创新体制机制 壮大集体经济

徐寿发/江苏省南京市江宁区农业农村局

江宁区横溪街道石塘村

农村集体经济是中国特色社会主义经济的重要组成部分，在实施乡村振兴战略过程中发挥着举足轻重的作用。进入新时代，建立城乡融合发展的新体制机制，对发展壮大农村集体经济提出了新要求。

江宁区村集体经济发展现状

江苏省南京市江宁区共有193个涉农村（社区），其中农村型97个、城镇型52个、过渡型44个。2019年，村级账面资产总额108.65亿元，村均资产5629万元；村级账面净资产82.98亿元，村均净资产4299万元，村级总收入22.72亿元，村均总收入1177万元；村级集体经营收入9.44亿元，村均集体经营收入489万元；村级当年收支结余8.68亿元，村均收支结余450万元。全区村级经营性资产总额30.61亿元，全区集体土地面积167.68万亩，其中村级集体面积63.38万亩。

江宁农村集体经济实力在南京市处于领先地位，百强村、亿元村数量最多，村级总收入占全市近50%左右。2019年全区净资产过亿元的村9个。在深化农村集体产权制度改革的大背景下，全区村集体经济创新发展模式灵活多样。

物业租赁模式。一些村将征地拆迁补偿资金，重点用于经营性固定资产投入，建设或购买标准厂房、门面房、商务办公用房、打工楼、农贸市场、商业店铺、仓储设施等物业项目，东山街道的章村、中前、骆村、泥塘等“亿元村”、麒麟街道建南等村及秣陵街道百家湖片区部分村具有较强的代表性。

产业服务模式。一些村将区位优势和市场优势紧密结合，确定了服务企业、服务园区、服务村、服务农民的发展定位，坚持走产业服务型发展道路，推动村级集体经济持续稳定发展，以麒麟街道泉水、禄口街道彭福、秣陵街道牛首等村为代表。

特色产业模式。一些村最大限度挖掘本村资源优势，打造农业主导产业，激活村集体经济活力，带动农民增收致富，以横溪街道石塘、谷里街道双塘等一批“金花村”及横溪街道西岗村“溪田田园综合体”为代表。

联合发展模式。以街道为主体，组建街道级集体经济联合发展载体，引导村级集体经济组织通过抱团、联合、异地发展，联合开发创新创业楼宇、科技孵化平台等，实现资源共享、优势互补，以横溪街道打造区域农产品公用品牌“横溪味道”、东山街道6个村共同出资建设东山总部园等为代表。禄口街道由14个村出资，购置街道安置房小区内门面房6208㎡，委托街道统一经营，年收益372万元。麒麟街道因征地拆迁补偿积累了一定规模的资金，由街道成立开发公司，用街道及各村征地拆迁补偿资金统一购置经营性资产。

资本运营模式。主要适用于城中村、城郊村，这些村的特点是有资金，但一时转化不成物业。对这些村，按照“以钱生钱”的思路，发挥集体富余资金的效益，由街道统一进行金融理财投资和内部资金互助，以秣陵街道部分村为代表。

委托经营模式。全区成立兴村、江开、江高3个村股份合作联社，联社成员涉及全区经济薄弱村（欠发达村）60个，将帮扶资金3.1亿元投向园区委托经营，按股分红。全区实施欠发达片区帮扶关键工程项目134个，奖补金额4690万元。周岗农贸市场提档升级、横溪门面房购置等项目建设，极大增加了村集体与农民收入。

资源开发模式。推进全域特色田园乡村建设、创建美丽乡村示范村等，把农村变成大景区。江宁街道花塘村大学生在丘陵地区打造高效中草药草本园，提升了集体土地的附加值。东山街道佘村村依托自身资源禀赋，吸引了占地400亩的华东地区最大山地自行车项目及总投资3000万元的江苏省山地自行车训练基地等项目落户，为集体经济发展注入了新的活力。汤山街道推动农村一二三产融合协调发展，通过苏豪养老产业园、华鼎台湾特色街区、省园艺博览园等项目建设，盘活农村资产资源，增加村级集体收入。

村集体经济发展的制约因素

资源禀赋制约，发展空间受限。一些农村型村，村土地基本上都是受规划红线严格控制的基本农田，集体手中的资源资产少，凭借自身力量发展现代农业受周期长、资金投入大等因素制约。一些村投入大量资金建设美丽乡村，游客增多的同时，维护成本也随之上升，建设美丽乡村虽有项目资金扶持，但建成后没有新的发展路径，没有形成稳定的收入来源。一些村地理位置较偏，工业发展受限，经济基础较为薄弱，稳定性收入较少，村大部分收入来自于上级项目资金扶持和街道的财政补助。一些城镇型村村务人员经费、办公开支、公共服务开支没有经费来源，靠集体经济发展收入弥补。一些过渡型村拆迁后，原来的收入来源断崖式下降，产业体系破坏，大量的现金闲置，缺乏有效的投资渠道，没有构建新的产业体系。

政策兑现困难，执行落实受阻。全区不少拆迁村存在征迁补偿挂账问题，征地留用地、设施农业用地、农村集体经营性建设用地入市及乡村产业发展用地政策目前没有完全兑现，缺乏发展空间和投资渠道，出现大量资金闲置在账上，个别村集体资产征迁补偿无法及时落到实处，影响了集体经济发展。

基层治理量大，事财权不匹配。农村居民正逐步向市民角色转变，但政府公共财政还有相当一部分未覆盖到农村。基础设施、社会保障、社会治安、社会福利、环境整治等等，需要大量的村级投入。村日益增加的刚性负担与增收渠道不断变窄的矛盾突出。

村集体经济发展对策建议

解决农村集体经济组织立法问题。通过农村集体经济组织立法，有效保障农村集体经济组织平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到保护，提高村集体经济组织管理水平和适应市场经济发展的能力，保证农村集体经济组织运行管理有法可依。

解决好增收路子问题。一是加快城镇化进程。以发展楼宇经济、总部经济等为方向，突出自身建设物业用房，探索成立股份公司合作经营。对涉及征地拆迁的村，配套一定比例的经营性用房定向留给村集体组织。对错失城镇化机遇的村重点解决挂帐和没有经营性资产的问题，为村级经济发展提供平台，在条件允许的情况下将挂账资产等价折换成经营性资产予以退还。过渡型村根据区域产业形态和留用地政策提前谋划融入城镇后的产业布局，拆迁补偿资金支付到位后，加快构建新的产业体系，确实因规划等因素无法留地发展的，可以异地购置经营性资产或投资其他业态。加大村集体物业经营税收优惠力度，将村集体投入的公益性基础设施建设成本按照一定政策抵税，同时在出租税金、分红所得税等方面给予减免或采取优惠定额征收。鼓励村集体经济组织从开展高标准农田建设、宅基地整理、土地复垦、新增耕地指标补偿及集体经营性建设用地的入市等方面开辟集体经济增收渠道。二是城乡融合发展。鼓励结合发展乡村旅游、返乡下乡创新创业等，以农村集体经济组织及其成员为主体，以出租、合作等方式，将空闲农房及宅基地改造建设成为民宿、创意办公、休闲农业、乡村旅游、共享度假小院、共享农屋等农业农村体验活动场所。探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。农业型村利用集体手中的资源，在花卉苗木、设施农业等特色农业项目上寻找出路。吸引社会资本参与集体经济发展，创新乡村资源经营模式和收益分配方式。三是盘活农村资产资源。鼓励村集体经济组织开发闲置或低效使用的办公用房、老校房、老礼堂、厂房、仓库等固定资产，通过租赁或以投资入股形式参与经营；鼓励村集体合理流转农户承包的耕地、山林、水面等资源进行土地整理、连片开发，集中流转或与农业企业、合作社、种粮大户等进行股份合作、规模经营；鼓励村集体利用未承包到户的集体“四荒地”、果园、养殖水面等资源，发展现代农业项目；鼓励有条件的村探索与其他经济主体或集体经济组织成员发展混合所有制经济。四是大力发展“联合经济”。支持本地缺乏发展空间且有一定资金实力的村，异地购置厂房、商业用房等物业，鼓励村集体组织通过参股、联营、长期投资、异地投资等方式，以股份合作形式，实现多层次、跨领域、全方位的联合和合作。因地制宜推动湖熟、横溪、陆郎、铜山等欠发达片区联合发展。

解决好发展村级集体经济动力机制问题。一是建立绩效挂钩的考核激励机制。探索推行“基本报酬+绩效考核+集体经济发展创收奖励”的村干部报酬制度。把发展村级集体经济的实绩作为干部提拔任用的重要依据。持续选派优秀中青年干部到欠发达村任职“第一书记”。二是建立集体“三资”管理和产权交易信息化监管机制。根据《江苏省农村集体资产管理条例》，着眼管好用活集体“三资”，规范使用“农村集体资产监督管理综合平台”，从制度、技术、组织方面打造集体资产监管新模式，推动集体资产资源保值增值。三是建立多方合力帮扶的政策支持机制。落实征地留用地制度，建立扶持村级集体经济发展基金制度，整合各类农业项目资金对村（股份）经济合作社倾斜，加大支持力度，提高土地复垦新增耕地指标对村补偿标准，继续提高财政转移支付的力度和精准度，加大农村基础设施建设领域的财政资金投入及持续落实生态补偿制度等。

解决好发展村级集体经济成果共享问题。一是全面推进农村集体经济组织登记赋码工作。二是有序推进经营性资产实行股份合作制改革。以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据，健全资产运营的管理、监督和收益分配机制，促进集体资产保值增值。三是探索农村土地“三权分置”办法。以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。

解决好创新村治理体系问题。一是理顺村党组织、村民委员会、村集体经济组织的关系。探索推行“村社分离”，村级自治职能与经济发展职能合理分离。充分明确村集体经济组织对集体所有的资产依法享有占有、使用、收益和处分的权利，保障其依法独立开展经营管理活动。二是厘清村事权财权。探索非经营性资产管护机制和运行机制，提高公共服务能力和水平，健全、优化、筑牢农村公共服务体系。三是调整村规模和结构。合理调整村规模，完善不同类型村居服务内容和体系，压缩非生产支出。□