会计制度更加强调了对资产、负债的确认与计量，相关的确认依据与计量手段也更为复杂，双报告模式也对行政事业单位财务报告数量与质量提出了更高的标准，准确的财务报告数据需要确保从源头开始的每一步数据都准确无误，行政事业单位财务工作面临着极大挑战。为了更好地对国家资产负债进行管理和使用，财务管理模式需要得到提升，在保障会计信息真实、可靠的同时，也要提升行政事业单位经济活动的绩效性。因此，在政府会计准则体系建设过程中，需要在政府会计制度与财务制度相互协调的基础上，完善财务制度，这是推动政府会计制度贯彻实施的有效保障，也是实现政府治理现代化的重要组成部分。

二、政府会计制度与财务制度的关系

“双体系”政府会计制度的贯彻实施，使事业单位的内部环境发生了巨大的变化，财务管理的导向意识在不断加强，而事业单位财务规则仍在采用2012年颁布的版本，已出现滞后和不适应等特征，多数事业单位在进行内部管理时并不参考，《事业单位财务规则》未真正发挥其效用，而是形式化地完成工作。财务规则制度并不是一个摆设，是可以对事业单位未来发展产生巨大影响的。而厘清政府会计制度与财务规则之间的关系，有利于相关部门修订完善《事业单位财务规则》，反映精细化管理的需求，以更好地促进政府会计制度的有效实施，强化对事业单位会计信息质量的要求。

政府会计制度与财务制度之间是相互联系相互影响的，二者作为政府组织管理体制中的一部分，都是由财政部门公布实施，共同为公共产品、公共服务的产生提供与监督服务，进而有效落实“善治”要求，维护政府公信力。如果按照常规制度建设的要求，在政府会计制度改革之前就先行完善财务规则，那么就能够为政府会计制度的贯彻执行保驾护航，提高单位领导的意识，推动制度更有效地落地。但在建立了“双体系”的政府会计系统之后，再推动单位财务管理制度的发展，是为其提供了全面完整的信息基础，提高了《财务规则》的有效性与实用性。

财务制度作为开展财务活动、协调财务关系的基本规范，其本质是对相关财务活动的管理，确立单位的财务目标或者长期发展战略，重点在于决策，需要制定严格的管理条例，明确划分财务管理中的具体职责，将责任落实到具体的部门和个人。单位财务管理行为涵盖范围较广，根据《事业单位财务规则》中的界定，其管理行为涉及资金的筹措与使用，对资产、负债、净资产、预算收支与结余的管理。

政府会计侧重于对经济事项的核算，用于确认和记录政府部门财务收支活动和资产负债情况，报告政府受社会公众委托，管理经济资源和保障社会事务工作的履行情况，目的在于规范政府会计处理，提供真实可靠的信息，与财务制度在调整对象上具有一定的区别。《财务规则》中对会计要素的定义与分类已与政府会计制度中产生差异，以资产为例，当今实施的准则开始强调“控制”的概念，这是对过去的“持有”要求的提升，增加了行政事业单位资产确认的条件;对资产的管理方法，也从单一地要求与预算管理相结合、注重资产清查变为以价值计量为基础，规范全资产的管理内容。以会计要素为基础的财务管理，是价值管理的先决条件，可以促进对要素项目的管理，提升资源配置与使用效率，实现绩效的最大化。

三、政府会计制度对事业单位财务制度的影响

（一）财务职能转变

政府会计改革强化了财务会计的职能，会计目标具有双重性，需要履行对外受托责任与提供决策有用的信息，实现交易成本的降低和经济绩效的提高，便于做出经济决策和进行社会管理。财务注重对事物的管理，除了收入、支出和预算管理外，还要包括资产、负债、资金、成本等方面的管理，当前的财务制度已出现许多局限性，也导致了财务工作在具体实施过程中出现各种问题，影响了财务工作的质量，造成单位财务管理始终无法取得有效的成果。现行财务规则中并未明确指出财务管理的职能与目标，仅要求规范事业单位的财务行为，完善财务管理和监督，提高资金使用效益。仅保证预算的合规性与执行的有效性是不能满足政府与社会公众对信息的需求的，需进一步明确会计目标，与政府会计制度协调一致，完整反映政府和单位资产负债管理和运行成本。作为一种制度化的管理手段，在经历了核算、分析、管理等阶段，在建立政府成本会计、绩效评价机制的要求下，發挥“服务”职能成为财务管理的重要作用，这是财务管理工作的延伸。进而有效提升事业单位财务数据的有用性，优化对资源的整合与交易成本的降低，提升财务行为“协同”程度、收获最大化整合效应（马广林和张悦，2018），系统而持久地提升“花好（纳税人的）钱”的能力（王雍君和谢林，2016）。

（二）财务功能拓展

政府会计制度致力于全面反映政府经济资源、现时义务和收入、费用等经济活动全貌，为政府成本会计的构建奠定了基础，为提高政府公信力，对信息公开的要求不断加强，这意味着政府的财务状况、业绩情况和运营效率都成为政府是否有效履行受托责任的参考内容。因而，财务管理范围在不断扩大，不再局限于会计核算，还需要具备引导、评价和激励财务行为的功能，并为报表分析、财务风险防范提供参考依据，这些功能的有效发挥在很大程度上依赖于财务制度的建设与实施的有效性。以资产为例，政府财务会计的目标是要对外提供与绩效管理有关的信息，权责发生制的政府综合财务报告和国有资产报告制度都要求厘清家底和扎实资产管理基础数据的准备工作，而政务公开又给公民接触这些信息提供了条件，相应地，只有完善政府财务制度，提高财务管理水平才能交还给公众一本“明白账”。换言之，财务制度在以往以资金控制为核心，只注重预算会计的基础上，要确保公共资源的使用与配置，充分反映政府战略，满足经济社会发展需求。财务制度需要在围绕以资金控制为主的预算体系的基础上，进一步结合政府成本管理与绩效管理，完善资产、负债制度，注重运营协调能力、决策与管理控制能力和评价与价值增值，有效整合这些内容，实现对财务活动全过程的管理。对于众多的财务数据，明确分析方法、内容和与财务指标评价，将工作职能分配到各个部门，并在部门内对职责权限进行细化，形成一个互相监督、互相制约的财务管理机制。

（三）财务基础强化

政府财务管理行为的基础是政府会计的最终产品，即政府会计信息。相比之前预算会计体系下的信息，政府会计信息更透明地展示了政府部门包括收入支出的基础信息以及有关政府“花好纳税人的钱”的效率方面的信息，格式化的随意性信息减少，更好地传递了有关政府治理能力与治理状况的信号。同时，作为信息公开的方式，政府综合财务报告在倒逼单位内部落实政府会计制度，提供全面、真实、准确的信息。正是因为政府会计制度的贯彻实施，让政府会计体系中具备了科学规范的信息核算程序和真实准确的信息披露途径，这就实现了有效核算并降低了政府理财的成本。在国家治理现代化的要求下，政府會计准则体系渗透到了公共部门治理的各个层面，在强化了财务会计的功能后，不再仅仅为预算管理服务，政府部门可依据这些信息，进行财务分析，服务于单位的预算、决策、运营、管理等活动，促进公共资源的有效利用，提高单位的治理能力，满足政府履行受托责任的目标与向公众提供决策有用的信息。

四、改进政府财务制度的举措

（一）政府会计制度与财务制度相协调

财务制度本身是否具有科学性、适用性与可行性，在很大程度上会影响财务管理的有效程度。在政府会计准则体系实现制度内部的财务会计与预算会计的整合、各要素确认与计量之间的协调、财务报告披露模式的协调以及会计要素与报告之间一致性的协调之后，更要确保政府会计制度与财务制度的协调。在政府会计制度的影响下，《事业单位财务规则》需要作出充分的调整，以实现与政府会计体系的协调，真正发挥其指导单位财务工作的作用。政府会计改革中，不再区分行政与事业单位，而是将各项制度整合，统一出台了一套制度，《财务规则》也可按此思路，将行政事业单位与各行业间的财务规则整合归纳成一整套与会计制度相匹配的财务制度（许娟，2018）。为了有效发挥两套制度的不同作用，需要在制定财务规则时侧重于满足单位的决策需要，在统一各项要素定义和确认条件的基础上，制定预算管理、收支管理、财务监督等方面的规章制度，也可以补充说明部分在政府会计制度中未能完全厘清的事项，如：坏账准备计提、预计负债等，有效实现财务制度为会计制度的落地保驾护航的作用。

与政府会计制度相协调的财务制度在保障单位财务活动正常运转的同时，更要确保会计信息的相关可靠。财务管理的一项重要功能就是财务预测，而这需要大量真实可靠的信息作为支撑。政府会计制度能够提供这些信息，但需要它与财务制度保持一致。财务制度负责对单位财务行为进行动态管理，会计制度为会计核算提供静态信息，给财务决策提供支持，二者相互协调。二者管理的对象需要一致，都是政府的资金运动（姜宏青和宋晓晴，2017），政府会计制度对资金运动的过程进行核算与监管，财务制度对由此引发的财务关系进行评价与监督。因而，《财务规则》应以权责发生制为基础建立财务分析指标体系，注重对财务分析与信息质量的要求，使两者实现结果评价的一致。

（二）实现财务制度的全过程管理机制

财务管理作为一种经济管理手段，能够通过财务分析方法履行其职能，分析政府会计提供的信息，归纳存在的问题，解构政府会计技术层面与宏观经济发展不协调的地方，找准财务管理中的薄弱环节，为政府会计的完善与发展提供技术支持与方向校正。为此，通过财务控制进行动态的纠错，及时解决偏离管理目标的事项，形成完整的反馈机制，才能让财务管理体系成为政府治理的有效手段，并结合政府审计实现对财务体系的监督和财务风险的防范，确保政府会计提供信息的客观与合理。单位不再单纯重视预算的执行情况，也对执行效果进行绩效评价，健全相关财务制度，修订财务规定，进一步规范经济活动，加强对资产状况、债务风险、成本费用、预算执行情况的分析，三年滚动预算必须引入权责发生制，促进预算管理、资产负债管理和绩效管理有机衔接。

具体而言，下一步财务制度的完善首先要明确方向和方法，即厘清单位主体拥有的权力和承担的责任，确定当前的管理目标并按此方向做出行动。其次，由于政府部门内委托代理问题的存在，财务制度要有效预防和揭露不符合规则的财务行为，及时纠正，降低财务活动的不确定性和交易成本。再次，为确保政府会计制度的有效实施，需要建立绩效考评机制，定期或不定期地监督相关利益主体的财务行为和相关人员的履职状况，并建立可量化的评价机制，将绩效评价在《财务规则》中体现出来。最后，作为行为管理机制的财务制度，应以评价结果为依据，对财务活动中的价值增值和减值行为给予及时、恰当的正负激励，以实现权责利三者之间的均衡，从而为激励财务活动中行为主体按规则尽心、高效办事提供行为动力，即财务制度还应通过动力机制的建立营造激励功能，使得财务行为结果与主体利益挂钩进而实现行为激励（马广林和张悦，2018）。

（三）创新控制活动和财务管理方式

自2014年颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》起，许多单位就建立了适应自身需要的内部控制制度和风险控制制度。但就具体的实施效果而言，内控的监督作用难以真正发挥。从管理控制角度，一定要将财务管理的控制活动贯穿于各个环节中，通过批准、授权、核查、调节、资产安全以及职责分离等方式，实现财务管理方式的创新，确保对各职能组织和经营组织工作的有效控制，保证财务战略和财务决策目标的实现。

政府会计准则体系中对会计信息质量的要求和构建的“3+5要素”的会计核算模式，将大力促进单位内部控制制度和财务制度的建立和有效实施。在修改《事业单位财务规则》之前，需认真研究各项具体准则与政府会计制度，充分了解制度要求，理解准则精神，财务制度的完善需结合内部控制规范在单位层面和业务层面的要求，使财务制度完美契合政府会计改革的要求。单位层面上，制度中需明确业务环节，分析风险隐患，完善风险评估机制，制定风险应对策略（唐大鹏等，2017），单位负责人加强重视，直接领导业务流程的全面梳理。在业务层面上，内部控制六大业务的建设要与财务管理结合起来，强化财务管理结果和绩效评价的真实性和科学性。

参考文献：

[1] 马广林，张 悦.集体合意观下财务制度有效性评价与诊断研究[J].会计与经济研究，2018（6）.

[2] 王雍君，谢 林.权责发生制视角的中国公共部门改革：评述与优先议程[J].财政研究，2016（3）.

[3] 许 娟.关于完善行政事业单位财务规则的思考[J].财务与会计，2018（21）.

[4] 姜宏青，宋晓晴.双轨制政府会计改革引发政府财务管理理论重构[J].中国海洋大学学报，2017（3）.

[5] 唐大鹏，孙晓靓，王璐璐.内控视角下行政事业单位财政财务管理模式优化探析[J].财务与会计，2017（2）.

[责任编辑：庞 林]