城乡融合发展的浙江实践

李玲

摘   要：新中国成立70年来，浙江省经济社会发展取得了辉煌成就，但也面临着诸多矛盾，尤其是在工业化、城市化推进过程中城乡二元体制结构矛盾日渐突出。在新型城镇化和乡村振兴的时代背景下，为全面推动浙江城乡一体化建设，要从生活优化、文化繁荣、治理增效、产业提质等方面入手，通过打造城乡融合发展新样板，开创不同地域城乡发展模式;分区分类分层次全面推进，夯实城乡融合发展的基础;发挥“点-轴-网”的辐射带动作用，激发村镇和城镇的发展动力;构建城乡融合发展长效机制，形成多元化动力主体和多样化作用渠道;转换思想观念，推动基层改革创新等多种方式来丰富城乡融合发展的浙江实践。

关键词：城乡融合发展;历史演进;刚性管控;弹性引导

中图分类号：F26         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.02.014

文章编号：1009-6922（2020）02-89-08

新中国成立以来，城乡关系是社会发展面临的重要问题之一。在改革开放和现代化进程中，社会主要矛盾从始至终不曾脱离。[1]进入21世纪后，浙江省不断调整功能定位，相继提出统筹城乡经济社会发展、城乡经济社会发展一体化新格局、城乡融合发展等一系列战略性举措，努力实现城乡生产要素在空间和地域上的集聚，促进城乡经济社会发展良性互动，缩小城乡收入差距，不断加快城乡一体化建设进程。

一、我国城乡融合发展的历史演进过程

（一）城市优先发展阶段（1949—1978年）

1949—1952年，城乡互助互惠阶段。这一时期我国集中力量恢复和发展国民经济，没收官僚资本归人民所有，统一货币，掌握国家经济命脉。随后，为促进物资交流，发展集市贸易，我国允许土地、劳动力、资本等要素自由流通，城市发展迅速。1953-1957年，城乡二元结构形成阶段。我国采取苏联社会主义工业化模式，经济发展重心由农村转移到城市。受政府对农村生产要素配置和干预的影响，作为农业基本生产要素的农副产品、土地和人口都受到了限制，城乡呈分离状态。1958—1978年，城乡二元结构固化阶段。1958—1960年，农业生产总值出现明显下滑，城镇发展与农村粮食需求之间矛盾突出，城乡关系严重失衡。1960—1978年，国家加大对农村劳动力转移的干预，城乡间人口流动基本处于停滞状态。国家在“政社合一”的集体经营体制影响下，优先发展重工业，农民生产积极性受到严重束缚，城乡间差距拉大。

（二）城乡互助发展阶段（1978—2002年）

党的十一届三中全会后，我国开始全面改革，国家工作重心转移到社会主义现代化建设上。1978—1984年，城乡二元结构体制结构有所松动。1978—1984年，城乡人口流动速度加快，农业转移到非农产业的农村劳动力数量达2521万人，非农产业劳动人口在农村劳动力总额的比重提高到15.8%。这一阶段，农村联产承包制、城乡户籍制度等政策的实施使农民生产积极性空前高涨，大大促进了农村的发展。1985—2001年，农村体制改革，城乡关系变化显著。1984年10月，《中共中央关于经济体制改革的决定》的颁布实施使各种资源配置都流向城市，城乡差距拉大。2001年我国城镇居民人均可支配收入增加到6859.6元，远远超过农村居民2366.4元的人均纯收入。[2]98，104期间，我国城乡户籍政策逐渐放开。1984年，国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，准许农民进入城镇落户;1985年出台了《关于城镇人口管理的暂行规定》，设立了农业户口转到非农业户口的指标。1994年建立户口登记制度，进行证件化管理。自此，城乡关系进入互助发展新阶段。

（三）城乡统筹发展阶段（2002—2012年）

党的十六大首次明确提出了统筹城乡经济社会发展的要求，这意味着我国进入到战略思想不断缩小的城乡统筹发展阶段。之后，为统筹城乡发展，党全面制定一系列重大政策和制度。一方面，实施“多予、少取、放活”方针，推进社会主义新农村建设。2004 年中央一号文件指出将“多予、少取、放活”作为支持和保护农业、缩小城乡差距的重要方针。2005年，农业税被废止。随后，中央首次提出了建设社会主义新农村的思想、方针和政策，推进农村全面小康社会建设。2006年，党的十六届六中全会强调了构建社会主义和谐社会的主要目标和任务，将缩小城乡、区域差距和建立城乡社会保障体系作为主要任务之一。2007年，党的十七大明确指出，坚持以农业、农村和农民发展问题为重点，统筹推进社会主义新农村建设，城乡发挥各自优势，实现資金、人口、资源等自由流动，形成城乡经济社会一体化新格局。[3]另一方面，全面制度改革，统筹城乡经济社会发展。党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》明确了统筹城乡发展的目标，提出建立城乡经济社会发展一体化的体制机制。2010年，党的十七届五中全会指出，统筹城乡发展，要着力建立以工促农、以城带乡的机制，加大强农惠农政策力度。2011年，《国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要》首次提出推进城乡公共服务一体化，促使城乡生活水平和公共服务差距缩小。

（四）城乡融合发展阶段（2012年至今）

第一阶段：形成新型城乡关系，走城乡融合发展之路。党的十八大指出，要不断健全城乡经济社会一体化，才能真正实现城乡共同进步。党的十八届三中全会指出城乡经济社会发展一体化的主要制约因素就是城乡二元结构，必须要建立健全城乡一体化体制机制，并将城乡一体化作为“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”新型工农、城乡关系的终极目标。[4]第二阶段：实施乡村振兴战略，建立新时代城乡融合发展机制体制。党的十九大报告中指出建立城乡融合发展体制机制和政策体系，实施乡村振兴战略，充分发挥乡村生态、产业、文化等现有条件，农村与城市都参与到现代化进程，形成全新的城乡关系。[5]2019年5月5日，作为现阶段推进城乡融合发展顶层制度设计的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展机制体制和政策体系的意见》，制定了“三步走”计划：在2022年、2035年和2050年分别实现城乡融合发展体制机制初步建立、逐步完善再到成熟定型的目标，并提出多项改革举措，补齐农村发展短板，促进各类资源要素自由流动，缩小城乡差距。

二、城乡融合发展的浙江实践——“刚性管控”和“弹性引导”策略

（一）布局谋划：“整体统筹”和“规模集聚”策略

“整体统筹”是以实现刚性的“社会公平”为导向。统筹城乡发展的规划不照抄照搬传统城市规划的做法， 而是以公平原则，有效调节城乡之间的利益，真正实现城乡统筹发展、一体化发展。[6]一是谋长远，编制国土空间规划。2019年3月5日，浙江省召开的《浙江省国土空间总体规划编制工作实施方案》部门意见征询会要求，确保2019年完成省级国土空间规划编制工作，2020年全面完成市县级规划编制。二是整体衔接，有效衔接县域、市域和省域。把工业和农业、城市和乡村、城镇居民和乡村居民当作一个整体进行统筹规划，不能单一镇、村去规范，而是联动统筹规划。完善县域村镇建设规划和乡、镇、村的有效规划，提高农村集体土地征收农房拆迁搬迁安置的标准，为城乡融合奠定了基础。三是提升品质。浙江省打造“世界级”的江南村落，做好村庄布局设计和精品规划设计。

“规模集聚”是以弹性的“经济效益”为导向。一是要重集聚。以镇带动村，稳妥推进农房改造集聚，让农民建房不断向市、镇、社区集聚，形成规模效应。二是深化推进户籍改革。通过人口布局变革，农村人口大量进入城市，使得过剩的劳动力转化为人力资本。新中国成立70年来，浙江城乡融合发展进程较为迅速，城乡人口比例发生了根本性变化。如图1所示，1978—2017年浙江城镇人口比例由14.5%增长至68%，农村人口比例则由85.5%下降至32%。浙江城乡人口快速流动得益于浙江经济社会的发展和户籍政策的松动。城市人口超越农村人口，成为户籍人口的主体。浙江城乡人口比例角色的互换是浙江城乡融合一体化发展丰硕成果的具体体现。[2]44-48

（二）产业融合：“提质管控”和“特色引导”策略

在供给侧结构性改革背景下，农村三大产业融合发展是城乡可持续发展的基础，既抓住了城乡资源要素流通的机遇，又培育了农村新产业。[7]产业协调发展要实施刚性“提质管控”策略：一是以项目化为手段，形成产业链的一体化发展。浙江省以完善的产业化体系和市场前景好等优势吸引了一批优质农业项目，形成农业外资集聚高地。二是推进科技创新，做实做强科技链。加快与农科院、农研所等合作，引进新技术、新品种，提升农业智慧化、数字化、机械化水平。2018年，浙江省开始实施数字经济“一号工程”，数字经济核心产业增加值增长13.1%。建成“无人车间”和“无人工厂”66个，高科技企业增加了12万家。[8]三是加大资金人才投入，培养新型市场主体。着力保障三农资金投入，鼓励各类金融机构为乡村振兴战略行动计划、强村计划等提供资金支持。同时浙江省贯彻落实人才新政，加大人力资本的开发和投入力度，为乡村振兴提供了有力的人才支撑。[9]四是加大农村企业改革，实现农业产业化。鼓励高质量农村企业上市，推进农村规模化经营，培育龙头企业等新型经营主体。

兼顾以经济效益为主的“特色引导”策略：一是探索“农业+”新模式。将农业发展与文化、教育、旅游结合，发展创意农业、观光农业、体验农业等新模式、新业态，加快农村“A级”景区创建。二是打造浙江省农业品牌。让农产品变成商品、让商品变为品牌，让农民获得品牌附加值。

（三）治理增效：“全域实施”和“协同共治”策略

城乡治理是一个循序渐进、不断完善的过程。浙江省治理一体化发展主要体现在弹性引导方面，包括“全域实施”和“协同共治”策略，以期达到实现城乡自然美和社会美的目标。

“全域实施”策略：一是注重更新全域治理理念，构建自治、德治、法治的乡村治理体系。推动农村治理理念与城市完美接轨，加快推进农村到城市管理模式转换、农村干部到城市干部的身份转变、农村居民到城市居民的身份转变，并对农村社区居民进行市民化教育，培养他们良好的文明行为习惯。二是注重城乡全域环境整治。就农村而言，推进农村“人居环境提升三年行动”，持续深化农村“厕所革命”“垃圾革命”和“污水革命”，加强农村污水治理和消除劣V类水工作;全域开展“四边三化”和存量违建清零“回头看”工作，做优做好治危拆违工作，通过“三改一拆”等工作推进“城中村”改造，对村级留用地、临时建筑等违规建筑进行有效治理。就城市而言，浙江省加快创建“无违县（市、区）”。三是充分发挥村规民约、家规家训、红白理事会的作用。以农村文化礼堂为主阵地，开展各类宣讲和实践活动，有效遏制封建迷信、聚众赌博、婚丧嫁娶攀比等突出问题，推动农村移风易俗。

“协同共治”策略：建立完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代化社会治理体系。发挥城乡党组织核心作用，学习贯彻“浙江二十条”、开展“整乡推进、整县提升”。鼓励优秀年轻干部进入农村一线，加强培养、配备、管理和实用“三农”工作干部队伍。既注重政府、市场、社会协同治理，又发挥农民的主体作用，特别是发挥乡贤在招商引资、事务管理、公益项目等方面的作用。

（四）生活优化：“供给管控”和“需求引导”策略

刚性“供给管控”策略：一是提高基础设施配套水平。加大乡村交通主干道建设投入，加快推进“四好农村路”建设，促进农村基础设施改造升级。同时，统筹城乡的供水、供电、宽带服务等基础设施建设，实现基础设施共建共享。二是加大城乡公共服务供给。加大城乡公共服务资源供给，发挥城市教育、医疗等公共资源对农村的辐射作用，加快义务教育一体化进程，推进医疗资源供给，推动市级优质医疗资源向农村转移，逐步缩小城乡公共服务供给差距。加大城乡公共服务资金供给，发挥政府公共服务供给主导作用，加大公共财政投入力度，形成以政府为主体、民间组织以及社会力量多元主体参与的资本供给机制。创新城乡公共服务供给方式和服务模式，浙江省以互联网、大数据、云计算等现代信息技术为载体，从制度和技术等层面不断推进公共服务供给方式和服务模式创新。

弹性“需求引导”策略：一是建立健全激励机制，促进城乡资源要素的流动。首先保障农业农村优先发展的资金，通过财政资金带动金融、社會资本流入农业农村;其次通过制定优惠的人才政策吸引各类人才到农村进行创新创业，为农业农村发展提供人才支撑;最后加快农村土地制度改革，实施农村承包土地和宅基地的“三权分置”，为农村发展提供土地资源。二是立足新需求，提升生活品质。当前，美丽乡村已经成为城市居民休闲娱乐的重要场所，打造特色小镇，发展特色文化与田园风光有机结合的城乡功能一体化集聚地，大力推进生态旅游。

（五）文化引领：“理念管控”和“创新发展”策略

“理念管控”策略：一是从战略高度认识城乡融合发展的重要性。城乡融合发展是解决农村发展不平衡、不充分的主要途径，是促进乡村振兴、实现全面建成小康社会的重要手段，是解决乡村日益衰落问题的主要举措。二是要以目标和问题为导向，推进城乡融合发展。城乡融合发展的实践目标在于实现农村、农业现代化和“两个一百年”奋斗目标，但在发展过程中，城乡二元化结构体制、城乡要素配置机制等问题凸显。三是要采取切实可行的举措，贯彻落实城乡融合发展理念。借助新时代文明实践中心的理论宣讲、科普科技等平台，推动城乡间文化交流。

“创新发展”策略：一方面，创新文化内容，培养城乡融合发展新动能。基于地域、风俗、民族等不同文化傳统特色，结合新时代特色，推进传统元素和现代化因素等相融合，增强城乡发展的文化软实力。二是创新文化传播载体。充分利用“互联网+”、大数据、云计算等现代科学信息技术，对传统文化、“非遗”技艺文化、红色革命文化、生态农业文化和特色旅游文化等进行改造升级，以农村文化礼堂为主阵地，实现乡土文化和城市文化完美融合。

（六）生态美化：“重点整治”和“绿色保护”策略

“重点整治” 策略：一是建立有效生态补偿机制。通过跨区域、跨河流的横向生态补偿机制，成功推进区域经济协调发展，使补偿机制长效化、常态化。二是划分生态保护区域，确定生态保护红线。重点整治区域为“三区一带多点”。“三区”包括浙西南山地丘陵、浙西北丘陵山地和浙中东丘陵中生物多样性、水土保持、水源涵养等问题。“一带”是指浙东近海生物多样性维护与海岸生态稳定带。“多点”是指部分省级以上禁止开发区域和保护地，陆域和海洋生态保护红线面积分别为2.84和1.41平方公里。三是预防农村废弃物污染，构建城乡一体垃圾处理体系。构建农村垃圾分类、运输和处理体系，形成户分类-村收集-镇运输-市（区）处理的城乡一体生活垃圾处理体系。规范管理生活垃圾的填埋和焚烧，禁止城市的工业、医疗、电子等生活垃圾进入到农村。同时，加快水源污染和土壤污染治理，提供宜居宜业的人居环境。

“绿色保护”策略：一是要加强生态环境监测工作。环保部门要不定时开展监测工作，优化乡镇企业的产业结构，减少污染高、能耗大的企业，给予建设排污净化设施的企业资本补贴。二是要深化环境保护共建共享机制。利用各类网络新媒体，引导人们绿色生活、绿色消费，积极参与美丽城市和美丽乡村创建。通过政府引导、自主参与和社会合作“三位一体”结构，推动城乡生产、生活和生态融合发展。

三、城乡融合发展的浙江经验

（一）打造城乡融合发展新样板，开创不同地域城乡发展模式

浙江在农村市场化改革、工业化推进、城镇化进程中实现了从城乡关系的自发性变迁到统筹城乡自觉性发展的转变，探索形成了城乡融合发展路径的浙江模式。一是市场化推动的“温州模式”。新中国成立后，温州累计国有资本投入仅5.95亿元，约占投入总额的3.24%，人均每年仅有2.83元。改革开放后，温州率先融入市场经济浪潮中，大力发展民营经济。1982年前后，包括桥头纽扣市场、柳市低压电器等在内的“温州十大专业市场”相继成熟。进入21世纪后，温州及时调整结构，城市框架由“瓯江时代”走向了“东海时代”。二是农村基层自发动力驱使的龙港镇、轻纺城和义乌小商品城。针对城乡二元结构的体制障碍问题，浙江以农村经济体制改革为突破口，推进农村所有制的变革，促使浙江农村由单一生产方式到多种经营方式并存、单一的农业经济到三次产业共同发展、单一的乡土经济再到进城办厂的一系列转变。改革开放前的龙港镇、轻纺城和义乌小商品城是名不见经传的“穷”地。在改革开放和市场化改革进程中，龙港镇、义乌小商品城和轻纺城开启农村市场化、工业化和城镇化进程，强化了农村自我发展能力。目前，龙港和鳌江两镇因城市集群形成了强大的规模效应，发展成就突出。义乌成为了“世界超市”，2017年中国共有2100个淘宝村，其中义乌淘宝村110个。三是政府统筹发展思想主导下的“安吉村模式”、小微金融的“台州模式”“嘉善范本”等。例如，凭借自身优势，依靠政府推动，安吉村率先成为改革创新试验区，破解了经济社会发展的重点、难点和突出问题，走上了绿色发展道路。2016年安吉村旅客超过30万人，经济总收入2.52亿元，人均可支配收入35895元。

（二）分区分类分层次全面推进，夯实城乡融合发展的基础

首先，对区域经济发展进行分区。浙江在城乡融合发展过程中将区域协调发展作为主要目标，通过发挥发达地区的辐射带动作用，调动各方社会力量积极参与，对经济相对贫困的区域进行帮扶，使原来经济落后的衢州、丽水等地区实现了快速发展。其次，发挥县域在统筹城乡发展进程中的主阵地作用。浙江作为全国最先探索和实行“省管县”改革的省份，1992年以来，先后进行了四轮“强县扩权”的管理体制先行改革。特别是2009年将县域扩权改革延伸到全省每一个县域，使得浙江从经济小省一跃成为全国县域最发达的省份之一，为城乡融合发展奠定了重要基础。最后，村镇的分层次机制是推进乡村振兴的主要途径。根据乡村发展差异性，实现分步分层次推进。对综合发展实力高的乡村进行鼓励，强化乡村与城市的良性互动，创新城乡融合发展模式，加快推进新型城镇化进程。对中等发展水平的乡村进行支持，鼓励其发挥自身优势，找到发展新出路。对相对贫困和深度贫困的地区实施精准扶贫战略，重点在于激发其内生发展动力。

新中国成立70年来，浙江省通过分区分类分层次全面推进，城乡一体化建设稳步推进，城乡融合加速发展。如图2所示，近10多年来，农村居民人均可支配收入和消费性支出与城镇居民人均可支配收入和消费性支出差距正在逐渐缩小。2005年浙江省农村居民人均可支配收入占城镇人均可支配收入的40.87%，2017年上升至56.68%，增长了15.81个百分点。与此同时，2005—2017年，浙江省农村居民人均消费支出占城镇居民人均消费支出也由42.56%增至46.68%，上升了4.12个百分点。上述数据表明，改革开放以来，浙江城乡收入和消费差距逐渐减小，城乡融合发展进度加快。[10]96-104

（三）发挥“点-轴-网”的辐射带动作用，激发村镇和城镇的发展动力

城乡是有机整体，只有两者不断缩小差距，才能逐步走向城乡一体化。[11]浙江经验表明，推进城乡均衡发展必须确立城乡融合发展的重要节点、轴线以及城乡融合发展的有形网络和无形网络。首先，城乡融合发展的桥梁纽带是乡镇。乡镇是城市和村镇在地域空间上的重要节点，这决定了乡镇在促进城乡融合发展过程中的中心地位。通过构建完善的乡镇体系，发挥中心城区-集镇-村庄的纽带作用，形成功能定位明确、空间体系合理的城乡融合发展新格局，有利于推进村镇化和城镇化，激发乡村振兴的内在动力。特别是建设特色小镇，实现经济效益与生态效益相融合、人文元素和自然因素相融合、新产业和农业相融合，发挥其示范作用和辐射作用，促进风情、风貌、风格的产城融合。如图3和图4，2000年以来，浙江乡镇发展迅速，城乡差距逐渐缩小。2010—2017年浙江省城乡人均居民居住面积和家用汽车拥有量在稳步增长的同时差距也在逐步缩小。2010年，浙江城镇居民和农村居民人均居住面积相差34.97平方米，2017年缩小至18.92平方米，城乡人均居住面积差距日渐缩小;2010年浙江城镇每百户家用汽车拥有量是农村每百户家用汽车的3.39倍，而2017年这一数值缩小至1.66倍，城乡家用汽车拥有量差距明显缩小。[10]98-100其次，建立城乡融合轴线。都市圈是城乡融合发展、城乡地域空间上的重要单位和主导力量。构建城乡一体、“多规合一”的城乡规划体系，要发挥新型城市化的引领和带动作用，加快推动城乡在基础设施、公共设施等方面融合发展。最后，加快互联网基础设施的建设，建立城乡融合发展网。建立城乡融合发展的资源要素市场机制，推进城市优质资源要素和思想理念对乡村的辐射作用，构建城乡融合发展的有形网络和无形网络作用。2018年，新建农村电商服务站为1.6万个、电商专业村1235个。

（四）构建城乡融合发展长效机制，形成多元化动力主体和多样化作用渠道

一是建立“人-地-钱-业”耦合互动机制。要将农民转化作为城乡融合发展的主攻方向。从20世纪80年代，浙江省就流行“离土不离乡”和“进厂又进城”的风貌。21世纪的浙江，农村剩余劳动力向城市、非农产业领域转移速度逐步加快，特别是2000—2010这十年间，浙江城市化建设进度较快，城市人口逐渐由48.7%增长到61.6%。深化农村土地制度改革，重点完善农村“三权分置”制度，合理配置土地经营权，提高土地资源利用率、产出率。建立完善金融机制，提升金融服务城乡的能力。加快产业发展机制，为城乡产业发展提供制度保障。二是建立政策引导和市场主导结合的推进机制。浙江城乡一体化初期，受市场自发性的驱使，农村开始市场化改革。农村主体在宽松的政策环境下自我发展积极性高涨，乡镇企业和城镇化发展势头良好。政府为消除城乡差别，将市场取向的改革作为动力，推进城乡一体化的政策。市场机制和政府调控的有机结合，既发挥政府的调控力又激发市场机制活力。三是建立农村集体资产股份制改革的推进机制。将乡镇资源优势转化为资产优势，开创农村集體经济组织合作方式，采取合作制、股份制等多样形式，鼓励农民分红。[12]

（五）转换思想观念，推动基层改革创新

基层各类创新实践不仅对浙江省的制度设计具有借鉴意义，而且在实践过程中所激发的热情和活力构成了城乡关系融合的推动力量。一是不断向农民赋权。改革开放前，城乡二元结构体制的建立过程从根本上说是不断剥夺农民权利的过程，这致使农村农业发展处于停滞不前的落后状态。改革开放后，家庭联产承包责任制赋予农民自主经营土地的权利，增加了农民自主经营收入。20世纪90年代以来，农民进城务工，提高了城镇化率，土地经营登记全覆盖，赋予了农民土地流转和入股的权利，实现了土地要素的增值。21世纪以来，浙江省再次进行宅基地登记颁证，通过赋予农民宅基地占有、分配和收益的权利，释放了农村经济发展的活力。二是创新方法理念，孕育浙江特色的基层治理领域创新实践。“最多跑一次”改革、特色小镇建设、农村文化礼堂、治水河长制、平安建设“两网融合”“千村示范、万村整治”工程等都是来自基层的创新实践，最后凝练为“浙江经验”，为促进城乡融合发展提供了新思路。

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责任编辑：秦利民