四川小凉山彝区精准扶贫对象脱贫致富的法治保障探析

沈建军　王京星　李雯瑶

摘   要：脱贫攻坚已到了决战决胜、全面收官的关键阶段，小凉山彝区脱贫攻坚异常困难。如何破解彝区深度贫困，法治扶贫责无旁贷。小凉山彝区的法治扶贫工作尽管取得了不少成绩，但精准扶贫的法治化进程依然存在一些不容忽视的问题和困难。针对问题，要从四个方面入手：“党建”引领是关键，“治理体系”建设是基础，“治理能力”建设是重点，“法治信仰”培养是前提。

关键词：小凉山彝区;扶贫对象;脱贫致富;法治保障

中图分类号：D92         文献标识码：B         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.02.003

文章编号：1009-6922（2020）02-17-10

时下，脱贫攻坚已到了决战决胜、全面收官的关键阶段。地处四川省小凉山地区的乐山市马边彝族自治县、峨边彝族自治县和金口河区（简称“两县一区”），由于耕地资源匮乏、基础设施滞后、产业基础薄弱、贫困群众素质较低，脱贫攻坚异常困难。如何围绕“两不愁三保障”这个核心，全力攻克彝区坚中之坚、贫中之贫、困中之困，不仅需要专注用心，更需要身体力行，发出“洪荒之力”！产业扶贫、教育扶贫、医疗卫生扶贫、兜底保障等，都是破解彝区深度贫困的一剂剂良策。但在所有这些良策中，法治扶贫是责无旁贷的。在扶贫法律关系中，主体（谁来扶）、内容（扶什么）和客体（扶持谁）须首要解决。推动精准扶贫工作法治化发展，是实现精准扶贫工作制度化、规范化、长效化的必然选择。

一、四川小凉山彝区精准扶贫对象的基本情况

小凉山彝区的“两县一区”幅员面积5284平方公里，占乐山市总面积的41.2%;户籍人口41.5万人，占乐山市户籍人口的11.7%。马边彝族自治县辖20个乡镇，9个社区114个村，总人口22万，其中省定贫困村95个，农业人口17.5万人，建档立卡贫困户8000户2.6万人，贫困发生率12%;峨边彝族自治县有15万名彝汉同胞，其中省定贫困村106个，建档立卡贫困人口7977户28491人，贫困发生率23.16%;金口河区有建档立卡贫困户1680户4622人，其中5个省定贫困村有230户654人，贫困发生率12.3%。“两县一区”贫困面广、线长、程度深，是国家扶贫开发工作重点地区和省定深度贫困地区。“两县一区”经过艰苦努力、奋力攻坚，2019年金口河区脱贫攻坚取得决定性胜利，成为大小凉山彝区首个高质量的“摘帽”县;2020年马边县彝族自治县、峨边彝族自治县也退出贫困县序列。

二、四川小凉山彝区精准扶贫对象脱贫致富法治保障的主要做法及成效

运用法治思维和法治方式为脱贫攻坚工作保驾护航，是“两县一区”一直坚守的原则。

（一）“三化”并进，法治扶贫有平台有保障

1.依法治理网格化。健全“一村（居）一法律顾问”制度，采取县设“德古”协会，村设“德古”调解室、公开栏，组设协调点、公示窗，户设公告牌上墙，“村+组+户”方式点对点落实国家政策和开展法制宣传，全面实现法制宣传全覆盖、依法治理网格化。金口河区选派优秀法官、检察官、警官和律师（“三官一律”）下沉到全区41个行政村、4个社区，通过“上门坐诊、电话问诊、微信导诊”等方式，提供政策法规宣讲、村民自治管理、矛盾糾纷化解、合法权益维护等法律服务。峨边彝族自治县“德古”协会平均每年调解纠纷400余起。仅白杨乡瓦洛村就有专门的“德古”调解员3名、普法工作队员9名，确保了人员到位;设有调解室1处、公开栏8个，在群众聚集区设置协调点6处、法治展板2个，确保了场地到位;“德古”以调解流程、村规民约和信访条件“3+3”等规章制度上墙公示，确保了规章到位。

2.宣传方式多样化。以“法律七进”为契机，以“农民夜校”“党群活动中心”等为平台，充分利用“三官一律”、基层党员干部及人民调解员等力量，向村民宣传国家相关政策和法律法规，让村民足不出村就能了解到与自己息息相关的政策法规。驻村工作队、包村干部、联户干部走村入户开展脱贫攻坚任务的同时，积极宣传党的政策和法律，提高村民法律意识。金口河区组建了41支法律服务小分队，利用农闲、赶集、节庆等时间节点，通过“彝汉双语法治夜校”、法制宣传“一条街”、以调释法、发放普法读物等形式开展法治宣传活动。仅2019年就开展了法治宣传130余场次，贫困人口受教育率达100%，排查化解各类矛盾纠纷372件。马边彝族自治县利用电视媒体、电信宽带数字电视“策马扬边”脱贫攻坚信息化平台、马边新闻网、马边政府门户网、彝汉双语法治宣传橱窗、马边12348法律援助咨询专线、“马边法治”手机彩信客户端、法治乐山网、手机微信客户端、头条号等新闻媒体广泛宣传法律知识。从2018年至今已发送18期、36万余条，累计发送198期、396万余条。打造了“李老四法治文化农家乐”和“丽都法治文化茶楼”，进一步丰富了法治宣传的载体。

3.资金保障制度化。彝族“德古”调解民间各类矛盾纠纷自古有之，村寨矛盾纠纷调解主要依靠“德古”，但民间“德古”调解存在“乱收费、高价位”现象。近年来，县、乡对“德古”调解进行了规范化管理，将全县符合标准并自愿的民间“德古”纳入县“德古”调解协会统一管理，并制定了矛盾调解奖补政策。村上建立一套矛盾摸排、上报、协调、备案流程，将无序调解纳入制度管理中，规定调解不收取当事人的任何费用，其调解案件由人民政府实行“以奖代补”，所需资金由专项资金予以保障，调解成功的根据案件类型和经济价值予以不同的补助。通过群众监督、党委考核，规范化调解、统一奖补，增强调解能力。群众认可的“德古”名利双收，逐步破解以往的“德古”乱象。

（二）“四措”并用，法治扶贫有实战有成效

1.将村规民约与治理“双高”相结合。彝族地区历来有“薄养厚葬、高额彩礼、相互攀比”等风气，因婚、因债引发的纠纷频发，“移风易俗”刻不容缓。“两县一区”采取“党委指导+德古会盟+村民自治”治理模式，村成立“德古”协会。由“德古”（有组织和调解能力、群众信服、口碑好的彝族群众）发动群众讨论修订村规民约，约定聘金从13万—18万降到5万以内、礼金从5万—8万降到2万元以内，将婚聘礼金控制在7万以内。成立“红白喜事”理事会，村民家“红白喜事”都必须向理事会报备，理事会对婚聘礼金和牵猪赶羊进行监督，并严格禁止燃放烟花爆竹。据不完全统计，2017年峨边结婚的361对彝族男女中，平均礼聘金下降52%，因婚返贫现象大幅降低。白杨乡瓦洛村借助“德古工作法”，将移风易俗作为打赢脱贫攻坚战的内驱动力，探索出一条移风易俗促脱贫、勤劳奋进奔小康的发展之路。该村贫困群众陈规陋习得到有效革除，2017年底实现整村脱贫摘帽。

2.将新时代法治理念与传统调解方式相结合。按照“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的原则，坚持“民事民议、民事民定”，把“谁来解决、怎么解决、何时解决”的问题交给村民代表会、村民大会讨论决定。坚持依法治村与扶贫开发有机结合，用法治思维推进和规范扶贫开发，用村规民约明确规定贫困户的义务，明确其在新村聚居点建设、产业扶持及各类建设中必须遵守相关规定和要求，充分发挥合同、协议在精准扶贫工作中的规范作用。围绕依法治村，大力推进基层民主，强化村务公开，保障村民对村务的民主决策、民主管理、民主监督权利。调解纠纷时，以“德古”为矛盾调解的主渠道，“德古”依据事实、理由，综合当事人基本情况，依据相关法律法规或村规民约提出调解意见，并将调解结果分别向当事人和“德古”所在地调委会报告。对调解成功的，要及时立卷、归档;对调解不成功的，要做好当事人的思想稳控工作，并引导当事人通过司法途径解决。

3.将普法用法和农民夜校相结合。农民夜校不仅是村民学习发家致富经验的阵地，更是村基层组织和村民学习政策法律、树立法治思维、形成法治理念的阵地。农民夜校实行驻村工作队与村支两委双负责制，双方密切配合，共同制定教学计划，精选师资力量，精心组织培训。同时受邀授课的专家领导也充分利用农民夜校机会，深入开展“大学习、大讨论、大调研”活动，充分与村民交流，收集了解民情，形成报告，做到下情上传、上策下宣。驻村工作队和村支两委干部必须承担农民夜校授课任务，积极利用农民夜校平台主动学习、认真备课，将“三会一课”融入到农民夜校，不断增强村组干部的法治理念，提升依法治村的能力水平。马边县创新方式方法，上好“三堂课”（进学校上好一堂“法治课”、进村社上好一堂“德育课”、进网络上好一堂“普法课”），为彝区扶贫攻坚撑起了一把“平安护航伞”。

4.将培养法治思维与开展群众文化活动相结合。为充分调动村民学法守法的积极性，乡村两级制度化开展“遵法守约示范村”“五类示范户”评选活动，开展季度“五星”评选表彰、百姓宣讲团、“手把手，户对户”联户树新风、大篷车文化表演进乡村、播放法治电影等群众喜闻乐见的形式宣传法律知识;通过开展形式多样的文明新风考评和交流活动，定期开展文化表演、公益劳动、体育竞赛，将依法依规、孝老爱亲、文明礼貌等新思想、新观念传达给村民。针对当前农村青壮年外出务工占比多的情况，活动以妇女、儿童和老年人为重点服务对象，突出常态化、民俗化，既提高了基层治理的组织化程度，又激发了广大群众参与公共事务的积极性，培养了村民们的法治意识，增强了责任心、荣誉感。峨边县的“遵法守约示范户”达到50%以上。马边则着力讲好本土法治故事，采取“清单制+责任制”方式，细化法治故事的本土征集，建立传播平台，讲好法治故事，传播法治好声音，助推脱贫攻坚工作，成为乐山法治扶贫的首创和亮点。

（三）围绕社会稳定底线，建立“四个结合”

“两县一区”紧紧围绕“脱贫攻坚”这个中心，坚守“社会稳定”这条底线，坚持创新发展理念，统筹推进贫困地区矛盾纠纷化解多元化、治安防控体系立体化、服务管理效能化，着力为脱贫攻坚提供和谐稳定的社会环境。

1.“扶贫+调解”，建立矛盾纠纷多元化解机制。充分发挥人民调解 “第一道防线”的作用，加强乡、村人民调解组织和以“法律明白人”为骨干的人民调解员队伍建设。坚持矛盾纠纷村（社区）每周排查一次、乡镇每半月排查一次、县区每月分析交办一次，抓早抓小、抓苗头、注重细节，狠抓彝族婚姻纠纷、家庭纠纷、经济纠纷等与民生密切相关的矛盾纠纷的排查调处工作。广泛推行“三三制调解”和“随手调”“院坝调”，由村民推选1名法律明白人、1名村民代表与1名小组长组成“三人小组”，就地化解常见多发的山林土地确权、土地使用权流转、异地扶贫搬迁、邻里边界、劳动用工、婚姻家庭等矛盾纠纷。按照“五定五包五个一”的标准，严格落实包案调处责任，努力实现案结事了。对于新排查出的矛盾纠纷纳入全县矛盾纠纷包案化解台账，实行领导包案和挂牌督办，对重大涉稳问题由县领导包案，实行个案会商、专案攻坚。充分把握脱贫攻坚市、县部门（单位）下派“第一书记”扎根农村、贴近基层、贴近群众的有利时机，密切联系全县贫困人口，广泛收集社情民意，及时化解社会矛盾。扎实开展“法律援助民生工程”，组织法律援助工作者继续免费为未成年人、残疾人、农民工等困难群体提供法律援助。从2017年至2019年，马边县法律援助中心共免费办理涉及精准扶贫户的各类案件26件52人次，免收代理费用13万元，挽回或避免损失52余万元，充分化解了矛盾，有效维护了贫困户的合法权益。同时，由镇村干部、司法人员、村民代表、法律顾问、法律明白人、“德古”为成员，建立标准化、规范化矛盾纠纷联动调处机制，综合运用讲道理、谈法律、说亲情的方式把矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态，为脱贫攻坚营造和谐稳定的环境。2018年，峨边县排查各类矛盾纠纷1458件，受理1406件，调处成功1322件，成功率为94.3%，无“民转刑”案件发生，有力维护了全县社会稳定。

2.“扶贫+综治”，建立贫困地区治安防范机制。以贫困村为重点，大力实施“天网工程”“雪亮工程”建设。对种植、养殖专业户等重点农户落实各项防范措施，严防侵财案件发生。调整充实“红袖标”队伍，在城乡实行多层次、网格化治安巡防，有效提升了社会治安管控能力。针对农村贫困地区留守老人、儿童较多和入室盗窃案件多发的问题，推广“十户联防”技防措施。针对盗窃电动车问题，推广安装“行车卫士”报警装置，妥善处理化解扶贫开发工作中因项目建设、创业就业、征地拆迁、利益冲突等引起的纠纷和问题。严厉整治打击惩治毒品犯罪，严防毒品在农村蔓延;完善吸毒人员动态管控机制，强化多种戒毒措施，使戒毒人员远离毒品、融入社会;严厉查处赌博陋习，净化社会风气，防止因毒致贫、因赌致贫、因毒返贫、因赌返贫。加强整治社会治安乱点，铲除影响恶劣的村霸、恶霸、宗族惡势力，切实保护农民的切身利益。这些措施的落实有效遏制了群众反映强烈的侵财性案件多发势头，农村地区治安状况明显好转。马边荣丁镇后池村为助推脱贫攻坚，创新村级事务管理，率先在后池村三组推行“蜂巢式”管理的“微治理”模式。该模式按照村民居住的地理位置和家族分布情况，将后池村三组107户村民分为5个蜂巢，每个蜂巢的村民自愿推选巢长。推选出来的巢长负责对本蜂巢内的村民宣传党的政策、收集民情民意、化解邻里纠纷、整治环境卫生、促进移风易俗等。后池村通过实施蜂巢式“微治理”，实现了群众走访全覆盖、村务监督无死角，及时发现并解决了苗头性问题5个，涉及惠农补贴兑现、扶贫政策落实、村组干部履职等方方面面，参与监督检查10余次，收集群众对工程项目的合理化意见建议3条，发现并整改问题2个，约谈1人、批评教育2人，真正做到了扶贫领域问题早发现、早解决、早处理，为全镇脱贫奔康提供了坚强的纪律保障。

3.“扶贫+法援”，建立困难群众合法权益保护机制。县级人民法院充分发挥审判职能，深入践行司法为民，严格公正司法，为打赢脱贫攻坚战提供有力的司法服务。通过整合资源，创新多元化矛盾纠纷解决机制，充分运用诉非衔接机制，加大调解力度。峨边特邀民间“德古”调解员10名、律师调解员3名，接受当事人申请或人民法院邀请、委托、移送，参与矛盾化解和纠纷调解，有力化解扶贫领域的矛盾纠纷。同时积极推进建立人民调解、诉讼调解和行政调解“三位一体”的调解机制。邀请政府、村（社区）、人民调解员、律师事务所参与调解，实现调节分流，极大减少了诉讼成本，减轻了群众经济负担。大力开展巡回审判工作，基于峨边县部分彝族乡镇距离县城较远，县人民法院深入乡村开展巡回审判，达到“审理一案，教育一片”的法律效果，实现办案和普法双结合。

4.“扶贫+监管”，建立扶贫重点领域监管机制。县级人民检察院充分发挥监督职能，综合运用打击、预防、教育、保护等措施，为脱贫攻坚提供坚强有力的司法保障。反贪部门认真开展“护根行动”，重点查办涉农、涉林及扶贫领域的案件，主动对接扶贫移民部门，建立健全服务保障脱贫攻坚工作机制，联合印发《在脱贫攻坚领域加强职务犯罪预防工作的意见》《关于加强脱贫攻坚中刑事被害人司法救助实施办法》;深入开展脱贫攻坚领域职务犯罪专项预防活动，将依法查办扶贫领域职务犯罪作为首要任务。纪委、监委始终保持惩治腐败高压态势，堅持无禁区、全覆盖、零容忍，重点查处扶贫领域损害群众利益的案件，管住小官、小案，防止“微腐败”成为“大祸害”，着力解决群众反映强烈的“老大难”问题，打通监督执纪问责“最后一公里”。近两年来金口河区查办涉农、涉林及扶贫领域案件线索初查2件2人，立案侦查村干部贪污案件2件3人。2017年以来，峨边县共办理脱贫攻坚领域司法救助案件4件11人，累计发放司法救助金13万元。

三、四川小凉山彝区精准扶贫对象脱贫致富法治保障面临的困难和问题

小凉山彝区的法治扶贫工作尽管取得了不少成绩，但精准扶贫的法治化进程依然存在一些不容忽视的问题和困难。

（一）精准扶贫“治理体系”不完善

扎实推进精准脱贫，攻克深度贫困堡垒，激发扶贫对象内生动力，实现高质量脱贫，需要有“精准扶贫制度”特别是“精准扶贫法律制度”为基础的“治理体系”作为保障。而现在精准扶贫面临的最大挑战就是法律供给不足。扶贫工作更多是依赖于临时性政策和部分法规、规章作为支撑，相较而言，其位阶低、权威性不够。没有法律的规范、引导和制约，公权力就有可能关不进制度的笼子里，公民的权利也难以得到保障，“两不愁、三保障”的成果就可能得不到巩固，精准扶贫资源优化配置的想法也可能会落空。

（二）精准扶贫“治理能力”尚须提升

精准扶贫“治理能力”是运用“精准扶贫法律制度”实现精准扶贫对象脱真贫、真脱贫的能力。法治精准扶贫的过程，实际上就是依法运用公权力最大限度地保障精准扶贫对象合法权益的过程。但在脱贫攻坚的运行过程中，不容忽视的问题是：

1.行政执法失范，法治扶贫“不严失公”。一是执法力量分散，执法合力不够。执法中趋利避害，有利争着执法，无利则相互推诿。二是扶贫行为短期化，在脱贫“政绩化”驱动下，频频显露的是扶贫工作的主观性和长官意志，扶贫开发的项目选择、资金筹措、运营模式确定等都出现了选择性偏好，导致扶贫举措只追求短平快。三是扶贫责任未落实，导致扶贫工作出现“中梗阻”。少数单位和干部思想麻痹、依然故我、无动于衷，不作为、慢作为现象依然突出，导致扶贫责任落实不到位，扶贫工作质量受到严重影响。四是矛盾纠纷化解乏力，滋生“信访不信法”。在扶贫惠民惠农领域，因截留挪用、虚报冒领、骗取套取、优亲厚友、吃拿卡要等产生的纠纷以及因土地承包经营权、土地租赁合同、劳动争议等发生的纠纷，如果得不到合理合法解决，极易导致“信访不信法”。五是扶贫资金不到位，侵占贫困群众“保命钱”，表现为：套取骗取“悄然转向”、实物扶持“与民争利”，个别基层党员干部逐渐将套取“目光”转向了成效难以量化、见效周期长的产业发展扶持资金，并将各部门下发的扶贫物资、扶持款物据为己有。

2.司法救济机制弱化，法治扶贫“防线不牢”。精准扶贫，司法要管用。司法应当在扶贫对象权利和利益受损时给予充分救济和保护。但由于一些基层司法人员自身法律观念淡薄，存在“官本位”思想，处理案件时漠视贫困群众合法权益，不能充分保证贫困群众行使诉权，导致办案效率低、质量不高;加上法官员额制度改革，法院受理案件数量剧增，案多人少的矛盾日益突出，调查取证、就地办案、巡回办案逐渐减少;一些涉及扶贫领域的案件，受到人情或者地方权力的干扰，裁判的公正性发生偏颇;有些案件中司法活动不规范，严肃性不高，不能按法定时限及时结案;有些生效裁判还面临执行力不强的尴尬。所有这些都损害了司法公信力，影响了司法权威。

3.监督机制不完善，法治扶贫“问责不力”。监督机制不健全，督查巡视暗访政策设计中的考核时间周期较短，申诉、检举机制不完善，导致专项扶贫资金使用效益低下;监督主体没有形成合力，对农村精准扶贫的监督多集中于民主监督、舆论监督和行政监督，多元化主体的监督机制未建立;精准扶贫的法律监督薄弱，没有与其他监督形式形成有效联动，一些侵蚀扶贫资金的行为没有受到法律的严惩，仅仅给予党纪和政务处分，法律没有发挥应有的威慑作用。

（三）精准扶贫“法治信仰”尚未有效形成

尽管普法工作已进入“七五”阶段，但“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治意识尚未普遍形成。部分乡镇和部门领导干部对普法工作重要性的认识还不到位，“说起来重要，做起来次要”的现象普遍存在。少数干部依法执政、依法行政、公正司法的意识还比较淡薄。法制宣传工作发展不平衡，乡村特别是偏远村组、彝族村组的普法工作仍然薄弱，加上某些客观因素也不同程度地制约着法治扶贫工作的开展，进而导致一些扶贫对象对自身的权利和义务并不完全了解。遇有矛盾纠纷，扶贫对象首先想到的不是运用法律方式解决问题，而是寄希望于法外解决，甚至“信访不信法”。同时，部分领导干部法治信仰缺失，认为法律与自己从事的工作关系不大，学不学无所谓;有的认为自己是领导，法律方面有法律机构、业务部门把关，不需要亲自学，从而导致个别领导干部的职务活动不能全部做到于法有据;有的在工作中不会使用法律术语;有的在化解涉法信访问题时不能运用法律条款，还存在“摆平就是水平”的想法。

四、四川小凉山彝区精准扶贫对象脱贫致富法治保障的路径选择

精准扶贫，长期而复杂，需有稳定、长期的制度作保障，以此实现精准扶贫法治化、长效化、规范化，真正做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。

（一）法治保障，“党建”引领是关键

1.强“领导”，细“责任”。今之中国，“党政軍民学，东西南北中，党是领导一切的”。党的领导应贯彻到法治扶贫全过程和各方面。坚持“党领导立法、保证执法（人财物）、支持司法（人财物）、带头守法”。各级党政主要负责人是法治扶贫的第一责任人，负有三方面职责：一谓“牵头之责”，即对法治扶贫工作负责牵头组织的责任;二是“推动之责”，也就是自上而下地推动法治扶贫工作，解决法治扶贫中的重大问题;三是“兜底之责”，一旦法治扶贫过程中出现了重大问题，党政主要负责人要承担政治责任。

2.固“堡垒”，强“组织力”。积极推动小凉山彝区各级党组织发挥战斗堡垒作用。“给钱给物，不如给个好支部。”好支部的一个重要标准，就是党员和群众在哪里，阵地就延伸到哪里、工作就开展到哪里。扩大基层党组织的覆盖面，有利于提升组织力。彝区各级党组织应依托扶贫与扶志（智）开展法治宣传，解决党员党性意识弱化、宗旨观念淡薄、组织纪律涣散的问题;解决党员教育管理失之于宽松软、不严不实的问题，使彝区党组织战斗堡垒更加坚固。峨边白杨乡乡村两级党组织分别把“两学一做”作为农民夜校的核心内容，加强党员干部教育管理。把常态化、制度化融入到“三会一课”、党员固定活动日、学习日等制度中，坚持“民事民议、民事民定”原则，把“谁来解决、怎么解决、何时解决”的问题交给村民代表会、村民大会讨论决定，发挥基层党组织的战斗堡垒作用。

3.育“带头人”，强“火车头”。扶贫攻坚，党员发挥先锋模范作用是支撑。“火车跑的快、全靠车头带。”能否把组织信任、群众公认的基层党组织“带头人”选出来、用起来至关重要。今日之彝区，人口流动、能人外流、利益多元，懂农业、爱农村、爱农民的“三农”队伍数量日益减少。能否通过法律服务和法治宣传培育出致富“带头人”，彝区党建义不容辞。今天，小凉山彝区以村“两委会”会前学法、“农民夜校”集体学法等为载体，从制度层面、激励机制、乡村建设、舆论引导上多管齐下，营造了彝区大有可为、有为有位、建功立业的舆论氛围，培养了一批看得懂法律、讲得出道理、用得来政策的法律明白人成为为村级重大决策、村民法律咨询提供法律服务的“火车头”。

（二）法治保障，“治理体系”建设是基础

精准扶贫，亟需于法有据。扶贫“治理体系”建设特别是扶贫法律制度的建构与完善，是确保精准扶贫政策稳定性、连贯性的前提条件。

1.立扶贫“良法”，保“脱贫”持久。一是着眼全局，立全国扶贫之良法。目前，我国国家层面的精准扶贫立法缺失。实践中，对扶贫法律关系的调整主要依靠的是扶贫政策、行政法规和部分地方性法规，这些政策法规“行政色彩”普遍过浓，对扶贫对象与扶贫主体之间的权利与义务关系、多元化的扶贫主体之间的权利与义务关系难有基于法律层面的考虑。由此，推动精准扶贫全国统一立法势在必行。立法能明确精准扶贫的适用范围、法律原则、权利义务关系、运行机制、监督检查机制以及法律责任等内容，实现精准扶贫行为的协调一致。二是着眼彝区，推动彝区扶贫立法。小凉山彝区要充分发挥民族区域自治的优势，立足本地实际、特点，借鉴外地经验，制定小凉山彝区精准扶贫自治条例或单行条例，用规范的法规确定扶贫法律关系的主体、内容、客体等相关事项，真正实现精准扶贫工作运行于法有据。

2.健扶贫“机制”，畅“脱贫”通道。精准扶贫、精准脱贫，关键要找准路子，构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。要着重建立健全精准脱贫的相关配套制度。诸如：精准扶贫行政管理机制、精准扶贫对象识别机制、财政专项扶贫资金管理机制、扶贫对象合理退出机制、精准扶贫考核机制、精准扶贫救济机制等，使扶贫机制运行畅通，确保精准扶贫政策落地见实。

（三）法治保障，“治理能力”建设是重点

扶贫“治理体系”的制度优势只有在具体的扶贫过程中转化为扶贫治理效能，才能真正达到“脱真贫、真脱贫”之目的。精准扶贫的过程实质上也是“良法善治”的过程。

1.推动精准扶贫“依法行政”。一是“法定职责必须为”。实现彝区精准扶贫法治化，要求负有精准扶贫职责的部门及个人必须在法定的职权范围内行使职权，该由政府管的一定要管好、管到位，不能推给市场、社会。要科学规范划分扶贫事权，坚决克服和纠正“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”现象;要健全依法决策机制，建立扶贫重大政策、重大项目、重大工程、扶贫对象的合法性审查机制;要推动精准扶贫工作有人力、财力、物力保障，切实提高依法扶贫的能力。彝区扶贫工作既不能不作为，搞懒政、怠政，也不能乱作为，搞“文会扎堆”“数字游戏”，搞钓鱼执法、选择性执法和变通式执法。而是要严格遵照法定程序开展扶贫工作，充分赋予扶贫对象参与权和知情权，合理运用自由裁量权，平等对待扶贫对象;要建立健全政府信息公开制度，及时充分披露各级各类扶贫政策、扶贫措施，保障扶贫对象的知情权。二是“法无授权不可为”。中央明确规定，任何重大改革都必须做到于法有据。没有法律法规依据，任何行政机关不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。彝区精准扶贫并不意味着承担扶贫责任的政府可以随意、无限制行使权力，要防止扶贫对象的合法权益受到权力的无端侵害。不该政府管的政府不能大包大揽，应交给市场和社会。要充分发挥企业的市场优势、社会组织的专业优势和个人的灵活优势，真正使“六个精准”的扶贫目标落到实处。三是坚持“严格规范公正文明执法”。当然，在扶贫行政执法中，执法应当符合这样几个条件：一要严格;二要规范;三要公正;四要文明。而不能再像以前那样遇到违法行为就一律采用处罚、没收的刚性处理方式。现在，我们对行政相对人实施行政处罚时，一定要“刚”“柔”相济，“软”“硬”兼施，善用斗争艺术。该“硬”的时候一定要“硬”起来，坚决依法整治，坚决依法管理，决不临场退缩，决不姑息迁就。特别是在遇到重大或者紧急情况时，如果不出手或者出手不及时，如果不敢管或者不愿管，那必然的结果就是：要么放纵违法犯罪，要么贻误战机，使本来可以及时制止的苗头未能及时制止，从而导致事态扩大、局面失控。同时，该“软”的时候也一定要“软”下来，要注意方式方法，该轻则轻、可缓则缓，要给予适当的人性关怀。这样做才不至于激化矛盾，才能使执法目的在“刚”“柔”相济中得以实现。同时，实施行政处罚时，还要注意秉持“过罚相当”的原则。也就是说，处罚种类和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应，要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这样的执法才是严格、规范、公正、文明的执法。四是全面推进“政务公开”。坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。扶贫部门特别要自觉做好扶贫资金项目、扶贫对象、脱贫农户等的公示、公告和公开，扩大和提高政务公开的范围和质量。

2.强化精准扶贫“司法保障”。司法是维护社会公平正义的“最后一道防线”。司法要为精准脱贫提供强有力的司法保障。一是秉公司法。司法人员必须信仰法律、坚守法治，端稳天平、握牢法槌，铁面无私、秉公司法。绝不允许法外开恩，办关系案、人情案、金钱案。司法权是居中裁判的权力，任何非法干预都会导致不公正的结果，影响司法公信力。由此，要继续强化领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度;全面落实司法责任制，让审理者裁判、让裁判者负责;健全司法权力分工负责、相互配合、相互制约的制度安排;完备失信联合惩戒体系。所有这些改革举措就是希望让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。二是加强对扶贫对象合法权益的保护。要依法、妥善审理彝区金融扶贫、产业发展等涉农经济领域的案件和彝区涉及土地承包纠纷、农民工、非法集资、留守人员就业、医疗、教育等民生领域的案件，切实保障扶贫对象的合法权益。通过以案普法、以案释法，强力司法执法，树立法律权威，提高司法公信力。三是强化制度落实，提升司法保障和法律服务水平。坚持和完善人民法庭巡回审理制度，不断提高巡回审理的水平;要完善彝区法律援助制度，扩大法律援助的范围，对法律援助事项范围按照不同情况实行动态调整，确保困难群众在权利受到侵害时能够及时获得有效的法律帮助，对追索抚养费、赡养费、人身损害赔偿金、劳动报酬且经济上有特殊困难群体可采取缓、减、免交诉讼费;增加调解方式解决纠纷的比重，探索行政诉讼和解制度，推行执行中的和解，做到“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”。重视“民俗习惯”化解社会矛盾纠纷的作用，实现司法工作良好的法律效果与社会效果。

3.完善精准扶贫“监督机制”。一是坚持问题导向，优化制度设计。重点聚焦彝区精准扶贫中有关行政审批、资金安排、工程建设、土地出让、物资采购等重点领域，排查制度设计的漏洞和缺陷，有针对性地“堵漏”“补缺”。要落实责任主体，抓住扶贫项目的申报、审批、实施、验收等关键环节，创新资金项目管理、信息公开、舆论监督、监督检查、责任追究等机制，形成一整套有效监管的流程模式。二是发挥群众监督，完善监督体系。建立从贫困对象确认到检验脱贫成效的全过程、全覆盖监督体系，确保彝区“六个精准”。彝区各村要成立由驻村“第一书记”、村纪检小组长和村民代表组成的精准扶贫监管工作小组，建立贫困户基本信息、村民代表大会决议执行、村務公开、扶贫项目立项、物资发放、村干部履职等监督台账。对扶贫项目申报、立项、公示、实施、验收、资金和物资发放等关键环节进行签字确认，确保扶贫项目运行规范。要依法保障扶贫项目建设，对易地扶贫搬迁、水利、交通、彝家新寨等重大扶贫项目实行工程与廉政“双监理”。除正常进行工程监理外，从发改、财政、审计等部门和人大代表、政协委员中选派业务能手组建廉政监理组，分别派驻重点项目进行“事前、事中、事后”全过程监督。要进一步细化扶贫资金监管，严格执行扶贫资金管理规定，建立“纵向到底、横向到边、内外兼备”的监管网络。建立财政扶贫资金专户，实行专账核算、专人管理、专款专用。纪委、财政、扶贫等部门定期、不定期对扶贫项目资金使用、工程建设和财务管理等环节开展专项检查，引进第三方中介机构对项目资金进行审计、稽查。对扶贫资金、项目管理好、成效明显的单位，在资金分配和试点项目安排上给予倾斜;对挤占、挪用、截留扶贫资金的单位和个人，依法依纪严肃处理，利用经济手段和行政手段激励先进、鞭策后进。三是强化问责力度，保持高压态势。对彝区精准扶贫中出现的各类腐败要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，发现一起查处一起，绝不姑息，保持惩治腐败高压态势。尤其重点查处扶贫领域损害群众利益的案件，管住小官、小案，防止“微腐败”成为“大祸害”，着力解决群众反映强烈的“老大难”问题，打通监督执纪问责“最后一公里”，营造不能腐、不敢腐、不想腐的法治氛围和社会氛围。

（四）法治保障，“法治信仰”培养是前提

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。培育法治精神和法治信仰关键的一招就是：从抓“大”处破题、从抓“小”处着力。

1.抓“大”。抓“大”指的是抓党员干部，抓“关键少数”。无论是过去、现在还是将来，各级干部特别是领导干部的言和行都对社会心理的影响起着至关重要的作用。在小凉山彝区精准扶贫中，党员干部只有率先垂范，带头守法、用法，才能带动全社会守法、用法。如果干部都不守法，怎么能叫群众守法呢？这就要求各级干部特别是领导干部首先要对法律存有敬畏之心，始终做到“法律红线不可碰、法律底线不可越”。其次，要把依法办事作为从政底线。无论是做决策还是办事情，都要想一想：法律上有多大权限？处理问题的法定依据和标准是什么？应当按照什么法定程序？如果违法办事，可能会承担什么样的法律责任？只有这些问题想清楚了，才能真正提高运用法治思维和法治方式推动扶贫工作的能力。现在，中央已经把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要依据，这就从制度层面倒逼各级干部必须树立法治信仰。

2.抓“小”。抓“小”指的是培育法治信仰要从娃娃抓起，从小培养“规则意识”。在小凉山彝区精准扶贫中，要改变过去在中小学、幼儿园教大道理，到大学才教遵守规则的“教育错位”现状。扶贫先扶智（志），要消除彝区扶贫对象不懂法、不信法，甚至蛮横不讲理，遇事依老习惯、老方法处理的不良习惯，一个从根源上“治本”的办法就是从基础教育入手，从小培养“规则意识”，使彝区群众从小就形成规矩意识和守纪意识。只有当“遵纪守法”成为一种自觉、“依法办事”成为一种习惯、“坚守法律规则”成为一种自然，“法治信仰”才可以说真正养成了。

责任编辑：康   璇