农村宅基地制度改革的现实难题与破解路径——基于宜城市的改革实践

董 斌

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》中提出，推行宅基地三权分置改革，探索宅基地所有权、资格权和使用权形成“三权分置”结构。笔者认为，中央推出宅基地三权分置改革的制度考量在于解决农村房屋因流转而导致权利主体不一致的问题和集体经济组织以外成员取得流转房屋所依附的土地的权源问题，以此为农民住房财产权抵押、入股、流转提供法律制度支撑，夯实宅基地居住保障功能和实现宅基地财产收益功能，推进农民财产收入增加。2018年12月25日，十三届全国人大常委会第七次会议审议决定，再次延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定，将农村土地制度三项改革试点法律调整实施的期限再延长一年至2019年12月31日。宜城市自2015年3月承担农村宅基地制度改革试点，试点改革三年多来，在农村宅基地改革试点经验方面已在全国发挥示范引领作用。

一、宜城市宅基地改革前现状和存在的主要问题

2016年12月十二届全国人大常委会第十三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，决定在北京市大兴区等三十三个试点县推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，试点期间暂停实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》中的6个条款，宜城是33个试点地区之一。宜城位于湖北省西北部，全市版土面积2115平方公里，耕地面积110万亩，农业人口38万人，占总人口比例为65.5%。辖10个镇（办事处）、1个省级经济开发区、1个襄阳精细化工园区，227个行政村（社区），1388个村民小组，6603个自然村和居民点。据2015年调查摸底统计，全市农村总户数10.66万户，宅基地11.24万宗，其中，一户一宅9.27万户，占总户数的86.96%；一户多宅0.87万户，占总户数的8.16%；有户无宅0.52万户，占总户数的4.88%；超占面积8.63万户，占总户数的81%。村庄面积17.5万亩，宅基地面积5.03万亩。从宜城既有的宅基地利用现状分析，主要显现出以下问题：

（一） 宅基地闲置问题突出

关于农村宅基地的权属、利用以及取得等具体规定在我国《物权法》和《土地管理法》中予以了明确规范。其中，《土地管理法》规定，我国宅基地属于农民集体所有，农村村民一户只能占有一处宅基地，并且宅基地的面积标准须符合省、直辖市、自治区的规定。根据《湖北省土地管理实施办法》第三十三条规定，农民兴建、改建房屋宅基地（含附属设施）总面积，使用农用地的每户不得超过140平方米，使用未利用土地（建设用地）的每户不得超过200平方米。宜城市宅基地的分配利用政策一直按照国家法律法规执行，但由于宅基地分配实行无期限、无偿使用方式，农民取得宅基地并不需要付出经济成本，农民便基于“少占不如多占”的趋利心理，导致大部分村庄出现宅基地超占、“一户多宅”等闲置等现象。此前，地方政府并未采取有效政策引导农民有序退出超占宅基地，导致上述现象不断扩张而未得到有限遏制，甚至愈演愈烈。例如，农村村民因婚嫁单独成户，也并不利用长辈遗留下来的旧宅基地而重新申请宅基地，以及因城镇化进程的推进，农户不再从事传统农业生产而举家进城务工，长期不在农村居住，造成宅基地长期闲置，土地未得到充分利用，浪费现象明显。在已进行的确权登记权属调查中发现，宜城市宅基地面积大于200平方米的占81%，大于240平方米的占63%，大于300平方米的占38%。全市超面积8.63万户，占总户数的81%。全市“一户多宅”共有0.87万户，占总户数的8.16%。宜城市上述宅基地限制浪费现象约占宅基地总面积的47.78%，情况比较严重。

（二） 宅基地超占面积严重

宜城市宅基地平均面积为299.64 m2，超过200 m2的占79.29%。与省内其他14个样本区相比，面积偏大的超出平均值81.79 m2，面积超过200 m2的比例超出省级标准31.73%，见表1。

以上数据可以看出，宜城市与全省宅基地利用中存在的问题及利用程度基本一致，呈现出的超占面积现象较为普遍。宜城市宅基地面积平均值为299.64 m2，平均超占99.64 m2，超占比例达79.29%。此外，超占成因复杂，有因生活习惯喜好居住环境宽大问题，有利用方式问题，有因生产需要而农机具等农资较多问题，有因畜禽养殖导致使用范围问题过广问题，还有因居住人口过多问题等。

表 1 宜城市与湖北省宅基地抽样调查情况平均值对比表

（三） 宅基地退出受阻

2017年5月《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）正式向社会公布，其中第六十四条规定：国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。腾退出的宅基地可以由本集体经济组织与宅基地使用权人协商回购，主要用于满足本集体内部的宅基地再分配，或者根据国家有关规定整理利用。

笔者在宜城市调研过程中，发现该市农村宅基地自愿有偿退出效果不显著，主要原因体现于以下几方面：一是村集体财力薄弱，回购资金短缺；二是群众对补偿愿望较高，退出宅基地流转空间太窄（按照改革政策规定，只能在本村范围内流转）；三是宅基地增值收益分配目前还没有探索出很好的办法，无指导性的政策作支撑；四是宅基地退出后，没有明确的配套政策保障体系，无法激发群众退出宅基地的积极性。

（四） 宅基地有偿使用费持续收取难

宅基地有偿使用费首次缴纳还较为顺利，但持续性收取面临动力不足和制度失灵等问题。笔者对研究宜城市宅基地有偿使用费收取情况，发现宜城市各村（社区）有偿使用费收取工作进展较为顺利，农民缴纳有偿使用费的出发点在于能够办理不动产权证和农房抵押贷款，因此，绝大部分农民较为积极缴纳首次有偿使用费，但不动产证件发放下来后，对于无贷款需求的农民则消极缴纳有偿使用费，在制度上并未形成激励和惩戒措施，以致后期持续性收取宅基地有偿使用费面临极大困难，无法保障制度得以顺利执行，倘若无相关政策作为保障，缴纳使用费会出现“老实人吃亏”的现象，将导致下一步改革工作难以推进。

（五） 宅基地流转缺乏规范

调研资料显示，2015年改革试点前我市农村宅基地流转面积达6441.04亩，占宅基地总面积的12.79%。分析既有宅基地流转现状，不难发现存在以下显性特征：其一，流转范围在不断扩大。伴随呈现城乡一体化进程推进，我国经济社会发展得到充分全域范围内的提高，农村社会关于土地的财产意识和投融资意识也在逐步适应市场化要求，宅基地流转在农村内部也逐渐活跃起来活跃，结束了传统农村土地的僵化局势，但从流转的流动效果来看，主要从偏远地区流向中心地区，从生产生活条件不利地区流向土壤地质肥沃、生活便利地区，宅基地流转范围不再是局限在本集体经济组织内部，而是不断拓宽，甚至延伸到省与省之间；其二，宅基地流转价格因地域不同价格差别较大。在某些边远山区宅基地和房屋共同转让，转让价格仅3万元左右，而同样面积和外观的房屋在城镇郊区转让时，流转价格高达近40万元；其三，村集体经济组织未共享宅基地流转效益。农村宅基地流转属农民私下交易，因宅基地或宅基地上房屋流转过程中产生的收益都归农户自己所有，未能体现村集体作为宅基地所有权人所应享有的土地增值效益，村集体未得到利益分配。

（六） 村民自治民主管理实行难

村民自治民主管理是解决农村各种难题的“金钥匙”，亦是法律法规赋予农村集体经济组织及其成员的权利和义务。农村宅基地制度改革中的很多问题都要通过村民自治和民主管理来解决。但是，由于村级“两委”班子有强有弱，村组干部素质参差不齐，群众对干部的信任程度有高有低，宅基地制度改革在实行村民自治民主管理时，如何解决“两委”班子建设问题，村组干部素质问题，群众对干部的信任程度问题，以及村民自治民主管理制度如何与相关法律法规衔接问题，皆是本次宅基地制度改革需予以正视解决的重难点问题，还需对其深入研究，以求破解之道。

二、宜城市试点的因应之策

在实施乡村振兴发展战略，全面建设社会主义新农村之际，客观正视我国农村宅基地制度历史遗留的问题，有助于从根本上解决农村发展动力不足问题。宜城市农村宅基地制度主要呈现出问题类型多、成因复杂、时段节点不一等样态，在妥善解决这些问题时，既要保护农民的切身利益，又需遵守国家法律法规，还要确保农村社会稳定。宜城市为妥善解决农村宅基地历史遗留问题，保障农村宅基地制度改革试点工作顺利推进，将中央顶层设计与试点实践探索相结合，立足实际创造性地落实全国农村宅基地制度试点改革要求，针对试点改革前存在的既有瓶颈建构制度办法，逐一予以制度性解破，以下分述之。

（一） 鼓励宅基地自愿有偿退出

宜城市针对农村宅基地闲置现象突出问题，鼓励本集体经济组织成员自愿有偿退出超占面积宅基地，且对形成“一户多宅”情形予以区别处理：（1）对属于因买卖、继承房屋形成“一户多宅”的，对是否属于本集体经济组织成员予以区分处理：①参见《宜城市农村宅基地历史遗留问题处理办法（试行）》第12条、第14条。对属于本集体经济组织成员的情形，原则上按自愿有偿退出处理。若买受人、继承人不愿退出一宅以外的宅基地的，按有偿使用处理。对买受人和继承人也予以差异化对待，买受人只调查不发证，继承人可予以确权发证。②对不属于本集体经济组织成员的情形，若其继承房屋形成一户多宅是合法继承，则按有偿使用处理，进行确权登记发证；若继承原非本集体经济组织成员房屋的，按自愿有偿退出处理，如继承人要求继续使用的，按有偿使用处理，只调查不发证。（2）对因规划调整、项目实施等原因又另占地建房的，农户已经拥有一处宅基地的，由村委会无偿收回老宅基地。（3）对因集体经营性建设用地获得批准，形成“一户多宅”的，按照实际用途予以区别处理：①实际用途为集体经营性建设用地的，不作宅基地对待；②实际用途为集体经营性和住宅混合用地的，可以根据主要用途选择其中的一种，如果选择集体集体经营性建设用地用途的，不作宅基地对待，如果选择住宅用地用途的，应按自愿有偿退出处理，不愿退出的，按有偿使用处理，且只调查不发证；③实际用途为单一住宅的，按自愿有偿退出处理，未自愿有偿退出的，按有偿使用处理，只调查不发证。①

（二） 宜城市针对超占面积的处理

由于《湖北省土地管理办法》系1987年9月3日实施，是故，宜城根据该办法实施的前后针对宅基地超面积情况予以区分处理：（1）针对1982年2月13日至1987年9月3日使用宅基地的情形。①对属于城市规划区外，实际使用面积小于或等于250 m2，四至清楚且无土地权属纠纷争议，可以按现有实际使用面积进行确权登记发证。实际使用面积大于250 m2的部分，按自愿有偿退出或按有偿使用处理。②城市规划区内，老城区以外实际使用面积小于或等于140 m2，老城区以内现实际使用面积小于或等于110 m2，四至清楚、无土地权属纠纷争议，可以按现有实际使用面积进行确权登记发证。老城区以外实际使用面积大于140 m2、老城区以内实际使用面积大于110 m2的部分，按自愿有偿退出或按有偿使用处理。（2）针对1987年9月3日至2015年12月31日的宅基地，城市规划区外实际使用面积在200 m2以内的，按实际使用面积进行确权发证，大于200 m2的部分按自愿有偿退出或按有偿使用处理。（3）农户符合规定分户建房条件而未分户以及现有宅基地超过单户面积标准的，按照以下办法来分别处理。①参见《宜城市农村宅基地历史遗留问题处理办法（试行）》第5条、第7条。未超过分户合计面积标准的，根据农户的申请，可分两户进行确权登记，也可按一宗地确权登记发证，并在记事栏中据实填写原因。②参见《宜城市农村宅基地自愿有偿退出办法（试行）》第6条、第10条。超过分户合计面积标准的，按两户合计面积标准，根据农户的申请，可分两户进行确权登记发证，也可按一宗地确权登记发证；超出两户合计面积标准的部分，按自愿有偿退出或按有偿使用处理。（4）对属于经批准的集体经营性建设用地，如果实际用途是经营性用地的，按集体建设用地进行确权登记发证；如果实际用途是宅基地且属“一户一宅”的，按照规定办理变更手续后，可按宅基地上限面积标准进行确权登记发证；超出规定上限面积标准的，按自愿有偿退出或按有偿使用处理。①

（三） 宅基地有偿退出规范化

宜城市针对宅基地退出不畅问题，制定《宅基地有偿使用办法》指导宅基地公平规范退出，以实现农村宅基地节约集约利用、自愿有偿退出的目标。

制定了规章办法指导农村宅基地自愿有序退出，并在遵循科学利用、量力而行、统筹推进原则下，拟定年度宅基地自愿有偿退出补偿和奖励费用支付计划，以落实规章办法和促进闲置宅基地、超占宅基地和一户多宅的农民，自愿申请退出宅基地。宅基地自愿有偿提出的补偿和奖励资金主要来源于宅基地有偿使用费收入、土地整理后土地级差收益和社会捐赠等。对于不同的退出情形亦有不同的补偿奖励标准，例如：法定面积部分按当地征地补偿费的标准补偿，超占面积部分按当地补偿费的70%补偿，并且在退出协议约定的时间内向村委会移交土地的，另按法定面积补偿费的20%给予奖励。虽然是按照当地正比补偿标准来支付退出费用，但对于宅基地上的房屋等构筑树木等附属物并不另行补偿，并且若超过协议约定的时间退出人不清除该构筑物和附着物，村委会代其清除后，清除费用需从补偿奖励中扣除。农民虽然退出宅基地，但并无因此丧失集体经济组织成员身份，依然享有土地承包经营权、林权、自留山、自留地等集体成员权利，且对进城落户的农民给予落户优先、保障性住房、就业扶持、子女入学和创业小额贷款等鼓励扶持举措。②通过发放补偿奖励资金和建立配套措施，鼓励农民自愿退出多余的宅基地，解决农村宅基地分布不均、土地利用不充分问题和违反土地利用规划建造房屋等问题，充分节约集约利用农村土地资源，发挥宅基地的居住保障功能。

（四） 宅基地有偿使用费科学化

关于有偿使用费的收取方式，宜城市采取按年度收取或一次性收取两种方式。但两种方式的针对对象有所不同。即对于本村成员原则上按照年度收取，对于非本村成员可选择按年度收取、一收取若干年或一次性全部收取。且对一次性收取的年限规定了最高年限不得超过70年的限制。对于有偿使用的宅基地，由村委会与宅基地使用人签订《宅基地有偿使用协议书》，确定权利义务内容，并遵循公开公示原则，在村集体内张榜公布，避免同地不同价，同人不同标准，在村集体内做到民主公开。建立银行专户保管收取的宅基地有偿使用费，实行村账镇管，村委会每半年向村民公布一次收支明细。

由于农民一直以来粗放使用土地，因历史原因超面积占有宅基地也并未支付有偿使用费，在农村开展宅基地有偿使用政策遇到较大改革阻力，宜城市鼓励国家行政事业干部职工，村组干部、党员、在外知名人士带头交纳。此外，对于仍不积极签订宅基地有偿使用协议或签订协议不按时交纳使用费的，宜城采取以下措施予以解决：（1）从应分配给村民的宅基地增值收益中扣除有偿使用费即滞纳金；（2）不予纳入村委会干部和理事会成员的候选人，不得评为文明户，宅基地不得流转、转让和抵押贷款；（3）由村委会依照《宅基地有偿使用协议书》约定向法院提起诉讼；（4）对属于党员的给予党纪处分或政纪处分，对属于国家行政事业单位的干部职工转所在单位代扣代缴。①参见《宜城市农村宅基地有偿使用办法（试行）》第5条。

自宅基地有偿使用费实施以来，第一批八个试点村有偿使用费收取已完成了80%，总计127万元。有偿使用费依据村规民约进行收支管理，主要用于宅基地回购、基础设施和公益事业建设、村民保险、壮大集体经济、分配给本村成员和对生活确有困难的五保户、低保户、残疾人、烈士家属的救助。宜城市将宅基地有偿使用费年基准价格分为五个等级：宜城市主城区为一级，21元/ m2；副城区和工业园区、建制镇政府所在地为二级，11元/ m2；传统集镇为三级，6元/ m2；中心村为四级，3元/ m2；普通村庄为五级，1元/ m2。②参见《宜城市农村宅基地有偿使用办法（试行）》第11条。此外，配套制定了基准价格系数的调节方案、宅基地超占面积分段处理规则和有偿使用费计算方式等，在考量土地区位价值和社会经济发展水平的基础上科学公正的制定收取办法，以加强土地资源和土地资产管理，保护、开发土地资源，节约集约和合理利用农村土地。

（五） 宅基地流转法律规制化

宜城市针对农村宅基地使用权流转出台了实施办法，指导农村宅基地规范有序流转，发挥土地财产价值效应。宅基地按照自愿有偿原则，可采取转让、出租、抵押、入股、赠予、继承等方式进行流转。对属于城市规划区范围内的宅基地流转，受让人、承租人等放宽到全市农业户口居民范围内。对属于城市规划区范围外的宅基地流转，受让人限定在宅基地所在镇（区）农业户口居民范围内。同时，农民流转其宅基地外还需提供证明，宅基地流转后有其他稳定居住场所，避免出现流离失所问题。宅基地流转的审批程序采取村级审查-镇级审批模式，并对依法流转的宅基地使用权和依附上面的房屋所有权办理不动产转移登记，实行两证合一。③参见《宜城市农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》第4条、第5条。宅基地上的房屋因所有权主体为房屋所有者，是故，因流转所产生的收益归原产权人所有，而宅基地的流转收益需在村集体和原产权人之间进行合理分配，发挥宅基地所有权人的产权权益。

（六） 村民自治民主化

为充分发挥农村集体经济组织自治属性，落地实现农村土地集体所有权，宜城市针对宅基地制度改革村民自治民主管理制定了管理办法，对于村利用规划、宅基地取得分配、有偿使用以及自愿有偿退出等事项由村民会议作出决定，避免由村级“两委”作出令村民认为不公的决定，约束村干部的权利，避免权力滥用，使农村自治组织真正实现自治属性。同时，成立村宅基地事务理事会，对涉及宅基地的事项，提交村民会议讨论决定。村民会议的召集程序遵守《村民委员会组织法》，由本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定经到会人员过半数通过。村民会议作出的决定要向村民公布公开，接受监督，并对表决结果和决议整理立卷存档。①参见《宜城市农村宅基地制度改革村民自治办法（试行）》第4条、第8条。

三、完善农村宅基地制度的几点思考

改革完善农村宅基地制度，不仅关系到农民权益的保障和维护，而且关系到农村经济社会的稳定发展。宜城市针对改革困境建构了一系列的解决办法，但从制度根本上未完全予以解决，笔者拟对若干方面提出理论性支撑和制度性创新思考。

（一） 调整农村宅基地面积标准

湖北省农村宅基地现行面积标准总体上较为合理，但随着农村经济社会的发展，特别是新型城镇化、农业现代化建设步伐加快，现行宅基地面积标准、划分方法和档次已不能完全适应农民生活生产需要。湖北省各地农村宅基地超占现象比较普遍，超200 m2的占47.56%，平均超17.85 m2，超占面积小；二是宅基地内的总建筑占地平均为150.48 m2（其中，主建筑占地平均为112.62 m2），总建筑占地均在我省现行面积标准上限200 m2内；三是总建筑平均为227.08 m2，主体建筑平均为177.42 m2，总建筑平均容积率为1.12，达到了《湖北省村庄规划编制导则》中1-1.2的规定。

1. 档次少、差距大，群众认可、接受程度低，不易执行

宅基地只有140 m2、200 m2两个档次，在同一个村就会有60 m2的差距，过去宅基地只是居住保障功能，随着宅基地权能的扩大，今后还会具有财产性，农民更加要求公平。差距过大，农民难以接受，更不易执行。

2. 按地类确定宅基地面积标准可能造成利益不平等

农民的宅基地利用前不管是什么地类，利用后均属宅基地。因此，在同一个集体经济组织内部按地类分配，就会造成面积上的差别。

3. 面积标准不合理。与中部六省相比，下限（140 m2）基本一致、缺少中间档次（具体见下表2）。

表 2 湖北省农村宅基地面积标准与中部六省面积比较表

中部6省下限平均136.17 m2，其中小于140 m24个，占66.7%，大于140 m2（含）2个，占33.3%。上限平均236 m2，大于200 m2有4个省，占66.7%。只有湖北缺少140 m2—200 m2中间的档次。

处理宅基地超面积标准需坚持以下三点原则：其一，坚守三条底线。坚持“土地公有制性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损”的三条底线，是确定农村宅基地面积标准的基本原则。其二，以人均耕地面积为主要参考因子。耕地是影响农民生产生活的重要因素，既关系耕地红线，又关系农民切身利益，是确定农村宅基地面积标准的主要依据。其三，以多种形式保障户有所居。保障农民户有所居是《宪法》和法律赋予农民的基本权利，随着经济社会的发展，农民户有所居既可以实行“一户一宅”，也可“一户一基”。其四，基本满足农民生活生产需要。由于宅基地具有保障性、福利性的特殊性质，“户有所居”就是为了保障农民的基本生活生产需要，必须有一定的法定面积。其五，有利操作、便于推广。宅基地面积标准的大小，一定要切合实际、符合民意、有利操作。同时，还要考虑在全省可推广、复制。

综上所述，为了解决我国现行农村宅基地面积标准与当前农村经济社会发展不相适应的问题，最大限度地保护农民利益，保障农民的生产生活需要。同时，为适应新型城镇化、农业现代化发展要求，通过规划管控、新农村建设、道路等农村基础设施建设，引导有条件的农民自愿向农民公寓、农民住宅小区、农村新型社区、农民集聚区集中居住；整治部分规模较大，特色鲜明的中心村和自然湾；归并部分规模较小的自然湾和居民点，逐步改善农民的生产生活环境，提高生活质量。

（二） 推进“一张图”管理宅基地

以土地利用总体规划为纲领，实行“多规合一”。在对土地利用总体规划进行评估调整的基础上，按照近、中、远期规划相结合的思路，编制新型城镇化发展规划、农业产业发展规划等相关规划，实行“一张图”管理宅基地。同时，下放农村宅基地用地审批权限，使用存量建设用地的，报镇（区）人民政府审批；使用新增建设用地的，按批次处理的方式编制年度用地方案，报市人民政府审批。宅基地的分配使用，严格按照土地利用总体规划、村庄建设规划管控，从严落实“无规划不审批、无设计不建房”，进而从根本上遏制农村违法占地建房现象。

（三） 加大农村聚集点建设步伐

农村聚集点是不同形式保障农民户有所居的重要方式，是节约集约土地、保护耕地、改善居住环境的有效措施。按照国家新型城镇综合改革试点要求，宜城市已在全市规划50个左右新型农村社区，100个左右新农村聚集点。目前，全市已启动8个农村聚集点建设，据初步测算，建成后可容纳6181户39882人，节约土地5462亩。笔者认为应把新型城镇化试点和农村宅基地制度改革有机结合，打好政策“组合拳”，落实相关优惠政策，大力推进农村聚集点建设，放大聚集点辐射效应，吸引农民入住，拉动其他村组聚集点的建设，有力推动宅基地自愿有偿退出、不同形式保障户有所居等工作，力争让农村面貌有显著改善。

（四） 统筹推进土地制度三项改革试点

以宅基地制度改革为重点，统筹协调推进农村土地制度改革三项试点，进一步推进宅基地制度改革试点工作，需要重点做好宅基地退出后的统筹利用，退出的宅基地可通过转为集体经营性建设用地就地入市或复垦后调整入市。在统筹协调推进三项改革中，建立土地增值收益的合理分配比例，建立完善服务监督机制，建立健全村务公开和民主管理制度，完善农村土地管理制度，建立健全防控机制。

四、结语

农村宅基地制度改革试点各项工作正在有序、稳步向前推进，试点过程中凸显的宅基地问题不仅与现行制度之间发生不可调和的冲突，也同经济社会现实发展发生本质性矛盾。通过对十八大以来有关农村宅基地制度改革政策的分析，以宜城市农村宅基地改革实践为范本，以小见大，映射出我国农村宅基地制度在宅基地闲置、宅基地面积超占、宅基地退出、宅基地流转、村民自治民主管理等方面存在较大问题，吸收宜城市先进制度经验，提炼出有益制度办法推广至全国，形成可复制、能推广、利修法的试点模式。进而实现农村面貌显著改善，农民收入显著增加，农业现代化程度显著提高，节约集约用地水平显著提升，宅基地管理明显加强，为实现城乡一体化和乡村振兴发展战略目标作出制度贡献。