行政决策公信力之建构——以政府房产限购令为视角

喻名峰

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，必须“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，必须不断“创新行政方式、提高行政效能，建设人民满意的服务型政府”，这在客观上要求行政主体的行政行为不仅要于法有据，而且要做到于情合理。在具体的法治实践中，行政决策应用十分广泛。由于行政决策的内容涉及人民群众的切身利益，与每一位公民的权利义务息息相关，其制定过程的程序合法性、民主性与决策内容的科学性对该决策能否顺利实施将产生直接影响，进而影响行政决策的公信力和行政效能。近年来以行政决策形式出台的政府限购令，从其规定内容的科学性、制定程序的规范性等方面看，存在一些与行政决策基本要求有出入的现象，损害了其公信力的构建和政府权威性的树立。

一、房产限购令的样本分析

“房子是用来住的，不是用来炒的”，自2010年4月17日，国务院出台《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》与2011年1月26日国务院再次出台《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》后，北京率先于2010年5月1日发布《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》，又于2011年2月16日正式公布关于贯彻国八条的限购政策，此后西安、佛山、长沙、三亚等城市陆续实施房产“限购令”。

表1

表2 北京市房产“限购令”情况

表3 长沙市房产“限购令”情况

表4 佛山市房产“限购令”情况

上述各城市的政府房产限购令呈现出如下特点：

第一，决策制定与实施的时间。经济越发达的城市，出台限购令的时间越早，地域经济水平与制定决策时间息息相关，例如上海市于2005年即公布《上海市人民政府关于当前加强房地产市场调控促进房地产市场持续健康发展的若干意见》，北京市于2010年5月已经开始实施《北京市人民政府贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨文件的通知》，长沙市于2011年3月公布并实施《长沙市人民政府办公厅关于进一步加强房地产市场管理有关问题的通知》，保定市于2017年3月19日开始实行《保定市人民政府关于加强房地产市场调控的意见》；同一城市房产限购决策内容变更时间在两个月至一年间，决策制定、公布与执行时间相距较短，例如长沙市在2017年的3月、5月和9月相继出台的《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的通知》《关于进一步做好房地产住宅市场调控工作的通知》和《关于进一步稳定房地产市场促进健康发展的通知》。

第二，政府房产“限购令”的内容。限制条件主要为三类：一是以户籍为标准，将其地域内的所有人一分为二，本市与非本市居民，例如北京、长沙、西安、佛山等城市几乎均采纳这样的限制条件。同时，作为非本市户籍的需附加在该地方连续缴纳个人所得税或社会保险证明，并达到一定年限，才能限购住房的条件；相较于非本市居民，对本市居民的购房者条件要求则相对宽松，一般只在购房数量上作出规定，例如北京市、长沙市和佛山市都对已有两套房产的本市居民，要求不得继续购买商品住房。二是限制发放住房贷款与住房公积金的政策。第一种限制是商业银行对贷款购买一定数量的住房的公民，停止发放住房贷款与住房公积金的贷款，如长沙市2017年出台的三部限购决策均要求暂停发放第3套及以上住房的商业贷款和住房公积金贷款、佛山市2016年与2017年实施的限购令要求暂停发放第2套及以上住房的商业贷款。第二种限制是商业银行贷款、住房公积金贷款与在本地区缴纳一定年限的个人所得税或者社会保险相挂钩，如北京市、长沙市、佛山市、西安市等对于能够连续缴纳个人所得税或者社会保险证明并且提供有效暂住证的公民才允许购房。第三种限制是对于第二套商品住房的房贷首付进行限制，例如北京市在2017年3月对于第二套住房的首付要求，普通自住房首付比例大于等于60%，非普通自住房首付款比例大于等于80%。三是通过限制不动产权属证书上市交易年限，达到阻止房屋买卖与流通的作用，如长沙、西安和聊城，长沙市2017年的5月20日与9月23日实施的房产限购决策中对于房屋交易年限进行规定，分别是两年与三年。

第三，房产限购令的存续期间。一些城市房产限购的政策存续期间较短且不稳定，如佛山市经历2011年3月的住房限购——2015年全面取消住房限购——2017年3月再次出台住房限购；长沙市持续限购令的内容也处于经常变化之中：2017年的3月、5月和9月对于连续缴纳个人所得税或者社会保险证明的时间12个月变更为24个月，将限制房屋交易年限由2年变更为3年；部分城市如正在发展的三线、四线城市也迈入房产限购决策的大门，如保定市。

二、提升行政决策公信力的路径选择

行政决策是行政主体履行行政职能的重要手段，若将行政行为比作一条河流，那么行政决策必定是水源之上游，是行政主体依据法定职权根据地方的具体情况制定的针对不特定对象、能反复适用的行政规范性文件。此类决策方针的重要意义在于为其行政行为的合法性设立依据，消除地方经济社会发展中不平衡的现象。从行政决策的主体、内容、目的、程序等方面来考察，主体要求的是法律授予的正当组织、内容要求的是广泛性社会公共事务、目的必须是专注于实现公共利益及均衡协调社会发展的非营利性、程序注重决策的必经步骤。只有当行政决策符合主体、内容、目的及程序等方面的具体要求，才能夯实行政决策的公信力基础，确保行政决策在现实生活中得以贯彻与实施。目前地方政府的行政决策亟待加强的应该主要集中在决策的科学性、程序性与稳定性方面。

（一）行政决策的科学性

行政决策的科学性含量指标构成是一个系统工程，内容十分繁杂。但无论从哪方面进行考察，其合法性、合理性和民主性是不可或缺的。韦伯所认为的合法秩序包括这样一些在经验上有效力的规则，它们由于实施方式的差别而分为惯例和法律。[1]行政决策的出台必须具备内容合法性及程序上的合法性，即行政决策的制定必须严格按照法定的权限与法定的程序来进行。[2]行政决策的合理性是指其必须符合社会发展的规律，要求行政行为的动因符合行政目的、行政行为应建立在正当考虑的基础上及行政行为内容的合乎情理。行政决策的民主性则是强调决策过程中的公民参与、体现人民当家作主、管理国家的精神，民主决策结果必须符合人民的利益。

行政决策属于抽象行政行为，其制定必须遵循合法性要求，具有相应的法律依据。如果把行政决策理解成规范性文件[3]，也应当符合上位法的要求，不得与法律位阶较高的地方性法规、行政法规相冲突，更不能违背宪法和法律的精神和原则。行政决策的合理性是其生命力基础，是其在现实生活中能够得到遵循的基本保证。按照马克斯·韦伯的理解，任何合理性都应该包括价值合理性与目的合理性。所谓价值合理性指一定行为的无条件的价值，强调纯正的动机和选择正确的手段去实现自己意图达到的目的，而不管其结果如何；目的合理性又分为两种类型：一是选择合理性，即合理地权衡确立行为的目的；二是工具合理性，即合理地选择实现目的的手段、工具，运用手段达到既定目的过程中的有效性，不考虑人的情感和精神价值。工具合理性和选择合理性又被韦伯统称为形式合理性，实质合理性即价值理性。[1]现代社会的行政决策不仅要注重决策价值的合理性，更应该重视决策目的的合理性。

地方政府实施的房产限购决策在价值理性方面毫无疑问是具有一定正当性的，即为了“遏制城市房价的过快上涨，打击炒房现象”，这也符合韦伯认为的动机正当。但是在目的合理性方面存在一些瑕疵。选择合理性是根据准确构想的价值、可利用的手段和限制条件等选择目的的合理性。房产限购令的制定主体大多是地方政府，它们在有限地域的范围内是占有资源与权力优势的，当某一地方政府期望达到某种目的或者获得利益时，首先倾向于保障与提高自身利益，并且为此会运用社会空间内的各种关系。正如布迪厄认为，“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络或一个构型。正是在这些位置的存在和它们强加于占据特定位置的行动者或机构之上的决定性因素之中，这些位置得到了客观的界定，其根据是这些位置在不同类型的权力（或资本）——占有这些权力就意味着把持了在这一场域中利害攸关的专门利润的得益权——分配结构中实际的和潜在的处境，以及它们与其他位置之间的客观关系（支配关系、屈从关系、结构上的对应关系）等等。”[4]“场域”是划定特定社会空间内的主体（或行动者）之间基于特定社会因素（资本、权力等）形成的社会网络性互动关系。[5]商品房价格的高低属于社会市场经济的调整范围，由市场规律来加以调节更加符合其发展的规律。

工具合理性是根据运用手段达到既定目的过程中的有效性来加以衡量的，是针对既定目的有效地使用手段和工具中体现出的合理性。地方政府选择以限购令的方式防止房地产泡沫，在工具合理性方面存在出入。一方面，房产限购令适用范围是城市地区，是人口、生产、工具、资本、享乐和需求的集中[6]，在人口、资本、信息高度集中的城市社会，由于社会成员在资源的分配与占有上的明显差异，出现阶层分化现象。作为政府限购令的适用对象，处于富裕阶层的城市市民对政府限购令中的“首付比例”“贷款要求”基本上不会太理会；而处于中下阶层的城市市民，他们是商品房市场的刚性需求者一方，他们是国家住房制度改革的受益者，但限购令的出台并未能够完全达到这一目的。由于受制于购房资格、首付比例及贷款要求的限制，其改善住房条件的诉求比较难以实现。市场经济的发展有其自身的运行规律，它主要的功能是最有效地配置资源，使得资源配置以最低成本取得最大收益，以价格为基础，由价值决定价格，是生产者、消费者、劳动者和生产要素所有者在市场上自愿交换形成的。政府作为公共权力的行使者与社会经济活动的管理者，最重要的职能是在宏观上引导市场和全局发展上配置重要资源，避免市场调节上的自发性、盲目性、局限性和滞后性等，促进经济总量平衡，提供非竞争性的公共产品和公共服务。国家、政府对市场的引导只能是宏观方面，引导的手段和工具只能是价格、税收及货币政策等。

行政决策的民主性也是保障其科学性的一项重要指标。现代社会，一切行政权力都来源于体现人民意志的法律的授权，依法行政也就意味着行政机关必须依照人民的意志和利益执行公务，接受人民通过各种方式和途径实施的监督。因此，行政决策的制定应当尊重人民的意愿，保障公民依法享有参加国家政治生活方面的权利和自由，确保决策的全过程都真正体现民主的要求。具体包括决策建议的提出、决策草案意见的征集、重大决策的听证以及决策结果的及时公布等环节都应有人民群众的广泛参与。从地方政府的房产“限购令”一类的行政决策来看，从拟定草案到向社会公布决策结果，整个决策制定过程，如听取公众意见、召开听证会等，显得比较仓促。

（二）行政决策的程序性

行政决策程序是制定行政决策过程中的各个相互独立又相互联系的诸多环节的先后次序与步骤，它必须遵循决策信息公开、公众参与、决策听证、专家咨询论证、风险评估、合法性审查等步骤[7]。程序性是人民让渡权利的前提，其民主价值在于让社会公众依法享有表达意愿的机会，同政府共同参与对社会公共事务的管理，以权利制约权力；它的理性价值是使得决策内容符合科学和民主的要求，让决策适合本土文化、本土经济、本土历史，避免权力寻租。在行政决策过程中强调程序建设的意义就在于强化人民对于制定决策的每一个阶段的全面性监督。目前，我国对于重大行政决策程序尚没有统一的国家层面的立法，但诸如《湖南省行政程序规定》《山东省行政程序规定》等对属于地方立法范畴的重大行政决策程序已做出过有益的探索。这些规范性文件都明确规定：为保障公民的基本权利、维持相对公平和限制行政机关的自由裁量权，行政决策必须通过专家咨询、风险评估、合法性审查保障及重大决策的公开听证等具体内容。以“限购令”为代表的许多地方政府行政决策应该遵循行政决策程序，使相关决策更加符合与体现人民的利益。

（三）行政决策的稳定性

行政决策的稳定性是指行政主体制定和颁布的规范性文件，应当保持其严肃性，不得随意变动和修改，且前后制定的规范性文件应该保持内容的连贯性。[8]行政决策的稳定性直接关乎着人民对于该决策的认可与认同程度，进而影响到政府的权威并最终影响我国法治建设的进程。作为一项抽象行政行为，行政决策当然具有确定力、拘束力、公定力和执行力，一经做出，非依法定权限和法定程序不得随意撤销或变更，其内容对有关组织和个人产生法律上的约束力，有关组织或个人必须遵守和服从。从根本意义上说，人民服从和遵守行政决策不是基于其公定力与执行力，而是行政决策的内容体现了人民的意志，符合社会发展规律的要求，能够为人民的行为提供一个基本的准则，使每一个在决策效力范围内的公民或组织对自己行为的预期有一个准确的判断，只有稳定性较高且前后内容连贯一致的行政决策才能产生上述效果。

以房产限购令为代表的行政决策，其稳定性程度与内容的连贯性方面存在一定的问题。如北京市2010年5月的限购决策内容是同一家庭只允许在京新购一套住房，原有住房套数未做规定，没有户籍限制，只是在贷款方面规定必须在北京市连续缴纳个人所得税或社会保险证明与暂住证明满1年以上，第一套自住房达到90平方米以上的，首付比例至少达到30%，第二套首付比例至少达到50%，如果是购买第三套及以上住房则不再予以商业贷款。2011年2月出台的限购令则区分本市户籍与非本市户籍，对原拥有的住房套数有明确规定，即本市户籍的公民拥有北京地区2套及以上住房的、非本市户籍拥有北京一套住房的，不能再继续购买北京住房；住房贷款则规定第二套及以上必须首付比例达到60%；长沙市2011年3月的限购令中，本市户籍与非本市户籍均最多拥有2套住房，对缴纳个人所得税或社会保险以及购买后上市交易的年限均无要求，而2017年3月、5月及9月的限购令中，对缴纳个人所得税或社会保险的年限分别为1年、1年和2年，上市交易的年限规定分别为无规定到2年和3年。行政政策的不稳定会降低政府决策的公信力、影响了政府的形象，使得众多的市民无法对政府未来可能出台的决策做出一个准确的预期，另一方面也无法对自己的购房计划做出合理规划。

三、政府房产“限购令”的去留

从2010年国务院的“新国八条”与2011年“新国十条”起，全国各城市相继出台城市房产限购令，该项决策的实施确实对于房地产市场的泡沫经济起到一定的积极调控作用：在一定程度上抑制了炒房集团的投机需求，使得房地产市场朝着满足居民基本住房需求的目标发展；有效的控制房地产市场存在的潜在风险，引导居民理性消费等等。[9]然而，地方政府的房产限购令的行政决策在行政决策的科学性、程序性要求上存在一定的问题；从科学性上说，它与市场经济发展的客观要求有出入，也不可能彻底解决现今时代的房地产经济中的泡沫问题。从程序上说，它与政府决策过程所必须遵循的民主性、法定性要求有出入；从结果上看，房产限购令的实施，未能从根本上抑制房地产价格的虚涨。这也就是说，房产限购令之类的地方政府行政决策，无论是从理论上还是实践中的检验结果来看，都无法完全实现制定行政决策的初衷与目标。因此，如何借鉴相关的成功经验，结合当前的实际情况，尽快制定出科学的房地产调控政策是一项摆在决策者面前的迫在眉睫的任务。

2018年5月14日国务院办公厅出台《关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》国办发〔2018〕29号，要求省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民政府和国务院部门制定的规章，以及县级以上地方各级人民政府及其所属部门、制定的规范性文件中，有违平等保护各种所有制经济主体财产所有权、使用权、经营权、收益权等各类产权的规定，不当限制企业生产经营、企业和居民不动产交易等民事主体财产权利行使的规定，以及在市场准入、生产要素使用、财税金融投资价格等政策方面区别性、歧视性对待不同所有制经济主体的规定进行清理。

现代社会中，政府对经济的引导应该在宏观方面进行，且是在法律的框架内开展，这是现代市场经济发展的客观需要，同时也是我国当下正在进行的法治国家、法治社会与法治政府建设的必然要求。这也就决定了政府对房地产经济的调控手段主要是税收、价格及货币政策等。