雄安新区建设与区域协调发展：机理、问题与路径

李乐乐，张 驰

（1. 清华大学 公共管理学院，北京 100084；2. 中国财政科学研究院 研究生院，北京 100142）

中国的区域之间长期存在着发展不充分、不平衡的问题，并且随着经济社会的快速发展而呈现出不断加剧的趋势。区域协调发展事关国民经济的平稳、健康和高效运行。因此，优化经济发展空间格局，努力缩小区域间的经济差距成为我国转变经济发展方式和全面建成小康社会的内在要求。党的十九大报告明确提出，从现在开始到2020年，是全面建成小康社会的决胜时期，必须坚定实施科教兴国、人才强国、创新驱动发展、乡村振兴、区域协调发展、可持续发展和军民融合发展七大战略[1]。雄安新区的设立是党中央做出的一项重大的历史性战略选择，是千年大计、国家大事，体现出国家对于疏解北京非首都功能，促进区域协调发展的重大战略部署。深圳、浦东新区与雄安新区分别占据全国的南、中、北三个中国区域发展不充分、不平衡的状况，推动中国实现区域间的全面协调可持续发展，心位置，呈现出从南到北的梯度发展格局。雄安新区的建设必将改变中对构建中国区域经济发展的大格局具有重要意义。从全面深化京津冀协同发展的角度来说，“以疏解北京非首都功能”为牛鼻子的雄安新区建设既把京津冀发展当做是挑战，也可以看作是机遇。雄安的建立使得河北省也拥有可以与北京、天津相媲美的中心城市，从而打造“三足鼎立”的局面，通过新的增长极产生的辐射效应带动周围地区的发展，最终实现区域的整体发展。从全国区域协调发展的整体水平而言，雄安新区建设位于区域内部发展严重不平衡的京津冀区域，因此担负改革探索、创新实验、发展引领的重要使命。为了有效克服城市群内各城市间低效甚至无效竞争、产业同质化发展、市场区域分割严重、各个城市间产业互动较弱、生态环境污染等一系列在区域协同发展中的问题，雄安新区建设将改变过去单体城市“摊大饼”扩张的老路，坚持“大分散、小集中”的组团式布局，每个组团坚持功能分区，职能适度分离，并且与城市群的节点城市联动、互补发展，形成城市群产业与人口的有序空间集聚状态，构建雄安新区内部与外部相协调的发展格局。雄安新区新的发展模式，必将成为我国区域协同发展的新样板和新标杆。

2018年12月25日，国务院关于河北雄安新区总体规划（2018—2035 年）的批复（国函〔2018〕159号），原则同意《河北雄安新区总体规划（2018—2035 年）》，这标志着雄安新区规划编制的出台，雄安新区也即将进入大规模建设的快速发展阶段。批复指出，要紧扣雄安新区战略定位。要按照高质量发展要求，推动雄安新区与北京城市副中心形成北京新的两翼，与以2022年北京冬奥会和冬残奥会为契机推进张北地区形成河北两翼，促进京津翼协同发展。按照分阶段建设目标，有序推进雄安新区开发建设，实现更高水平、更有效率、更加公平、更加可持续发展，建设成为绿色生态宜居新城市、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区[2]。这是党中央、国务院对于雄安建设和发展做出的重大战略定位，指明了雄安新区建设和发展的目标，对于促进区域协调发展具有重要的指导意义。

区域协调发展是国内外学者普遍关注的问题，研究成果丰硕。但是对于区域协调发展的定义却存在着不同的观点。有学者认为，区域协调发展是区域之间基于经济交流密切、依赖程度加深、发展相互关联的基础上实现的区域均衡可持续发展过程，往往实现区域协调发展的过程是持久深入的[3][4]。有学者认为，区域协调发展是一种人与自然、人与社会、人与人之间保持和谐的发展状态，不同区域之间基于自身的要素禀赋，确定不同的经济发展模式，利用自身的优势条件，将经济发展与人民生活水平的差距控制在合理的范围之内，实现区域之间均衡可持续发展的状态[5]。有学者认为，区域协调发展是指各区域经济可持续发展，并将经济发展差异控制在一定范围内，各区域之间实现优势互补、共同发展、相互促进的良性经济发展模式，保持国民经济发展的效率和速度，实现区域发展的平衡和可持续发展状态[6]。本文认为区域协调发展是指区域之间既有良性竞争又有密切合作，不同区域之间发挥自身生产要素禀赋的优势，将经济、社会发展差距控制在一定的范围内，形成优势互补、良性互动、紧密合作的可持续发展格局，从而改善经济发展模式，促进各区域之间协调发展。雄安新区建设作为国家的一项重要的历史性战略选择，对我国的区域协调发展有着至关重要的影响。雄安新区建设将在生产要素有效分配、实现环境友好型经济增长，促进可持续发展、缩小区域间发展差距，提高地区经济发展水平等方面发挥重要作用。

一、雄安新区建设影响区域协调发展的机理

区域协调发展是我国十九大以来经济增长的重要目标之一。区域协调发展是指各区域之间通过发挥生产要素禀赋的优势条件，形成良性竞争；同时，在整合要素优势的基础上，紧密合作，优势互补，形成共同发展、相互促进的全面发展格局。区域协调发展的本质是各区域之间要形成利益共同体，实现区域之间发展机会均等、利益共享的可持续发展状态[7]。雄安新区建设影响区域协调发展的机理主要表现在：（1）雄安新区建设可以调整生产要素的流动方向，提高社会优势资源的配置效率，转变经济发展方式，扩大内需，提高区域间经济发展的动力和活力，有助于缩小区域之间的经济和社会发展差异，促进区域协调发展。（2）雄安新区建设有助于促进区域之间城镇化水平的提高，打破传统的城乡二元经济结构失衡，缩小区域发展中的城乡差异和区域差异，实现区域协调发展。从理论上看，雄安新区建设本质上是新型城镇化的过程，是生产要素流动和分配的过程，有助于推动产业集约化、人口和土地城镇化，加快区域之间的产业升级，缩小区域之间的经济发展差距。总之，区域协调发展的本质在于缩小区域之间经济发展和人民生活水平的差距，然而雄安新区的建设为经济发展带来了机遇，对于扩大内需、增加就业、调整经济发展结构具有重要意义，这些都是促进区域协调发展的关键力量。如图1所示。

图 1 雄安新区建设影响区域协调发展的机制

（一） 雄安新区建设具有辐射扩散效应，有助于缩小区域之间的发展差距

一方面，雄安新区建设可以带动周边区域产业转型、规模扩大和结构升级，加快经济发展方式的转变，实现经济发展的规模效应，缩小区域之间的发展差距，引领周边区域协调发展。具体而言，雄安作为党中央部署的具有“千年大计”的国家级新区，远期经济规模总量十分庞大，即使是在初步建设时期，由于新区将会承接大量北京非首都核心职能，经济集聚规模也不可小觑。市场规模总量的增加将直接有利于发挥规模经济效应，同时实现生产要素的优化配置，带动自身与周边相邻区域分工水平进一步提高。最终通过这种“打破—重组”的过程，可以在原有发展基础上实现产业结构的升级、发展方式的转型，从而进一步解决原来由于要素分配不合理，分工水平不高所导致的区域间发展差距较大的问题。另一方面，雄安新区的辐射带动作用，还可以形成带动经济发展的多个增长极，实现对周边区域的溢出效应，缩小区域间的经济发展差距，促进区域之间的协调发展。雄安新区作为国家级新区，能够在经济发展中形成以点带面、以面连片的辐射带动效应，推动我国整体区域的协调发展。值得注意的是，当前我国发展形势已经与之前相比大不相同，经过40年改革开放，我国虽然在经济总量上已经跃居世界第二，对国际贸易和国际经济市场具有重大影响力，综合国力显著增强。但是国内发展仍然面临着不平衡、不充分的困境，区域发展不协调问题也日益严重。因此，雄安新区的设立与之前深圳特区、浦东新区有所不同，它是在新时代的大背景下，以追求新发展理念为指导，通过深入国内发展空间布局改革，努力解决人口密集区域优化开发的难题，同时，还会为探索新的城市综合开发模式积累经验，最后将这种经验辐射到全国范围，对其他区域的协调发展产生指导作用。

（二） 雄安新区建设具有政策协同效应，可以推进区域市场一体化，促进区域协调发展

当前，中国区域发展已经进入以城市群为主导的阶段。城市群的出现打破了单一城市“单极化”发展的格局，逐步向多中心化发展，在一个城市群中，会出现一个或几个城市群中心，通过城市群中心之间的资源分配和分工合作，实现城市之间的优势互补，带动其他城市发展，最终通过实现区域市场一体化来推动城市群所在区域实现协调发展。雄安新区作为国家级新区，它的建设打破了传统的地方行政区划的限制，可以跨区域整合优势资源，优化资源配置，充分发挥政策跨区域的协同效应，形成区域协调发展的新动力。同时，雄安新区的行政级别较高，能够更好地整合政策优势，打破不同区域间的政策壁垒，更好地发挥区域间在经济、政治、文化和社会等方面的优势功能，有利于提高区域发展的综合性，有效地促进区域之间的协调发展。总而言之，雄安新区在建设过程中所要体现出来的“绿色”、“创新”、“智能”等建设特点将使得雄安模式成为一种崭新的城市群中心开发建设模式，会激发城市群区域产生强大的内生增长机制，进一步打通生产要素在区域内流通和分配，有利于形成统一的区域市场，从而为全国其他区域的城市群中心建设提供丰富的经验。目前北京的“中关村”、天津的“滨海新区”和河北的“雄安新区”将成为这京津冀区域产业创新升级的核心推动力量，中关村、天津滨海新区在引领中国工业化快速发展中发挥了重要作用，在信息产业、高端制造、产品研发等诸多领域探索了有效的发展路径。雄安新区要实现“创新驱动发展引领区”的目标，就必须在产业新动能和新业态方面构建属于自身发展的新动力，通过进一步整合河北省现有的创新政策，对接中关村和滨海新区的技术发展，打通区域内部创新产业链条，进一步提高区域科技创新的分工水平，实现区域发展水平的整体提高。

（三） 雄安新区建设具有制度创新的叠加效应，对缩小区域发展差距提供了新的政策工具

雄安新区作为国家级新区，就是要发挥国家级新区的制度创新优势，形成可复制、可借鉴的改革经验，从而为解决区域协调发展问题提供新的政策工具。雄安新区具有绝对的“先行先试”权[8]，不仅可以为区域发展提供强有力的制度保障，而且还可以集中制度创新的叠加效应，在财政政策、税收政策、产业发展、社会就业和民生保障等方面享受国家的政策优惠，为解决区域协调发展问题提供更多的政策工具组合。创新新区建设制度供给首先是要从管理体制机制方面入手，搭建制度供给的框架体系。雄安新区管理机制创新要从自身发展情况出发，根据每个阶段的发展规划合适选择渐进的改革方案，保证新区管理机制符合建设的需要。以行政体制制度为例，目前雄安新区经中央编办批复，成立了中共河北雄安新区工作委员会与河北雄安新区管理委员会，为河北省省委、省政府的派出机构，属于临时性结构。因此，可以考虑在雄安新区进入全面进入建设的阶段，成立正式的副省级管理机构，协调工作进展。随着建设进程推进、人口集聚和经济规模总量增加，新区范围内将会出现不同类型的功能区，因此需要在管理机构之下讨论建立功能区管理机构，同时优化行政管理机构与功能区管理机构之间的关系，减少行政干预，行政机关应当主动让位于市场，只承担总体规划等任务。最后进入成熟运行阶段，应当考虑实行扁平化管理。将建成副省级雄安新区行政建制，回归常态政府架构，正式建立区委、区政府、区人大和区政协，形成两级或三级管理体系，强化社会管理与公共服务。其次，还应当注重法律对于制度建设的保障作用。雄安新区既可以通过颁布新区条例的方式为新区功能的发挥提供法律保障，同时也可以通过地方人大授权的方式来赋予新区新的权限。

二、雄安新区建设影响区域协调发展面临的问题

在理论上，雄安新区建设具有辐射扩散、政策协同和制度创新叠加效应，在缩小区域发展差异，促进区域协调发展方面具有重要作用。在实践中，雄安新区作为国家级新区，具有政策、制度和资源等方面的优势，在推动区域协调发展、引领产业转型，缩小区域发展差距方面发挥了关键作用。但是，雄安新区建设在区域发展中也需协调一些问题。

（一） 雄安新区建设对于周边的优势资源具有虹吸效应，会不断挤占周边地区的资源。

雄安新区建设容易受到传统投资模式的影响，将投资主要集中在基础工业、制造业、房地产业等，利用大规模的投资来拉动经济的快速发展。很明显，这是一种不可持续的经济发展模式，虽然这种开发模式在短时间具有显著的效果，可以促进经济的快速发展，但是长期来看这种经济发展模式会对周边区域发展形成挤出效应，从而扩大区域之间发展差距，不利于实现区域的协调发展。同时还要在制定区域发展战略的时候充分考虑本地的要素禀赋以及与发展目标之间的匹配程度。从“空间资源聚集条件”角度来分析，雄安目前所具备的资源聚集能力较低，本地较大规模的产业基础，也是建立在东南沿海地区淘汰高污染低端产业和服务于大中城市基础消费需求中，靠出卖低端劳动力支撑起来的。这就使得在雄安新区建设初期，靠行政强制力量把搬迁而来的优势资源难以在之后的发展中起到更加重要的作用，反而还有可能是的这些企业自身的发展出现问题。如果不能够走出传统的新区建设依靠房地产投资的老路，走出依靠创新推动的发展新路，雄安新区未来的发展前景将黯淡不少。

（二） 雄安新区建设对周边区域的辐射扩散效应受到很多因素的制约

区域经济学理论认为，国家级新区的辐射扩散效应发挥作用必须建立在区域生产要素高度集聚的前提下。虽然雄安新区作为国家级新区具有一定的政策优势，但是由于受到区域之间政策、制度、利益分配、资源整合等因素的制约，对周边区域的辐射扩散效应明显不足。目前，雄安新区建设主要处于生产要素的集聚时期，并不具备国家级新区的辐射扩散作用。因此，如何更好地发挥雄安新区的辐射扩散效应，促进区域之间协调发展仍然是面临的一个重要问题。当前全国诸多已经设立的国家级新区基本上仍然处于集聚效应期，更多的是依靠政策制度吸引更多的人才和技术来到新区发展，但是受制于其他因素额发展，也并没有迅速将自身增大，从而带动该区域其他城市的发展。

（三） 雄安新区建设面临农村居民搬迁的问题

由于雄安新区的土地被国家强制征收，统一进行规划和设计，很多农村居民会面临搬迁问题。农村居民的搬迁意愿直接影响到新区建设的总体规划和区域协调发展[9]。受传统文化思想的影响，很多农村居民的不愿意搬迁，影响了雄安新区的搬迁规划效率。同时，受历史原因的影响，河北省行政区划过小，使得雄安新区在原有的行政区划基础上进行大规模的新城建设所需的土地往往还涉及到更复杂的行政审批以及搬迁安置问题。

（四） 雄安新区建设的制度创新和政策推广机制有待完善

雄安新区作为国家级新区，要充分发挥国家级新区的制度创新优势，形成可复制、可借鉴的改革经验，以便在全国各区域内进行推广和借鉴，发挥国家级新区在促进区域协调发展中的重要作用。但是，雄安新区建设定位高远、目标宏大，却没有与之相匹配的制度创新和政策推广机制作为可复制、可借鉴的经验，不利于及时总结雄安新区建设的经验和成果，更不利于在全国各区域之间进行推广和借鉴。同时更重要的是其他区域如何学习、怎样来推广等关键性问题仍然缺乏明确的制度保障也是影响其中的一个关键因素。

（五） 雄安新区自身条件存在一定缺陷，制约了新区开发建设的进度，使得新区在推进区域协调发展过程中的作用降低

从交通条件来看，雄安新区所处的位置并不处于国家级大型交通网络的节点上，而未来的新区建设势必需要打通新区至北京、天津和石家庄等地的交通网，这就需要对该区域的交通规划和设计做巨大的变动，不利于雄安新区加快建设的速度。从地理环境来看，雄安新区濒临白洋淀，整体区域地势低洼，在进行大规模建设之前尚需复杂工程项目解决新区的防洪问题，同时还应当尽量保证不影响到当地的生态系统，任务复杂艰巨。从当前新区现有的人口、产业聚集情况开来看，雄安新区的基础十分薄弱。根据《中华人民共和国行政区划简册 2017》的数据显示，新区当地人口为112万人，且当地居民普遍受教育程度不高；产业方面，经济附加值较低，多以橡胶及塑料制品业、服装业、鞋业、旅游业与废旧有色金属集散为主，缺乏高新技术产业支撑。

三、雄安新区建设促进区域协调发展的路径

由于雄安新区是国家设立的规格最高的国家级新区，因此在战略定位上一定要具有促进国家区域协调发展的理念和建设国际新型城镇化战略的目标定位，要在解决区域发展和城市化问题上发挥重大的引领和示范作用。要创新雄安新区发展模式，发挥雄安新区作为国家级新区在促进区域协调发展中的重要作用。雄安新区建设必须要处理好与周边区域的合作与竞争关系，充分发挥雄安新区的制度和政策创新作用。

（一） 落实好党中央、国务院关于雄安新区建设的总体规划，实现雄安新区建设的稳步发展

雄安新区建设应当坚持贯彻落实新发展理念，在规划层面，要注重创新国家级新区发展模式，注意与京津冀协同发展战略等新区周围区域中长期规划目标保持一致；在组织层面，应当着重协调各级政府、各个区域和各部门之间的关系，努力形成合力推动新区建设；在定位方面，雄安新区必须按照世界第一流的水平要求进行建设，对标提质，着眼于构建京津冀世界级城市群，更加注重人口经济和资源环境空间均衡，构建多中心城镇网络，积极吸纳和集聚高端优质资源，加强区域产业互动，整合产业链条，积极引导区域产业梯度转移，以大带小、以强带弱，提升区域整体竞争力。另外，雄安新区的建设要充分考虑与周边区域在人口增长、经济发展、自然环境、和城乡差距等方面的不同。要落实好雄安新区的规划编制，促进雄安新区与周边区域的人口、经济、产业等有序集聚，防止人口、产业与资源等过度集中或过度分散，形成多点、多线、多面的全方位多层次布局，缩小雄安新区与周边区域的发展差距，促进区域之间的协调发展。同时还应当强调雄安地区与其他周边地区在建设和治理方面的沟通和协调，努力做到利益共享、信息共享，从而保障总体规划顺利实施。沟通是规划进展顺利的有效保障，雄安新区在建设过程中必须保持与其他主体的沟通，充分调动其他主体的积极性。一方面可以成立专门的联席会议，定期召开会议讨论在建设过程中的注意事项，另一方面是完善官方与民间的沟通渠道，要更加重视民间意见，关注民众的利益诉求，增加人民群众在改革和发展中的获得感。

（二） 加快推进雄安新区的制度创新，发挥雄安新区作为国家级新区在制度创新方面的优势

值得注意的是，雄安新区建设应当注意有区别于过去传统国家新区建设时，主要以政府主导、政府投入和政府管理为主的模式，注意需要把握好政府与市场的边界，充分发挥市场的决定性作用。雄安新区建设是国家大事、千年大计，要不断完善制度建设，开展政策创新实践，及时总结和推广雄安新区建设的经验和成果，为全国其他区域的发展提供可复制、可借鉴的模式。同时，一方面要给予雄安新区更多的自主权，保障雄安新区制度建设和政策创新的灵活性；另一方面要统筹雄安新区与周边区域的政策和制度融合，为雄安新区建设和周边区域协调发展增添新的活力。因此，要不断完善雄安新区制度和政策创新的推广机制，为解决区域协调发展问题提供有效的改革方案。以金融制度创新为例，首先是要探索建立市场准入机制，根据金融各部门的业务性质可知，银行等部门主要是以人民银行、银保监会等监管部门批复相关文件为前提，而投行等部门则更多是针对市场潜在的未知投资领域，因此监管机构应给出合理的范围，便于金融机构创新市场机制。其次，雄安新区是以可持续发展作为发展目标的，因此还需要构建绿色金融体系。根据目前已经颁布的《河北雄安新区规划纲要》和《关于构建绿色金融体系的指导意见》，雄安新区要结合自身定位，制定本地区的绿色金融发展规划，同时注意积极借鉴国外绿色金融的创新制度成果，通过金融市场工具，将更多的资源投入到绿色环保产业当中来。

（三） 科学合理的制定雄安新区的搬迁政策，提高农村居民的搬迁意愿[9]

首先政府要制定科学合理的搬迁政策，确定合理的土地补偿机制；其次，加强公共基础设施建设投资，完善养老、医疗等社会保障体系；最后，提高农村居民的收入，切实解决好农村居民的就业问题，提高农村居民的搬迁意愿。

（四） 改变传统的依赖投资拉动经济的发展模式，避免雄安新区与周边区域的同质化竞争

雄安新区应发挥自身的生产要素禀赋优势，进行传统产业的升级改造，重点发展人工智能、生物制药、科技研发等具有高附加值的高端产业，并与周边地区的产业发展进行配合，形成优势互补、产业合作的差异化竞争态势。同时，发展现代高科技信息技术产业经济，与物联网、互联网等先进技术结合，形成具有竞争力的高科技产业链，与周边区域协同合作、共同发展，推动区域协调发展。具体言之，雄安新区建设必须坚持创新导向，努力打造富有生机的创新系统。首先是可以充分利用北京中关村等现有的科技技术力量，努力让人才、资金和技术在新区内有序合理流动，打造良好的科技创新发展基础；其次，让企业结伴、组团、成链，创造创新有效需求，并在京津冀区域内构建“研究群落—开发群落—应用群落”三大群落，形成合理的区域创新分工。通过打造创新系统，进一步提高雄安新区创新能力，实现以创新驱动发展的目标。

（五） 加强雄安新区与周边地区的生态环境治理，为实现高质量发展奠定良好生态基础

白洋淀水资源治理与当地大气环境治理应当是协同治理的重点。白洋淀在该区域具有维护生态平衡、保护生物多样性和蓄水防洪等多重重要功能，因此在雄安新区的开发当中必须加以重视。为了更好的开发和发挥白洋淀的生态功能，首先应建立白洋淀上下游协同创新治理机制，完善白洋淀的水环境监测和流域污染源监控体系，全面推行“河长制”。其次，强化上游山区的水土保持和植被覆盖率，提升涵养水源的能力；再次，调整上游产业结构，严格控制企业准入条件，提升企业污水处理能力。在大气污染防治方面，应当将整体的京津冀区域纳入统一考虑，设定协同治理方案，同时注意将治理目标分解至每个城市，形成目标完成评估及监督机制，推动环保工作顺利实施。

四、总结

雄安新区建设影响深远，意义重大，是我国区域经济发展划时代的里程碑，是我国经济社会发展长治久安、繁荣昌盛的重大战略决策。雄安新区建设将为我国区域协调发展探索出一条具有中国特色的社会主义道路，对我国各区域政治、经济、文化、社会和生态的“五位一体格局”都将产生重大意义。雄安新区建设在促进我国区域协调发展方面探索出了一条具有中国特色的新道路，其本质特征就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的宏观调控职能相结合，两手都要抓，两手都要硬。雄安新区建设更多的是政府根据经济和社会发展规律所做出的顶层设计，同时注重发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是，雄安新区作为国家级新区，其规划发展必须要有高定位、大目标。一方面，要充分做好战略规划和目标设计；另一方面，要充分做好配套制度和政策设计。只有这样才能保证雄安新区建设既能发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能发挥政府宏观调控的职能，将雄安新区建设在促进区域协调发展方面的作用充分发挥出来，为促进我国区域协调发展开辟一条新的道路。