政府购买公共图书馆服务的调查与分析——以福建省公共图书馆为例

党蕾，巴锦博，傅文奇

（福建师范大学社会历史学院，福建 福州 350117）

1 引言

传统观念下，政府在公共文化服务中占据着最核心的管理地位。为了节省政府开支和提升图书馆服务效能，1990 年美国管理学家Gary Hamel和C.K.Praharad 在《哈佛商业评论》中提出服务外包的概念。此后政府进行了实践与探索，将原本用在社会福利费用的预算通过直接购买或公开招标的形式向社会力量购买公共服务，政府购买公共服务逐渐形成。服务外包和政府购买公共服务的概念因所指内容相似而常被交叉使用，但二者在概念上还是有不同。刘波［1］认为二者在行为方式上存在不同，政府购买以政府招标的形式进行；公共服务外包则根据政府招标，与服务提供者签订外包合同的形式进行政府服务权的转移。

学界对政府购买公共图书馆服务已有很多有价值的研究，如，王真真［2］按照政府和社会力量的合作模式将政府购买图书馆服务划分为政社服务模式、PPP(Public-Private-Partnership/公私合作)模式、志愿者服务模式；王晓光［3］提出社会力量是图书馆发展的原动力；E.S.Savas［4］认为承接政府购买公共图书馆服务的社会力量应该是以非营利为目的的私营部门；陆和建［5］提出能够参与、作用于社会发展的基本单元是需归属于社会力量，包括社会组织、文化企业、志愿者团体等；李杨［6］则认为自负盈亏的企业是属于社会力量的一部分。翟建雄［7］以英国与美国为研究对象，详细介绍了其服务业务的内容和方式，探讨值得借鉴的方面，提出了政府购买服务在图书馆领域的新思考。对相关案例，多位学者通过实地考察总结当地的现状，分析成功和失败的经验，为后面的研究提供了参考。易斌、郭华［8］从北京市朝外地区和无锡市无锡新区公共图书馆两个较成功案例入手，分析了其取得成功的关键在于监督测评机制；云春雷［9］和张义茹［10］分别对文昌市图书馆和合肥市图书馆进行了调研，分析所存在的弊端并提出建议，均有利于政府职能转变。对于社会力量的定义，笔者比较认同彭秋平［11］的观点，即社会力量是指除政府机关及其下属文化事业单位外的组织和个人，包括企事业单位、非营利组织和公民个人等。

已有的成果对政府购买图书馆服务缺少较为全面的调查，本文拟以福建省公共图书馆为例，调查政府购买公共图书馆服务的现状，发现问题并提出对策，为其他馆完善政府购买图书馆服务提供参鉴。

2 福建省政府购买公共图书馆服务的现状

本研究于2019年2—3月通过电话、邮件或微信方式联系福建省90 所县区级以上的公共图书馆，并向各馆发放问卷，收到43 个公共图书馆的回复，有效回收率达到47.8%，而这43个公共图书馆中共有25所公共馆有政府购买服务项目，占比为58%。本次调研结果主要包括对购买服务的具体内容、采购方式、承接机构、对已购买服务的满意度和存在的问题进行归纳介绍。

2.1 购买服务的内容

所调查的政府购买服务包括购买项目和购买岗位。福建省的政府购买公共图书馆服务项目较为集中地分布于几个区域。见图1，购买排名前三位的服务分别是安全保卫、卫生保洁、文献编目与文献加工，后三位分别是文化展览、参考咨询和一些管理类项目。可以看出，福建省内主要是集中于技术操作难度较低的非核心业务，特别是安全保卫与卫生保洁这类最基础的服务。而对于岗位的外包除了分馆流通服务，还有典藏管理人员服务项目。典藏管理人员服务项目不仅有服务岗，还有业务管理岗，目的是管理服务人员，服务内容包括与图书馆进行业务协调管理，对新进服务人员进行岗前培训等。

图1 被调查馆的政府购买服务项目的比例

2.2 采购方式

政府通过确定承接组织并与之签订合同，社会组织向图书馆提供相应服务，因此采购方式的选择在政府购买图书馆服务中占较重环节。地区和服务供给内容的差异化导致需要选择信息公开性、公平性等特质较强的采购方式。

福建省内的采购方式主要有公开招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、竞争性磋商、邀请招标这六类。见图2 所示，公开招标是福建省政府购买公共图书馆服务的主要采购方式，占72%；其次是询价，占32%。无论是在国内还是国外，公开招标都是政府购买公共服务的主要方式。公开招标可以使招标信息公开透明化，营造一个公平竞争的市场环境，鼓励更多的社会力量参与竞标，方便政府在多个社会组织中进行选择。

图2 被调查馆的政府购买服务的采购方式

2.3 承接机构

政府在选择承接主体时的首要条件是看其是否具有提供公共服务的能力，服务能力强、性价比高的承接机构往往会脱颖而出。据调查，福建省公共图书馆政府购买服务选择的承接机构主要是企业和社会组织。其中选择企业作为承接主体的有17 个（73.9%）；选择社会组织作为承接主体的有14 个（60.9%）。可看出，福建省内对于社会力量的引入低于企业。企业以营利为目的，具有服务效率高的特点；社会组织服务成本较低，是社会群体为了达到某种目标进行合作的形式。

2.4 政府购买图书馆服务的满意度

对购买服务满意度的调查，间接反映政府购买服务是否成功。如表1 所示，拥有购买服务项目的公共图书馆对社会力量提供的服务基本上是满意的，有些项目甚至达到了非常满意的程度，如：安全保卫，文献编目，文献加工，书刊清点、上架与排列，网站管理与维护，数据库的建设等。这些项目的有益尝试都将为以后的政府购买项目提供借鉴，同时也让政府更放心大胆地去选择政府购买服务这种形式，对承接机构提供的服务更加信赖，消除疑虑。当然，从表中的数据来看，仍有一部分图书馆对社会力量提供的服务持一般、不满意甚至非常不满意的态度。承接机构的服务水平关系到图书馆在未来一段时期内的服务水平及服务质量，选择一个优质的承包机构能够提升图书馆的整体服务水平，促进图书馆事业的发展。反之，不良的服务商会对图书馆造成严重的负面形象，不光影响图书馆自身发展，还会拉低图书馆的服务水平。所以在面对不满意甚至非常不满意时图书馆在日后选择政府购买服务这种方式的时候会更加谨慎。

2.5 受调查馆在政府购买服务中遇到的问题

福建省虽然一直在积极尝试政府购买公共图书馆服务，但由于省内整体发展水平存在较大差异，省市级城市与县区级、沿海经济发达地区与内地欠发达地区发展差别较大，所以依然存在一些不可避免的问题。如图3 所示，样本图书馆在购买服务的过程中最主要的问题是经费不足，占所有参与调查图书馆样本的68%，这一结果表明经费不足问题几乎是各个图书馆都面临的问题；占比60%和52%的分别是服务人员离职率高与缺乏科学的监督测评机制。

表1 图书馆对政府购买图书馆服务的满意程度

图3 受调查馆在政府购买服务中遇到的问题

2.6 政府购买图书馆服务的重点

对政府购买服务岗人员的总体满意度调查，间接反映政府购买服务项目是否成功。据调查，图书馆内部人员认为安全保卫与卫生清洁是第一位，占据调查样本29%；其次是文献加工，文献采访，硬件设备的管理与维护，书刊清点、上架与排架，书刊编目与书刊装订；而针对阅览管理、参考咨询和公益讲座等涉及专业性质的服务岗位，满意度均不高。目前福建省公共图书馆政府购买公共服务的选择集中于非核心业务，这些业务的普遍特征是专业性不强、风险较低。从满意度调查结果也可得知，因目前所外包出去的涉及专业性质的岗位反馈满意度不高，可以推测，未来购买图书馆服务的重点依然不会偏向核心业务。

3 政府购买公共图书馆存在的问题及原因

3.1 三方职能角色的定位不清晰

清晰的定位职能权责范围，有利于各个部门各司其职，更有条理地发展政府采购公共图书馆的事业。

3.1.1 政府角度

从政府角度出发，法律法规和资金支持不到位。2013年9月，国务院办公厅发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见的通知》，其规定了购买服务的各项具体内容；2015年发布《关于做好政府向社会力量购买公共服务工作意见》，为我国早期政府购买提供了法律支持。福建省针对政府购买社会力量的服务也出台了相关政策。2014年7月，福建省政府为进一步转变政府职能，对多元化公共服务的供给模式予以探索，发布了《关于推进福建省政府购买服务的实施意见》。但这些法律法规只是针对政府购买的大方向，并没有详细的有针对性地出台相关政策。由于各地市之间的经济文化差异较大，因此一个针对性的法规的出台是比较困难的。此外，政策中并没有完善的监督管理体系，考核、管理机制以及评估方式。另一个大问题是资金不足，如图4所示，图书馆所认为的缺点占比最大的即为资金不足。政府购买公共图书馆服务，是政府引入市场机制。根据规定，以公开招标等形式，承包给符合要求的承接组织，与承接方签订合同，政府依据合同明细支付费用并由其代替政府提供服务。没有充足的资金将直接影响政府的角色转换，进而影响图书馆服务水平，将直接导致后续的一系列服务无法及时跟进。

3.1.2 图书馆角度

从图书馆角度出发，笔者对样本图书馆在政府购买公共图书馆服务中所遇到的问题进行调查，结果显示缺乏科学的监督测评机制占比高达52%。如果没有完善的监督测评机制，图书馆在遇到一些服务人员素质低，服务质量得不到保障等问题时则无从考核，最大的风险就是影响图书馆的声誉。图书馆是直接接触读者和承包方的主体，应由图书馆制定监督测评机制的内容，向政府提供政策意见，并实施监督考核。此外，图书馆的建设不能仅仅依靠服务型企业，要放开市场准入，挖掘其他专业能力较强的社会组织。晋江市图书馆在政府购买服务前进行了一系列的评估，如：对同行政府购买服务的情况进行调研；对承接机构市场的情况进行调研。晋江市采取公开招标的方式向社会组织购买服务，针对运营服务人员实行定期考核制，确保服务质量与服务效果。

3.1.3 社会力量角度

从社会力量出发，在访谈期间了解到馆领导对政府购买服务的推进是大力支持的，图书馆也乐于将一些核心业务外包出去。但是有意向参与公共文化服务建设的社会组织与企业专业能力还不够，图书馆不放心将核心业务交给他们，这反映出目前参与力量还不够。社会力量不仅要积极参与公共图书馆服务，还要提升自身的能力，培养专业化人才。此外，监督考核机制虽是由政府与图书馆制定，但需要社会力量的积极配合，共同完成监督测评。

3.2 政府购买服务类型单一，参与力量不够

分析购买服务类型侧重方向，可以向其他想要发展政府购买服务的图书馆提供借鉴。根据上述调查结果可以发现，福建省政府购买比较集中于非核心业务，主要在安全保卫与卫生清洁、硬件设备的管理与维护、书刊装订等业务，深入程度不够。比如晋江市图书馆将城市书房的运营服务交由厦门信升达公司管理，具体服务内容有上架排架、物流交通等，图书的选购及编目仍由晋江市图书馆采编部进行。这反映出政府购买服务整体水平不高，集中于技术操作难度较低的非核心业务。

对于购买业务类型单一的原因，笔者分析如下：一是不信任承接机构的服务水平。由于信息不对称，承接机构的信息得不到完全有效的掌握，即使掌握到一些信息，也不能保障是完全无误的。公共图书馆作为一个非营利性机构，需要读者的信任，所以面对承接机构，不敢将一些核心业务例如读者咨询的工作外包出去。二是承接机构的发展水平较低。对接公共图书馆的机构一般为企业，社会组织还低于企业。目前我国服务类企业较多，其综合水平也要高于社会组织，而社会组织的数量较少。三是图书馆内部人员的不适应。图书馆内部基层人员并没有考虑到图书馆面临转型，核心业务若是转移到外包人员手中将面临很大的风险，一旦有大量基础性质的业务外包出去，势必要丢失掉一部分的岗位，而图书馆内部人员还没有掌握更专业的技能。

3.3 人员离职率高

离职率高会直接导致服务项目的失败，分析离职率高的原因才能更好地提出建设性意见。

离职率高的原因，笔者认为一是经费不足。在对福建省公共图书馆进行调研的过程中发现最大的问题依然是经费不足。因为资金不到位，图书馆内部的人员还只是处于温饱水平，外包人员属于非在编人员，收入不高，更容易离职。而当图书馆有了充足的资金后，会扩大购买服务力度，会有越来越多的图书馆参与到政府购买服务的浪潮中来。笔者在对广州市图书馆政府购买进行调研发现，社会力量因为利润不高要求提高经费。二是人才激励措施缺失。由于外包人员一般都为非在编人员，并无对图书馆的职业自豪感，没有经过系统的图书馆学教育，没有一定的人才激励措施，很难将人才留在图书馆。同样在对广州市进行调研时发现，当三年一次招标到期时，原外包公司在撤离时会带走一批管理人员，这就出现一个新问题：既留不住原来的人才，还增加了培养新管理人才的成本。

4 促进政府购买公共图书馆服务的发展建议

4.1 严格规范政府购买服务的工作流程

严格的政府购买服务工作流程是政府购买项目成功的关键因素之一。工作流程主要包括：政府购买服务计划、具体实践、科学的监督测评机制。无锡市图书馆在权责分配上属于比较明确的成功案例。资金投入和对承接方的监督管理机制由政府负责，书刊借阅、活动组织、数字资源浏览由承包商负责，只是在其中少了图书馆这一环，因为他们将新建成的图书馆的运营管理全权托管，没有人、财、物的历史包袱。所以对其他没有将图书馆整体全权交付出去的城市，在政府购买公共图书馆服务进行改革的过程中，笔者建议：首先，各地区公共图书馆在确定选择政府购买服务后，应该对图书馆自身的实际情况以及当地政策、经济、民众等实际情况进行一个全面的分析。以图书馆服务目标的实现为目的，综合图书馆运营成本、服务能力和人员配置等因素，分析图书馆购买项目会为图书馆带来什么样的效果、购买服务过程中如何有效地控制购买项目的质量以及如何与服务商进行沟通，做一个详尽的计划。其次，选择合适的承接组织。服务商的服务水平关系到图书馆在未来一定阶段之内的服务水平及服务质量，选择一个优质的承包机构能够提升图书馆的整体服务水平。依照图书馆所处的地理位置，结合当地经济文化的发展状况，综合分析投标服务机构的综合水平，企业信誉较好、价格低廉、服务能力高和专业水平高且满足需求的承接机构应是首选。最后，需要一套完善的监督测评机制。政府应该出台相应的监督评价制度指导各地区的发展，在与承接组织签订合同时明确要求服务质量，并且对承接机构进行定期和不定期的检查，及时沟通交流查缺补漏，详细记录检查结果，保证服务质量。

4.2 培育规范社会力量，提高专业化水平

社会力量在资金和参与度方面都优于营利性企业，重点培育社会力量，提高其专业化水平，有利于让政府购买服务提升到一个新高度。

首先从政府方面来看，制定实施专业人才引进计划是必要的。图书馆转型的关键时期，更需要大量的复合型人才参与进来，特别是一些核心业务，因为人才的缺失导致图书馆不敢向社会力量抛出橄榄枝。在提高承接组织工作人员专业化水平方面，可通过增加图书馆专业领域的岗前培训，邀请专业学者对工作人员进行指导，提升馆内和外包服务人员的服务质量。其次对于图书馆方，要积极向一些发展良好的社会组织抛出橄榄枝，加强与社会组织的交流沟通，做好监督管理，为承接机构提供服务提供保障。最后，社会组织方要加强公共文化服务的学习，提高队伍的专业能力。对于社会组织来说，参与公共文化服务建设，能够提高知名度，营造一个良好的社会形象。提高专业化水平需要政府、图书馆、社会组织三方多加沟通讨论，共同营造一个互利共赢的社会氛围。图书馆提供相关服务岗位的要求，向政府提供方案；政府积极培育承接组织，制定相关政策，加强监督机制；社会组织加强自身的文化建设。除了读者可以向咨询台提意见，书面意见之外，还可以利用好互联网平台，即时接受读者对服务的反馈意见。

4.3 信息公开化透明化，制定完善的人才激励政策

不仅政府和图书馆要参与管理和运营，还要让社会力量也参与进来。财政预算、绩效评价体系、招标流程等一系列信息要尽量做到公开化和透明化。例如通过官网、公众号等互联网平台进行即时公开宣告。

建立健全人才激励政策留住高精尖人才也是一个主要发展方向。首先，根据人才的不同需求划分不同的激励制度。马斯洛的需求层次理论指出，人的需求随着所处阶段的不同而在不断地改变。政府采购服务的业务内容不同，对个人的层次要求也不同。针对安保、保洁人员和技术层次的人才，激励措施必然是不同的。监督部门制定考核制度，图书馆就要紧跟制定奖励措施，落实当地图书馆引入社会力量服务的内容，科学合理设置人员编制数。其次，对专业化人才进行后续培养和资金支持。图书馆面临重要的转型期，必然不会将业务重心过多地放在繁杂琐碎的工作上。图书馆内部人员需要提高专业素养，加强技术能力。可以通过授课讲座来提升人员的素质。对馆外精英人才，要争取国家支持，依托新型研发机构和高新技术企业，侧重于技术能力强的人才评价体系，吸引人才，留住人才。

广州市图书馆不仅每年为图书馆从业人员提供专业继续教育课程超过42个学时，还和中山大学资讯管理学院联合培养图书情报专业硕士的做法值得借鉴。

4.4 丰富社会力量的参与内容

本次调查显示，一些核心管理岗位图书馆依然没有放手交由社会组织，但出于对资金的节约和高效利用人才的角度来看，丰富社会力量参与建设图书馆的内容是一个比较好的方式方法。图书馆要加强与承接机构的交流沟通，做好监督管理，为承接机构提供服务提供保障。积极和正在进行或者已经进行的社会组织商谈，扩大业务范围，使购买服务由非核心业务逐渐向核心业务转变。

整体购买图书馆服务不乏成功案例，如合肥市的购买方式分为整体购买和选择性购买，将图书馆的管理、运营和服务整体外包给专业的文化服务公司。在2016年刚开始对外招标时，因为宣传力度不够，导致借阅量比较低。但随着时间的推移和宣传工作的加强，图书的借阅量整体呈持续上升趋势，福建省公共图书馆可以从中调研借鉴。

5 结语

福建省正积极引导社会力量参与到图书馆服务中，应紧密结合法规政策，以保障公众文化权益为核心，出台激励机制留住专业人才，制定完善的监督考核机制。需要注意的是社会力量参与图书馆服务内容可以逐渐由非核心业务转向核心业务，从而实现社会力量与图书馆的长期合作，提升社会力量的服务能力，实现公共文化服务的多元化发展。