浅析新疆烟草内部控制环境的缺陷及其优化

侯正军

摘 要 内部控制环境作为内部控制体系的重要基础，对企业内部控制的有效实施和贯彻执行起着保障作用，对企业经营目标的实现和企业整体战略目标的执行有着直接的影响。本文以新疆烟草作为研究对象，分析行业在内部控制环境方面存在的缺陷，并提出相应的优化对策，以期对烟草行业健全完善内部控制环境提供理论指导。

关键词 内部控制 控制环境 问题 优化对策

一、引言

内控环境作为内部控制的重要组成要素，是内部控制其他4个要素的基础，对其他4个要素的有效发挥起着决定性作用。1998年，美国注册会计师协会发布了第55号审计准则公告，该公告首次将内控环境正式纳入内部控制范围。从此，内控环境成为内部控制理论研究的重要方向。1998年，COCO发布了报告《内部控制——总体框架》，认为内控环境是其他控制要素的基础，将内控环境的影响及作用提升到了一个全新的高度。COCO报告强调人在内控环境和内部控制中的核心地位，以及内控环境的“软控制”作用。内控环境对内部控制的影响正如COCO报告中所述：控制环境对企业的结构及其活动、目标的设定和风险的评估有重大影响。内控环境受公司历史与组织文化的影响，它塑造了公司企业文化，并对员工的内控意识产生影响。

烟草行业作为一个特殊的高税率垄断行业，在国民经济发展中起着重要的作用。虽然烟草行业在推行内部控制基本规范和内部控制框架后，内部控制建设方面取得了一定的成效，但从前期的福建烟草三明分公司腐败窝案到最近的哈尔滨卷烟厂财务舞弊案可以看出，烟草行业内部控制仍然比较薄弱，管理上仍然存在漏洞。从现状来看，与缺乏内部控制制度相比，更多的情况是在制度执行过程中的人为失效，反映出来的是公司及控制相关人的水平、素质、价值观念和道德观念，以及企业在内控环境方面的基本缺陷，如治理理念、内部监督及企业文化等。所以，内部控制理论与实践的迫切要求以及内部控制建设的长期任务是通过优化控制环境来加强内部控制，在制度创新的过程中不断优化内控环境。

随着现代企业制度的不断健全，完善的内部控制环境与企业健全的内部管理直接相关。本文以新疆烟草为例，从内控环境的4个方面，即治理结构、内部机构设置及权责分配、企业文化与人力资源管理、内部审计监督，分析研究了新疆烟草在内部控制环境方面存在的不足，并有针对性地提出了相关优化措施。笔者认为企业拥有完善的内部控制环境体系，对降低企业风险、发挥内控的有效性、提升企业管理效率有积极的促进作用。本文主要的研究目的是通过分析研究新疆烟草在内控环境方面存在的缺陷，对我国烟草行业优化内控环境、提升企业抗风险能力提出对策建议，为企业的长远健康、高质量发展奠定基础。

二、新疆烟草内部控制环境的现状

新疆烟草成立于1986年，实行“一套机构、两块牌子”的管理体制，性质为国有独资，注册资本为44283.37万元。新疆区公司下辖13个全资子公司，以及新疆烟草进出口有限责任公司1个专业子公司。新疆区局（公司）机关内设12个职能处室、4个专业部门。截至2019年底，总资产85亿元，从业人员2700人。新疆烟草经过30多年的发展，建立了现代企业制度，构建了具有烟草行业特点的法人治理结构。近年来，通过行业内外巡视、审计等一系列的规范整顿，虽然在内部控制建设方面积累了一定的经验，存在的漏洞得到了弥补，存在的薄弱问题也得到了整改，内部控制体系正逐步完善，但与国内外许多烟草企业相比，新疆烟草内部控制环境仍然存在一定的缺陷，离行业“严格规范”的管理要求和高质量发展的时代需求仍然有一定的差距。当前，公司管理者对内部控制的理解仍停留在内部制约与内部监督阶段，一些公司管理人员在思想上对内部控制的作用不够重视，以致内部控制的有效性不能得到充分发挥。

从内部控制环境视角来看，新疆烟草主要存在以下问题：一是公司治理结构存在局限性，公司治理机制不完善，没有完全建立现代公司治理结构。二是企业的内部机构设置及权责分配不合理。U形组织结构高度集权，各部门、各所属单位之间往往以自我为中心，协调困难，主动性、积极性不能得到充分发挥。三是企业文化与人力资源管理缺陷。对关键管理者缺乏有效的激励和约束机制，可能导致权力近亲繁殖，监督管理失灵的后果。四是内部审计监督不到位。内部审计监督独立性不够，缺乏行使内审的内部动力。

三、新疆烟草内部控制环境存在的问题分析

（一）公司治理结构存在局限性

国家对烟草实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，在政企不分的高度垄断体制下，不存在其他所有制形式的市场主体与烟草行业竞争的问题，这就导致烟草商业企业法人治理结构不同于上市公司董事会、监事会与经理层3个机构相互制衡的公司治理结构，以致权力过度集中于一个人手中，在公司内部没有对其权力进行限制。公司“一把手”沿用的是组织任命的形式，这样的经营者与职业经理人不同，往往追求个人政治效用最大化，而不是企业价值最大化。在讨论重要决策时，往往都是“一把手”说了算，内部审计监督部门不能发挥任何监督与制衡作用，公司治理结构在这种高度集权的机制下很难发挥实效。在这种不完善的公司治理结构下，管理层不可能像对待自己的资产一样去关心国有资产增值保值，这是烟草商业企业最大的现实。

（二）内部机构设置及权责分配不合理

新疆烟草经过30多年的发展，企业规模也随之迅速扩张，这就要求必须科学、合理地设置内部管理机构，并合理分配各部门的权责。新疆烟草一直以来的组织形式都是U形组织结构，采用“统购分销”的模式，这种组织结构可以实现集中领导，统一指挥，便于调配人、财、物。但这种组织机构由于高度集权，“一把手”的话语权太重，导致中层领导在工作中缺乏积极性。各职能部门对所属单位干预性较强，导致各所属单位独立性不强。各职能部门之间往往以自我为中心，协调困难，决策过程迟缓，为追求各自的目标而偏离总目标。

（三）企業文化与人力资源管理缺陷

企业文化作为内部控制环境的一个重要组成部分，对企业内部控制发展、成熟具有良好的促进作用。所以，优秀的企业文化能够从根本上优化企业的内控环境。当前，新疆烟草企业文化建设存在很多缺陷，管理层对企业文化建设认识简单化、务实程度不够，把文体活动、思想政治工作等当作企业文化建设，缺乏文化创新，没有结合企业的特点，构建符合自身特色的企业文化。在企业文化建设过程中，只重形式，没有真实反映企业价值取向和经营理念，员工参与性不高，认可度不高。在人力资源管理上，存在权力近亲繁殖现象，缺乏合理的激励机制，员工收入和付出不成正比，导致员工产生“干多干少都一样”的思想。企业文化没有和企业管理有机统一，没有真正发挥企业文化对企业发展的推动作用。

（四）内部审计监督不到位

新疆烟草没有建立完善的内部审计机制和风险预警机制，内部审计监督不到位。新疆烟草下设审计处，负责全疆的审计工作，各所属单位设有监督科，负责本单位日常内审工作。但有些所属单位，企业内审与财务同属一个分管领导，在形式上缺乏应有的审计独立性。在内审的职能上，许多内审工作仅仅是对会计账目进行审核，在内控制度是否完善、组织机构职能执行是否有效、内控的有效性是否得到充分发挥等方面缺乏评价标准。有些审计人员长期在财务部门工作，往往局限于传统的财务审计上，只强调事后的控制，没有将内部审计监督作为推动企业治理的有力手段。内部审计部门在一些重大决策中没有发言权，全部由企业管理者作出决策，导致内部审计机构应有的监督作用不能得到有效的发挥。

四、优化烟草企业内部控制环境的对策

（一）健全公司治理结构

良好的公司治理环境是企业内部控制制度得到有效发挥的重要保障。企业要想在最高层次上保证内控制度的建立与有效运行，必须完善公司的治理结构，使各职能机构各尽其责、各履其职、相互制约。由于烟草行业的特殊性，可按照《公司法》规定的国有独资公司模式设计内部治理结构，探索建立独立董事监督与监事会监督的双层监督体制的公司治理结构。设立董事会、监事会和管理层，引入独立董事制度，设置专职监事会常设机构，强化监事会职权。这样有利于企业内部的监督检查和评估评价，有利于完善企业的制衡机制，有利于有效遏制“内部人控制”。

（二）完善内部组织结构设置，明确职责划分

企业的组织结构可以为计划、实施、控制与监督等活动提供一个框架。它主要包括以下内容：企业组织形式的确定，内部管理机构职能的明确，组织内部的职责与权限划分等。企业应结合自身的发展战略建立自己的组织结构，要坚持科学、高效、精简、透明、合理的原则，避免出现职位空缺和重叠。企业应结合实际，制定内部管理制度和相关文件，如组织机构图、岗位说明书、业务流程图、权限指引等，明确授权和职责分配办法，使员工了解自己的权利和责任，这不仅有利于工作的有序开展，也有利于岗位责任的落实和考核。此外，为了更好地适应外部环境的变化，应定期对组织结构进行评估和调整。

（三）优化企业文化，加强人力资源管理

良好的企业文化与健全的人力资源管理制度，对提升企业组织活力，增强企业核心竞争力，实现企业发展战略规划起着举足轻重的作用。一是打造良好的人力资源管理机制，对员工的职业发展进行合理规划，不断提高企业在雇佣、待遇、培训、绩效考核和晋升等方面的政策和程序的合理性。二是在人才引进方面，要更加注重对高级管理人员的道德素质和业务能力的考核，避免道德风险和能力风险;在人才使用方面，既要赋予高级管理人员一定的權力，又要有一定的考核和监督，鼓励和约束并存，即可以调动他们的工作热情，又可以防范他们不良的动机。三是将企业文化与人力资源管理相结合，用良好的企业文化激励引导每一个员工积极做好各项控制工作。

（四）健全内部审计监督机制

内部审计作为公司内部监督各项经济活动的部门，是完善内部控制的重要措施，是推动会计监督有效实施的重要手段，必须贯彻于企业经营管理的全过程，参与企业内部管理的各个方面。一是要设置独立的内部审计机构，构建监事会下的审计模式，监督和评估公司的内部控制，完善存在的漏洞和隐患。二是拓宽公司内部审计的范围，使内部审计的功能得到充分发挥，持续完善公司现有的内部控制制度。三是健全企业内部审计监督的制约机制，以便帮助企业管理人员有效监督内部控制政策落实。四是充分利用内部审计评价功能，规范公司经营行为，以满足现代企业内部控制的要求。

五、结语

在新形势下，内部控制作为现代企业管理的重要组成部分，烟草行业必须高度重视内部控制建设，提高认识。企业内部控制环境作为内部控制的关键要素，它从根本上决定了一个企业的发展方向，对整个企业的所有员工的内控意识有着积极的影响。因此，烟草企业要从各个方面持续优化内部控制环境，不断提高经营效率和效益，提前防范风险，为企业的可持续发展提供保障。

（作者单位为新疆维吾尔自治区烟草公司）

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