文本视角下我国乡村振兴政策内容挖掘分析

戚晓妮 柳茹婷 赵丙琪

(曲阜师范大学 经济学院，山东 日照 276826)

0 引言

新中国成立以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的成就。在计划经济向市场经济演进的过程中，经济社会运行机制逐步完善，人们生活水平不断提高，但同时，发展不平衡和发展不充分的问题也日益突出。尽管与国民经济和民生息息相关的农业、农村和农民问题一直是我国政府关注的核心问题之一，但随着城市化进程推进，农村空洞化、土地闲置化、劳动力老年化等乡村发展困境逐渐显现，城乡经济社会发展之间的差距越来越大。也正是因为如此，乡村发展开始成为我国经济社会发展重心，乡村振兴也上升为国家核心战略，并成为当前刻不容缓的重大历史任务。乡村振兴战略是习近平总书记于2017年10月18日在党的十九大报告中提出，2017年中央经济工作会议、2017年中央农村工作会议以及2018年召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议，都进一步强调大力实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件提出了乡村振兴战略实施的具体指导意见，2019年中央一号文件又进一步提出了乡村振兴的实施政策。此后，各部门和各地区政府也纷纷从各自的工作角度出台了乡村振兴战略实施相关政策和指导意见，由此全面拉开了乡村振兴战略深入实施的帷幕。

乡村振兴战略自提出以来就得到了学术界的极大关注。现有相关研究侧重于阐述乡村振兴战略尤其是对是党的十九报告中相关论述的解读[1-3]，重点进行困境剖析、经验介绍与对策分析[4-5]，以及针对乡村生态[6-7]、乡村文化[8-10]、乡村旅游[11-13]、乡村治理[14-16]等某一方面问题进行研究，尚缺乏对乡村振兴相关政策整体特征及演变趋势的系统解读和分析。基于此，本文在查阅近年来国务院、各部委以及地方政府发布的乡村振兴政策文本的基础上，通过政策文本内容挖掘并进行可视化分析和聚类分析，以知识图谱的方式展示乡村振兴政策的整体发展状况、关注热点、聚类主题以及未来发展趋势，为今后进一步研究乡村振兴政策的协调与整合奠定基础。

1 政策文本选取与研究方法

1.1 政策文本的选取

依据政策的完整性、针对性以及权威性原则，本文仅选择由国务院、各部委以及各地方政府发布或联合发布的以乡村振兴为主题的相关政策文件，涉及法律、规定、办法、通知、规划、决定、意见、纲要、指南和方案等形式。政策文本的数据主要来自北大法律信息网，以“乡村振兴”为标题进行搜索和精确匹配，为了更有效、完整地展现乡村振兴相关政策演变的过程和特点，不限定政策发布的起始时间，但将截止时间限定在2019年12月31日，即仅选取2019年及以前的乡村振兴相关政策进行分析。通过对搜索到的政策文本进行整理，剔除重复政策，最终筛选出有关乡村振兴主题的194份有效政策文本。

1.2 政策文本的研究方法

政策文本分析是指对政策以各种语言、文字、影像、图画等形式存在的信息，通过专门的系统以及软件挖掘或提取，获取最具分类信息的特征，反映政策文本内容所要表达的意图和传递目标方向的方法[17]。具体分析步骤如下：①在北大法律信息网以txt格式下载并筛选相关政策文本，绘制包含政策时间分布、发布部门、文本形式以及效力级别等信息的框架结构图和频次列表；②使用ROSTCM6词频分析软件中的批量文本处理功能，将194份有效政策文本合并为一份总文本，依次运行分词、词频分析(中文)(R)项目，挖掘高频关键词；③运行网络和语义分析功能，以构建高频关键词共现矩阵，并运用NetDraw软件进行可视化以及中心度分析；④将总文本分词后的语义网络vna格式的高频关键词导入UCINET软件，作凝聚子群分析。

2 政策文本的量化分析

2.1 政策文本的分析框架

根据194份有效政策文本，从时间分布、发布部门、文本形式和效力级别4个方面进行统计分析，构建如图1所示的分析框架图。2019年及之前的乡村振兴相关政策演变可以分为三个阶段：第一个阶段是政策萌芽酝酿期，从2017年10月到2018年初，这一时期也是召开党的十九大、中央经济会议、中央农村工作会议等重要会议的时期，这些会议也随之发布了乡村振兴相关重磅文件，这一阶段发布的相关政策文件有9份；第二个阶段是政策的快速成长期，从2018年2月到7月，各部委和地方政府纷纷响应乡村振兴战略，结合自身工作实际，发布实施乡村振兴战略的有关政策，这一阶段发布的相关政策文件共有47份；第三个阶段是政策的完善和扩张期，从2018年8月到2019年12月，这一阶段发布的相关政策文件有138份。

从政策发布部门来看，发文量以地方政府为主，共170份，占政策样本量的87.63%；中央及各部委发布政策文件24份，占政策样本的12.37%。在地方政府中，南方发布政策文件为83份，北方发文量为66份，南、北方的发文量基本相当；西北地区发布21份。从各省来看，政策发布量最多的是广西壮族自治区，共发布政策文件20份；其次是广东和山东，发布政策文件均为17份；居第三位的是福建省，发布政策文件12份；居第四位的是海南省，发布了10份政策文件；处于第五位的是宁夏回族自治区，发布政策为8份；排名第六的省份是内蒙古自治区、上海和湖南，均发布政策文件7份；其它省份发布的政策文件均为6份及以下。总的来看，乡村振兴政策的分布与城乡协调发展的内在需求、乡村分布的特点以及地区战略导向有关。宁夏回族自治区、内蒙古自治区等少数民族地区由于人口相对较少、乡村分布较为偏远、农村发展面临的问题较多以及民族政策倾斜等原因，因此发布的乡村振兴政策文件也相对较多。山东省和广东省是人口大省，其乡村发展已成为整体经济发展的短板，城乡协调发展尤其是乡村振兴已成为经济发展的内在要求。福建省农业生产能力相对稳定，农产品特色鲜明，实施乡村振兴战略是实现人民群众共同富裕的有效途径，因此，福建省乡村振兴政策文件发布量也较多。

图1 2017-2019年乡村振兴政策基础数据框架

表1 发布政策文件高频省份

从政策文本的形式来看，主要以通知和意见为主。从政策发布的部门及效力级别来看，中央及其各部委发布的主要是指导性或引导性规章和法规，包括18份规章、2份司法解释和2份法规；而地方政府发布的主要是规范性、工作性文件，包括81份规范性文件、87份工作文件和2份司法文件。政策类别主题涉及范围较广，如表2所示，包括建设业、农业、机关工作、改革开放、民政、财政、党内法规制度、银行、计划等方面，这表明乡村振兴不仅与基础设施建设有关，也与现代农业发展有关，还应该包含涉农服务、体制建设、土地改革、生态发展等多个方面，不仅是一个领域的振兴，而且是全方位的振兴，这是一项复杂的系统工程。

表2 高频政策类别发布量统计

2.2 热点内容分析

2.2.1 关键词提取

运用ROSTCM词频分析软件，按照如下步骤操作：设置高频词数为300，输入待处理总文本样本，依次做分词、词频分析等试探性分析，过滤掉无意义的词语后提取高频关键词，输出高频关键词。其中，“农村”、“乡村”、“农业”3个关键词位列前3，表明农业农村现代化是乡村振兴战略实施的优先任务；其次是“建设”、“发展”、“振兴”、“服务”、“推进”、“加强”、“农民”等关键词，出现频次介于2500～7000之间，表明乡村振兴战略是以推进农村建设，实现农民全面发展为目标，加强基层服务建设，完善农村农业优先发展政策，注重速度与质量相统一；再次是“开展”、“体系”、“机制”、“提升”、“项目”、“生态”、“金融”、“文化”等关键词，出现频次介于2000～2500之间，表明实施乡村振兴战略要以农村农民为主体，建立健全项目机制、生态建设、文化发展、金融服务等治理体系，增强农村自治能力，注重生态与发展的有机结合；排名靠后的关键词有“设施”“完善”“资金”“战略”“组织”“规划”“建立”“管理”“政策”“农产品”“加快”“落实”等，表明相关政策强调政策的有效实施和落地，促进农产品转型升级，推进农村基础设施建设，改善生活环境，为乡村振兴奠定坚实基础。

2.2.2 关键词共现知识图谱和网络密度测量

共现知识图谱便于直观展现关键词之间的相互联系以及密切程度，从总文本中依次提取高频词、行特征、构建网络、构建共现矩阵词表，然后在UCINET软件中导入“总文本—语义网络vna”格式并导出“总文本—Net.##h”格式，继续按照“Network-Cohesion-Densiy”步骤运行，最终绘制出关键词共现知识图谱(见图2)。

图2 关键词共现知识图谱

图2中，矩形框的大小表示关键字的频率，关键字之间的连接关系决定了关键字间的紧密程度，被箭头指向越多的关键词表明当前乡村振兴相关政策关注重点。从图2可知，以“农村”、“乡村”、“农业”、“建设”、“发展”、“推进”为中心，向“农民”、“体制”、“机制”、“项目”、“农产品”等各个方面和不同层次辐射、延伸，表明乡村振兴战略的实施需要分层分类和循序渐进。从图2也可以看出，外围很多关键词与相对应的内部关键词相连，并且有较多的关键词之间存在小范围聚集现象。因此，乡村振兴战略的实施还应该理清乡村发展各方面之间的内在关联和相互协同，注意整体布局和协调推进。

2.2.3 关键词聚类分析

凝聚子群是指集合中的行动者之间表现出相对强的、直接的、经常的、紧密的或者积极的联系(Wasserman&Faust,1994)。通过聚类分析降低维度来达到集中归纳研究主题的目的，并且清晰地展现每组聚类样本个数，在一定程度上说明研究主题的集中分布情况。为了使聚类效果更加直观和有效，本文利用UCINET软件作凝聚子群分析。利用UCINET软件中转换为##d.格式的语义网络分析文本，作凝聚子群分析，操作路径为：Network→Roles & Positions→Structure→CONCOR，得到图3高频关键词凝聚子群聚类图谱。

图3 凝聚子群聚类图谱

由图3可知，乡村振兴相关政策文本有3类关键词：第一类包含两大类共17个关键词，分别为“农村”、“乡村”、“农业”、“建设”、“发展”等，表明乡村振兴要把生态建设放在首要地位，旨在提高农民生活质量，加快农业和农村经济发展，坚持农业和农村优先发展，建立和完善农村发展体系，为实施乡村振兴战略提供前提和基本保证，可以命名为“全面推进项目发展及服务于生态建设”；第二类包括两大类共6个关键词，分别为“管理”“加强”“金融”“建立”“设施”“完善”，表明乡村振兴应该重视农业生产管理与基层组织建设，发挥各相关主体的积极性和创造性，加强基础与基层工作，不断完善乡村发展环境管理机制，应通过政策引导和激励企业等主体参与乡村发展与建设，健全基础设施建设，促进传统“小农”经营方式与现代经营方式的有机衔接，完善农村金融服务体系，该类关键词可以命名为“建立健全金融机构，完善基础设施和管理创新，加强供给”；第三类包含7个关键词，包括“文化”“建立”“开展”“规划”“资金”“战略”“落实”，表明乡村振兴战略的实施是一项复杂的系统工程，乡村振兴战略行动计划的深入实施应重在落实落地，落实土地、资金管理政策，发展农村经济，做好规划设计，细化工作重点，大力推进产业融合和资源优化整合，积极推进重点项目开发，改善农村治理和生产经营能力，这类关键词可以命名为“加大力度与强化落实”。

从图3可以看出，聚类清晰地显示了5个显著小团体结构，每个小团体包含的关键词大致与图3吻合，也就是说，乡村振兴政策的高频关键词聚类为5个主题是合理的。且从主题关键词个数来看，分别是第一、二、四和五类研究，即统筹振兴战略规划和强化城乡公共基础设施、深入开展实施振兴行动和全面开展创新文化制度、深入农村改革环境治理和健全基层组织机制政策、推动城乡基础设施建设和重点融合生态资源等成为核心重点主题。推进健康乡村建设，深入实施国家基本公共环境卫生服务项目，稳步提高农民收入水平，继续提高农村农业创新力、竞争力和生产力，为实施乡村振兴战略提供强有力理论依据和方法支撑。

3 结论与启示

3.1 研究结论

本文以乡村振兴相关政策文本为研究对象，使用ROSTCOM、NetDraw和UCINET软件进行政策内容挖掘和分析，得出如下结论：①乡村振兴政策的发布量与城乡协调发展的内在需求、乡村分布的特点以及地区战略导向有关，且呈现阶段性特征，中央政府主要发布指导性或引导性的规章和政策法规，地方政府发布的政策数量较多且以规范性和工作性政策文件为主，南、北方的发文量基本相当，而东、西部的发文量则有待提高；②乡村振兴相关政策主要以通知和意见为主，政策文件涉及范围较广，但联系较为松散，内容全面但聚焦不足；③乡村振兴相关政策强调农村农业优先发展，乡村振兴应遵循目标管理与过程管理相统一、速度和质量相统一的原则，整体谋划、分层分类、循序渐进和全面协调推进；④乡村振兴相关政策文本的关键词可以聚为3类，可以归结为3个方面的含义：统筹安排基础建设、全面推进发展、特色机制创新、制度供给，农产品经营主体培育、经营体系构建与规划引领重点突破，加大力度与强化落实。

3.2 研究启示

(1)构建中央政府、各部委以及地方政府之间的政策协调与沟通机制。通过中央政府、各部委以及地方政府之间的多向沟通确定乡村振兴相关政策的目标、内容和重点，加强中央政府、各部委以及地方政府之间联系，明确相关政策之间的内在关联；通过广泛的乡村实地调研、意见征询和基层反馈等方式，进一步完善乡村振兴相关政策的内容，加快推动乡村振兴实施；通过线上线下的政策发布会、报告会和答疑会等形式深入解读乡村振兴相关政策，并设立乡村振兴政策指导委员会，以指导或参与地方政府政策制定，帮助地方政府更准确、及时地吃透和贯彻中央精神，推进中央政府乡村振兴战略的有效实施。

(2)构建地方政府之间的政策交流互动机制。地区之间在人才、资金、技术和产业结构等方面存在一定联系，因此在地区政府之间有必要成立政策制定与交流委员会，开展地区间乡村振兴政策的常态性交流与互鉴活动，促进地区政策互补、互动与耦合，通过有效的制度供给，消减单一地区乡村振兴战略实施难以克服的障碍，实现地区之间资源优化整合、市场优势互补以及产业相互促进，从而提升乡村振兴政策实施的效率和效果。

(3)对乡村振兴战略的实施采取目标管理。乡村振兴是全面振兴，涉及多个方面，是一项复杂的系统工程，同时，由于人力、物力、财力的限制，乡村振兴又不能面面俱到，因此有必要对乡村振兴相关政策的落实进行目标管理。通过统筹规划，各级政府共同参与逐层分解目标，确立重点开发和重点突破性项目，明确政策落实责任和权限，并及时反馈执行情况。由于地区之间在资源和产业发展方面的差异，因此有必要在消除乡村振兴战略实施基础性制约因素的基础上，整体推进各项保障措施与乡村振兴战略全面融合，大力发掘特色项目，发展特色产业，寻求特色突破，打造乡村振兴品牌。

(4)构建乡村振兴政策执行的监督与评价机制。乡村振兴相关政策重在落实，有必要对乡村振兴相关政策的落实进行过程监管，通过民众监督、媒体监督、专业机构评价、政府评价等多元途径，进行全程监督与阶段评价，使乡村振兴政策实施公开化和透明化；制定政策执行的奖惩措施，激励乡村振兴政策执行主体的积极性、主动性和创造性，不断创新执行工作的方式方法，推进政策的深入实施和高质量实施。