浅析涉信访行政行为的可诉性

王飞

摘要：信访是群众来信来访的简称，指人民群众致函或走访有关部门反映情况，并要求解决某些问题的行为。在我国社会生活中，信访带有相当浓郁的中国特色，是有关主体行使宪法和法律赋予的权利的方式，是实现法定权利的途径，亦是负载着一定的政治民主权利的重要纠错、救济机制。遵循信访与诉讼相分离原则，在顶层制度设计中早有确定。但目前，因行政诉讼法修订以及立案登记制实施等问题，使信访处理过程中引发的行政复议、行政诉讼案件激增，而如何厘清信访与复议、诉讼之间的关系则成为一大难题。以司法裁判案例为视角，结合信访的有关规定，对属于行政诉讼受案范围的部分涉信访行政行为进行分析、研究，避免信访与诉讼不当交织而引发的法律关系混乱问题，从而形成有效的信访与诉讼衔接机制。

关键词：信访;行政诉讼;可诉性

一、最高人民法院〔2005〕行立他字第4号《批复》有关信访处理行为不应纳入行政诉讼受案范围的规定

2005年12月，最高人民法院对湖北省高级人民法院的请示作出《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）（以下简称《批复》），明确规定信访工作机构作出的对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促、检查、指导信访事项等行为，以及对信访事项有权处理的行政机关依据《中华人民共和国信访条例》（以下简称《信访条例》）作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，均不属于行政诉讼案件的受案范围。该《批复》在一定时间内成为高院及各地法院对信访牵涉的复议、诉讼案件处理的主要依据。但关于信访处理行为的界定，以及与信访相关的行政行为是否属于行政诉讼受案范围等问题，在司法实践中并未达成共识。同时，对《批复》内容的具体含义亦有不同理解。

笔者认为，《批复》的理解和适用不能脱离信访的“中国特色”及“制度设定”而独立存在。随着信访机制在中国的建立和发展，因其以符合国情为特色，促使“信访机制”拥有强大的群众性基础，“信访不信法”现象的出现更是促进了“诉访分离制度”的导入和发展。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（中办发〔2013〕6号）、中央政法委《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》，均明确提出实行诉讼与信访分离制度，引导信访工作的良性发展，规避“以访代诉”问题。就其本质而言，信访是有关主体行使宪法和法律赋予的权利的方式，是实现法定权利的途径，负载着一定的政治民主权利或者诉讼权利，其本身不是一种权利，对信访事项的相关行为，不发生直接改变权利义务关系的法律效果。国家加强信访工作，其目的是使现有各项纠错，救济机制更加畅通，有效运转，而不是另起炉灶创设一套新的纠错、救济机制。

另结合《信访条例》分析《批復》规定的两项内容，涉及信访处理行为的行政主体有两大类：信访工作机构、有权处理行政机关或上一级行政机关。信访工作专门机构负责信访事项的受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查等工作;信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，有权处理的行政机关应依据《信访条例》对信访事项作出处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定。因此，信访工作机构的职能主要在于信息传递，并督办有关机关进行办理，其对信访事项本身并无直接的处理职权;而有权处理行政机关或上一级行政机关对信访处理意见的复查、复核等行为，只是表明一种倾向和将要比照作出的行为，仅仅表明有权处理机关对信访事项是否予以支持的态度，并不作出具有法定效力的具体处理行为，对信访人的实体权利义务尚未产生实际影响，因此人民法院不宜受理。同时，《信访条例》第三十四条、第三十五条规定了三级终结机制，即信访人对信访事项处理意见不服的，可向上级行政机关申请复查，对复查意见不服的，可向复查机关的上级行政机关申请复核，对复核意见不服，仍以同一事实和理由投诉请求的，信访工作机构和其他行政机关不再受理。这是信访救济途径的体现，也是避免信访救济途径和诉讼救济途径交叉与重复的良好机制设计。

根据前述分析，笔者认为，《批复》中关于信访工作机构以及对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的涉信访行政行为，对信访事项反映的权利义务关系不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围的界定，符合行政诉讼的法律精神，应予以肯定。即分析信访工作机构和对信访事项有权处理的行政机关作出的行为对信访人实体权利义务是否产生实际影响，是界定该涉访行政行为是否可诉的关键。

二、行政诉讼法修订及立案登记制实施后，法院对涉信访行政行为可诉性的认定问题

（一）对信访人权利义务产生影响的信访答复意见具有可诉性

最高院《批复》中关于行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，均不属于行政诉讼案件的受案范围的规定，其所指的答复、复查、复核意见应是指行政机关针对信访人的申诉作出的答复意见，内容仍然是坚持既往的处理意见，对公民、法人或者其他组织的权利义务没有产生实际影响的信访答复意见，以及相应的复查意见、复核意见。但是，如果信访答复意见、复查意见或者复核意见否定了既往的处理意见，作出新的处理决定，对信访人的权利义务作出了不同于既往处理意见的新的安排，实质是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了新的实际影响，在此情形下，无论是信访答复意见，还是信访复查意见、信访复核意见，均应当属于行政诉讼的受案范围。

（二）关于息诉罢访协议的可诉性问题

结合《中华人民共和国行政诉讼法》以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的规定，行政诉讼法修法后将“行政协议”纳入行政诉讼受案范围。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。在信访事项处理过程中，行政机关与信访人签订的息诉罢访协议，实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要，根据属地主义原则在其职责权限范围内，与信访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、信访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议，如该息诉罢访协议为信访人确立了新的权利义务关系，对其权利义务产生了新的实际影响，则属于可诉的行政协议范畴。

（三）对信访处理意见的执行行为与行政诉讼受案范围问题

信访处理意见作出之后的执行问题，是否属于行政诉讼受案范围，理论和实务界亦争执不一。笔者认为，对此应区分如下两种情况予以处理：一是行政机关结合信访处理意见作出新的行政行为的。因该行政行为系对信访事项作出实体处理的行政行为，为信访人或相关主体创设了新的权利义务，对信访处理意见作出后的此类执行行为，应接受行政司法审查。二是有关机关或单位拒不执行信访处理意见的。对该类问题亦应着眼于两方面进行分析，一方面为已作出的信访处理意见并未对信访人或有关主体的实体权利义务产生影响，没有新的行政行为产生，对此时有关机关或单位拒不执行信访处理意见的，可依据《信访条例》的规定启动责任追究程序，不属于行政诉讼受案范围。另一方面，如果信访处理意见是对信访人信访主张和诉求的支持，信访处理意见对行政机关作出特定行政行为提出了明确具体的要求的，对有关机关或单位拒不执行信访处理意见的，信访人可以按照法定途径要求相关执行机关或单位依法履行相关法定职责。未依法履行法定职责的，则可以依法提起行政诉讼，法院应依法予以受理。此时起诉的对象是相关执行机关或单位不履行法定职责，尽管其要求履行职责的内容与信访处理意见重合，但信访处理意见仅作为重要参考而非事实根据。对履行情况不服的，可以依据行政诉讼法有关行政不作为的规定进行救济。