协同创新视角下“伙伴园区”建设探究——以南京市为例

刘玉栋 姜 玲 胡先杰

(南京市火炬高技术产业开发中心，江苏 南京 210018)

0 引言

长三角城市群是我国科教资源最密集、创新能力最强、产业基础最好、开放程度最高的区域之一。在2019年1月27日召开的建设“长三角创新圈”专家研讨会上，上海、南京、杭州、合肥等地专家建议，要在沿线城市设立若干“伙伴园区”，鼓励产业关联度高的高新园区之间建立富有活力的伙伴关系，构建共同推动创新、共同培育产业、共同享受利益的良好机制，“伙伴园区”的理念正在进入公众视野。同时，根据中国知网数据库检索结果，以“伙伴园区”为篇名进行检索仅得到2篇中文文献[1-2]，且文献发表时间相对较早、主题内容发散，对当前高质量发展背景下推进“伙伴园区”建设发展并无有效参考价值，相关研究基本处于空白状态。本文从“伙伴园区”理念出发，结合相关理论基础和国内实践，以南京市为例进一步探讨“伙伴园区”建设模式、运作机制等相关问题，为在更大范围推进“伙伴园区”建设提供借鉴参考。

1 “伙伴园区”建设理论基础

单从字面理解来看，“伙伴园区”是指两个或多个园区之间的互助合作关系；从深层次意义来看，“伙伴园区”更多是指两个或多个有共建合作基础或意愿的园区，在产业政策和区域规划的指导下，在政府和市场的双重推动下，为实现合作共赢、协调发展和促进产业梯度转移而开展的一种跨区域经济合作关系[3]，更加强调不同园区间协同发展目标和协同动力机制。

在协同目标方面，高新园区主体之间的协同发展目标基本可以概括为产业协同、功能协同、服务协同和品牌协同4种类型[4]，其中，产业协同是指不同园区结合自身区位特征、资源禀赋等，通过促进资源多向流动和竞争优势互补，形成产业共同发展的良好局面；功能协同是指园区主体的科技研发、创业孵化、资源集聚、辐射带动、产业化、城市化等功能与园区实际有机结合,在整个地方创新网络系统内进行统筹安排、合理配置,实现园区功能错位和功能互补；服务协同是指在地方创新网络系统中,多个园区主体基于综合服务而产生的协同；品牌协同是指知名度较高、品牌附加值较高的高新园区与知名度较低的高新园区围绕品牌联合实现的协同。

在协同动力方面，高新园区主体之间的协同发展动力机制大致可以概括为利益诱导机制、政府推动机制、资源约束机制、市场驱动机制4种类型[5-6]，其中，利益诱导机制是指园区各主体进行跨区域合作的前提是利益共赢；政府推动机制是指在政府统筹协调、推动下，不同园区为形成资源共享、缩小区域差距、实现联动发展而进行的跨区域合作；资源约束机制是指园区为突破企业加速扩张、可用空间资源有限的瓶颈而进行的外部区域拓展；市场驱动机制是指由市场竞争、协作以及市场需求吸引而促使不同园区各主体自主开展跨区域经济合作。

同时，“伙伴园区”本质上是一种跨区域合作关系，其合作模式的选择也是推进建设过程中的一个重要问题。目前，“飞地经济”模式是园区跨区域合作中最具代表性的模式之一，是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有行政区划限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补和经济协调发展。相较于传统区域合作模式，这种模式的主要优势在于：一是在转移规模上，有助于由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移；二是在承接内容上，有助于由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接；三是在合作关系上，有助于由以往发达地区带动不发达地区转变为二者共同发展，互惠互利。

2 “伙伴园区”建设实践

目前，尽管“伙伴园区”这一理念尚未得到广泛普及，但国内一些城市在促进园区协同发展方面早有相关探索实践，已积累了一些有益做法和经验。从具体的合作模式来看，主要体现为园区共建、品牌共享和政策扶持3种类型。

2.1 园区共建模式

(1)国内合作共建。武汉大都市区在打造“飞地经济”的过程中，与其它城市约定在一定区域内共同开发建设园区。例如，中国光谷·黄冈科技园由武汉东湖新技术开发区与黄冈市人民政府共建而成，双方共同成立光谷·黄冈科技产业园管委会，实行全面管理，全权负责园区的规划、建设、管理和招商等事务[7]。

(2)国际合作共建。苏州工业园被誉为中国改革开放的试验田、科学发展的示范区，而借鉴新加坡经验是其成功的一个关键因素。1994年，苏州工业园区成为新加坡软件产业转移的载体。20多年来，新加坡的发展轨迹在园区渗透、延伸方面赋予了园区更具活力的内涵，产生了深远的示范性效应。例如，苏州工业园区一方面高水平“引进来”，大力推进择商选资，提升利用外资水平；另一方面高水平“走出去”，积极参与“一带一路”、长江经济带、长三角一体化等战略，在“一带一路”沿线22个国家和地区投资布局，园区模式成功在中白(白俄罗斯)、中阿(阿联酋)、中哈(哈萨克斯坦)等合作项目上辐射推广。

2.2 品牌共享模式

(1)武汉东湖实践。武汉东湖新技术开发区咸宁产业园由武汉东湖新技术开发区与咸宁市人民政府签订战略合作协议，共同发起建设。根据战略合作协议，武汉东湖新技术开发区在咸宁高新区加挂“中国光谷·咸宁高新技术产业园”铭牌，与咸宁高新区建立信息共享及工作协调机制，建立产业支持机制、园区共建机制、高层次人才及干部交流机制等，在规划编制、科技创新等方面对咸宁高新区进行帮扶和引导[7]。

(2)江苏中关村实践。江苏中关村科技产业园是由常州市人民政府和中关村科技园区管委会合作设立的高新技术产业园区，其是中关村在北京市外设立的第一个科技产业园区。产业园依托“中关村”在品牌、科技、人才、项目等方面的资源优势，发挥常州市区位交通便利、产业基础扎实、配套功能齐全、生态环境优美的特点，将中关村的技术优势、品牌优势和溧阳的区位优势、生态优势相结合，着力打造为“五园一区”，起到了良好效果[8]。

2.3 政策扶持模式

借助京蒙对口帮扶政策，中关村国家自主创新示范区与乌兰察布市察哈尔经济技术开发区签署战略友好合作框架协议，规划建设了乌兰察布中关村科技产业园，这是内蒙古唯一一个中关村共建园区，它既可以更多承接北京大数据及相关产业的转移和外溢，充分利用北京的高端人才、科技等优势，高起点推进大数据产业发展，又可以为京津地区用户提供数据支持和服务[9]。

可以看到，随着我国产业转移与区域合作的不断深入，不同层级、不同类型区域间社会经济的联系也愈发频繁，以“伙伴园区”为主要形式的跨区域经济合作模式已逐渐成为优化区域产业布局、增强区域整体竞争力、促进区域经济合作的重要途径。同时，各地区在推进“伙伴园区”建设的具体实践中，在沿着“协同动力激发→协同模式选择→协同目标实现”这一基本路径的基础上，更加需要结合地区实际情况，通过多元化的模式选择来推动“伙伴园区”建设取得实效(见图1)。

图1 “伙伴园区”协同发展机理

3 南京市“伙伴园区”建设

3.1 建设现状

2017年11月，南京市发布《南京市科技园区整合设立工作方案》，把全市原有的83个科技园区整合设立成15个高新园区。2018年12月，为有效消除全市15个高新园区在高新区行政级别(国家级、省级和市级)之间的“层级差异”、所在区域(主城区和郊区)之间的“空间差异”和产业类别之间的“结构差异”，推动创新要素在高新园区集聚发展，南京市印发《南京市推进高新园区高质量发展行动方案》，明确提出设立一系列“伙伴园区”，探索建立“科技孵化在城区、产业转移在郊区”的跨区域联动发展模式。目前，南京市15个高新园区中已有12个高新园区完成签约结对，园区数量占比达到80%，基本形成覆盖全市范围的“一对一”“一对多”的伙伴合作关系。

从已结成“伙伴园区”的合作基础来看，具有主体多元化、资源互补性的显著特征。例如，有些园区是国家级高新区，有些园区只是市级高新区，双方合作在于园区主导产业相近，可以加强品牌联合，共同培育产业，打造相关产业创新集群；有些主城高新区缺的是土地，有些副城高新区缺的是配套，双方合作在于可以实现资源优势互补、打破边界效应；有些园区产业类别主要以工业为主，有些园区产业类别主要以服务业为主，双方合作可以深入推动招商引资项目跨区域落地、存续企业跨区域转型、先进制造业总部企业跨区域基地建设等。这些特征的存在，也从侧面表明了支持推进“伙伴园区”建设的现实必要性和重要性(见图2)。

图2 南京市“伙伴园区”建设目标

3.2 建设模式

从南京市“伙伴园区”建设实践来看，在建设模式上更加偏向于园区共建模式，具体体现为双向发展飞地经济、共建海外创新中心、推进产业生态圈合作等多种形式。

(1)双向发展飞地经济。以建邺高新区、溧水高新区合作为例，建邺高新区规划面积为10.09km2，且金融和高科技服务业为重点产业，溧水高新区规划面积24.38km2，且有溧水开发区为支撑，以高端制造业为重点产业。根据调研信息显示，一家在电影放映机械设备研发生产领域具有全球影响力的企业，有意落户建邺高新区，需要2万多m2的生产空间，但建邺高新区难以满足其需求。针对主城缺土地、副城缺配套的现实矛盾，建邺高新区与溧水高新区签约，设立南京首对“伙伴园区”，共同打造“建邺区经济飞地、溧水区科创飞地”，双方立足自身优势通力合作，资源共享、优势互补，从而推动两个高新园区的联动高质量发展。

(2)共建海外创新中心。2019年，南京市引发《关于深化创新名城建设提升创新首位度的若干政策措施》，明确提出加强国际化发展，鼓励高新园区在“一带一路”、长三角一体化国家战略发展背景下，结伴而行，大胆实践。目前，全市已挂牌成立19个“南京海外协同创新中心”。其中，白下高新区的主导产业是软件与信息技术产业，六合高新区的主导产业是智能制造、节能环保和新材料，双方主导产业方向既有关联又有错位。通过建立“伙伴园区”关系，双方携手打造海外创新中心，共享海外创新资源，助推海外高端人才引进、先进技术转化、产业项目招引、离岸孵化器建设，已分别在日本、芬兰、卢森堡挂牌3个海外创新中心，为共同开发海外市场、集聚创新资源、深度融入全球创新链，开拓了新平台。

(3)推进产业生态圈合作。产业生态圈是指某种(些) 产业在某个(些)地域范围内业已形成(或按规划将要形成) 的以某(些) 主导产业为核心的具有较强市场竞争力和产业可持续发展特征的地域产业多维网络体系[10]。为此，南京市积极鼓励主导产业相同或相近的伙伴园区，着力布局和集聚一批同类产业方向的上下游企业。例如，新港高新园将与溧水高新区合作打造激光产业创新集群，与栖霞高新区合作打造人工智能产业创新集群；江北新区将与浦口高新区合作打造集成电路产业创新集群，与六合高新区合作打造新材料产业创新集群。

3.3 运作机制

(1)高位协调、统筹推进。例如，新港高新园与高淳高新区成立双方主要领导任组长，各相关部门负责人为成员的合作共建工作领导小组，强化对合作共建的统筹领导，建立了常态化工作对接合作机制，定期召开领导小组联席会议，根据项目推进情况及时召开工作小组例会。

(2)功能互补、协同发展。各结对园区聚焦高端装备、医疗健康、新材料等主导产业，在项目孵化、产业转移等方面积极完善产业链，实施错位、协同发展，推动主城和郊区空间载体功能互补，构建产业发展联动机制。例如，鼓楼高新区与六合高新区通过总部在鼓楼、生产在六合的产业发展方式，已成功推进一个项目的合作。

(3)资源共享、互通有无。南京市15个园区在区位分布、资源禀赋、产业构成方面各有优势，掌握伙伴园区的资源特点有助于实施精准推介。例如，新港高新园邀请高淳高新区领导组团至新港高新园的兴智科技园、红枫科技园进行实地项目考察，为未来合作奠定坚实基础。

(4)深度细化、全面合作。在“伙伴园区”联盟建设、金融合作、公共平台搭建、协同合作招商、开放创新合作、人才互动机制、利益分享机制等方面展开探索实践，例如，江宁开发区高新园区重点围绕节能环保、新材料等向六合高新区积极推荐优质招商项目；高淳高新区与玄武高新区、新港高新园等建立了合作双方人力资源对接机制，以共同开展招商招才宣传推介。

4 推进南京市“伙伴园区”建设的对策建议

目前，南京市结合本地实际，在推进“伙伴园区”建设过程中进行了诸多有益的探索实践，取得了一定成效。然而，配套政策不够完善、招商环境不够优化、合作机制不够健全等问题仍然制约着“伙伴园区”的跨区域联动发展，需进一步采取精准有力举措，加快破解制约瓶颈。

4.1 加强顶层设计，完善政策体系

(1)强化市级层面“伙伴园区”发展的统筹协调，市区两级政府要加强统筹协调，完善组织管理架构，健全议事协调机制，加强跨区域政策衔接，提高公共服务质量；发挥“伙伴园区”在对口支援、帮扶、协作中的积极作用；遵循市场规律，引导企业积极参与，发挥行业协会作用，着力提升合作园区开发建设、经营管理的市场化和专业化水平。

(2)成立“伙伴园区”领导机构，对合作领域、重大专项、目标任务、落实措施等做出安排部署，制定支持“伙伴园区”发展的政策措施及重大问题解决机制；对于实践中总结出来的好经验和好做法，可以先行先试、逐步推广、积累经验，制定出台具有可操作性的土地、财政、金融、人才等方面的扶持政策。

4.2 健全管理协同，优化运转机制

(1)建立“伙伴园区”共建共管协调联动机制，加强科学谋划，进一步研究园区合作痛点、难点问题，加快出台针对“伙伴园区”合作方式的详细指导文件，明确双方权责以及出现纠纷后处理问题的基本原则和指导方法；鼓励合作园区双方从区政府和园区管理机构都建立常态化的议事协调机制，加强产业发展、功能布局等方面的政策对接，及时研究解决园区建设、项目引进和运营管理中的问题。

(2)建立稳定的利益共享和有效激励机制，按市场化原则和方式开展“伙伴园区”合作，鼓励合作双方共同设立投融资公司，采取政府和社会资本合作等模式，吸引社会资本参与“伙伴园区”有关项目开发和运营管理；建立卓有成效的激励机制，探索实施跨区域经济核算，允许GDP、工业产值、税收等统计数据在“伙伴园区”双方合作地区分解；鼓励合作园区双方选派优秀的管理人才到对方园区任职，输送先进的管理经验、社会关系资源等，加大双方人才交流力度，并将“伙伴园区”管理人才异地任职期间的绩效和年限纳入政绩考评范围，提升高级管理人才参与“伙伴园区”建设的积极性。

4.3 创新合作模式，促进协同发展

(1)创新“伙伴园区”联合招商引资模式，将“伙伴园区”按产业优势进行分类，实行产业链捆绑联合招商引资；通过产业链捆绑招商引资的方式实现产业链式转移，统筹推进“伙伴园区”的项目落地；加大联合招商力度，出台招商有关奖励政策文件，力争通过招商引资，形成一批关联度大、配套性好、带动性强的产业集群，推动“伙伴园区”加速发展。

(2)打造协同创新的功能平台，根据各高新园区的功能定位，重点强化高新园区的自主创新功能建设，充分鼓励、吸收科研院校科研成果，加快科技成果转移转化；鼓励“伙伴园区”之间定期举办学术论坛、人才交换培养、联合招商等活动，力争降低要素流动的区域壁垒；围绕“功能平台联动、企业交流互动”的目标,加大公共创新资源配置力度,鼓励科研院所面向各高新园区的企业开放仪器设备，开展技术合作，加快推进以高新园区为核心的生产网络形成和发展，引导鼓励高新园区发挥协同作用，促进协同发展。