建设项目招投标的组织与实施

2020-06-07张菁花

工程与建设 2020年6期

张菁花，张伟

(1.华能甘肃水电开发有限公司，甘肃兰州 730070；2.华润电力技术研究院有限公司，广东深圳 518000)

0 引言

招标和投标是商品交易经济发展到一定阶段的产物，是目前国际采购活动普遍采用的一种方式。我国招投标事业经过几十年的探索和实践，在全流程及合同管理等方面趋于成熟，尤其社会主义市场经济地位的确立，使得招投标与国际逐步接轨。当前，从国内看，我国社会竞争体制机制不断完善，建设项目发展体量庞大；从国际看，世界经济深度融合，国内企业走出去步伐不断加快。企业依法规范开展招投标活动，是促进国民经济健康、持续发展的需要，也是企业广泛参与国际竞争的现实需要。

1 涵义和概况

招标和投标属于商品交易行为，为交易过程的两个方面，是商品经济高度发展的必然产物，成为现行国际采购惯例[1]。招投标为竞争性的市场采购方式，在工程、货物和服务采购过程中，招标人通过公告等形式,招引或邀请具有能力的企业参与投标, 按照同等条件进行平等竞争，并按规定程序组织技术、经济和法律等专家对投标人进行评审，从所有投标单位中择优选择出合格中标者，目的是以较低的价格获取最优产品或达到预期的投资效益。

19世纪初期，一些资本主义国家先后在工程土建领域形成较为完善的招标和投标制度。旧中国由于外国资本入侵，商品经济有所发展，工程招标投标成为当时的一种方式，并一直沿用至新中国成立初期。新中国成立到十一届三中全会，我国为高度集中的计划经济体制，招投标一度中止。十一届三中全会以后，国家中心工作转移到经济建设上。1980年国务院发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，提出改革社会经济管理体制，揭开了招投标新篇章，至1984年11月，国家在工程建设领域颁布了一系列招投标管理规定，我国招投标制度拉开序幕。招投标在工程建设领域试点成功后，20世纪90年代初期国家推行科技和政府采购招投标，自此，招投标在我国全面展开。经过几十年的发展，我国招投标制度日渐成熟，社会主义市场经济的快速发展，带动竞争机制不断引入，市场在资源配置中起到决定性作用，社会生产要素得到激发，经济持续活跃。

2 依据与原则

建设项目是招投标活动的重要内容，根据《中华人民共和国招投标法》、七部委联合发布的《评标委员会和评标方法暂行规定》，企业对于单项合同估算价在200万元人民币以上的建设项目或单项合同估算低于200万元人民币，但项目总投资在3 000万元人民币以上的建设项目，必须依法公开招投标。企业可依据国家法律法规，制定内部招投标管理办法，以保障国家、企业和招投标活动当事人的合法权益。

招投标活动应遵循公开、公平、公正和诚实守信的原则，招投标信息公开、招投标过程公开；对于参与投标的当事人享有均等权利，履行同等义务；招标人及评标委员会成员实事求是衡量每一个投标人的优劣，正确履职，坚持职业操守。

3 组织与程序

3.1 组织机构

为合法、规范开展招投标，企业应成立招标评标组织机构，一般由招标领导小组、评标委员会、监标委员会等组成，招标领导小组是招投标活动的领导和决策机构，评标委员会主要负责评标工作，监标委员会负责招标全过程的监督管理，评标和监标委员会对招标领导小组负责，招标组织机构关系如图1所示。

图1 企业招标投标组织机构图

3.2 评标程序

依据我国招投标有关规定，招标投标是一项政策性、技术性较强的工作，具有严肃缜密的法律程序，建设项目招标评标工作关键程序如图2所示。

图2 建设项目招标评标工作关键程序

4 实施

4.1 招标计划

出于财务资金流统筹、融资成本以及整体工作计划等因素考虑，企业一般以年度为单位编制招标计划(包括建设项目)，按照批准的招标内容和时段安排组织招标工作，企业招标计划是招投标活动的起始，在此阶段，企业各业务负责单位负责完成项目立项等必要的内部报批程序，委托服务单位或自行编制招标文件并组织进行审查。

4.2 招标公告

招标公告是要约方向受约方正式发出的周知性邀请，招标人在完成招标计划阶段工作后，通过网站、公众媒介等渠道发布招标公告，就招标内容、资质要求、招标文件出售、投标期限等内容告知潜在投标人，投标人在接到招标公告后，应当及时明确回复招标人是否参与投标。

4.3 售标

招标文件发售一般在招标公告发出不少于5个工作日进行，各投标人持企业有效证件和授权委托书，按照规定时限到指定地点或招标网络平台购买招标文件，投标人购买招标文件应详细记录。售标时，招标人可对投标人资格进行前审,也可以在评标时由评标委员会后审。对于大型招标项目，投标人一般需按投标报价的2%缴纳投标保证金，在招标人与中标人签订合同后5个工作日内，招标人应向中标人和未中标人退还投标保证金。

投标人在接到招标文件后，应当及时组织编制投标文件，最大限度响应招标文件要求，必要时，招标人应当组织投标人踏勘现场；投标人对招标文件理解有歧义或疑惑的，招标人应进行标前澄清。

4.4 标前准备

开标前，招标人应根据国家七部委联合制定的《评标委员会和评标方法暂行规定》，成立评标委员会和组成人员，评标委员会成员一般在相关专家库随机抽取，须包括招标人代表、技术、经济或法律等其他专家。综合评审法的评标委员会成员人数须为5人以上单数，大型建筑工程方案设计的评委会不得少于9人，其中经济、技术类专家不少于评委会人员的2/3，以利于从经济和技术各方面对投标文件进行全面分析比较，保证评审结论的科学性与合理性，发挥专家的权威作用。评标委员会专家应从事相关领域工作满8年，具有高级职称或具备同等专业水平，评标委员会在中标结果确定前严格保密。

标前准备阶段，招标人需完成招标评标工作手册、评分标准和评分方法，制定评标纪律及保密守则，组织召开招标领导小组标前会议，审议确定评标委员会、招标评标方法与标准、监标委员会名单、开标评标议程等；配备招标工作需要的工作组。

4.5 开标

开标时间为招标文件发出日起至提交投标文件截止时间,至少20日，招标人应向各投标人告知开标时间和地点；投标人应于规定的投标截止时间前将投标文件送达规定地点，经双方共同检查密封完好、标识清楚的投标文件，由招标人负责保管，双方在投标文件交接记录上签字确认。

开标会议上，投标人代表、监标委员会需到场，招标人应向投标人公布评标办法及评分标准，监标委员会宣布评标纪律及保密守则并公布监督举报方式，投标人均应表示无异议或疑问；开标时，投标人、监标委员会、工作组检查投标文件密封情况，在完全符合开标条件的情况下，进行公开开标并验证投标文件是否齐全、有效，唱标人宣读投标人名称、投标总价、报价的所有折扣以及招标人认为有必要宣布的其他细节，如有修正，总报价以修正后的报价为准，唱标后，投标人应在开标记录上签字确认开标结果，开标记录是评标报告的组成部分。

4.6 评标

评标由招标人组建的评标委员会负责。开标合格的投标文件，方可进入评标环节，按照招标领导小组批准的评标办法，评标委员会对投标人资格条件、文件组成完整性、招标文件响应性、签字盖章等方面进行初步评审，初步评审通过的投标文件可进入详细评审。

详细评审主要分商务部分和技术部分，综合评标法一般采用百分制评分，商务与技术按比例权重视项目规模、繁简和难易程度确定。商务评审侧重对投标总报价与付款方案、单价构成及单价分析合理性、业绩综合评价、服务信誉、财务状况、管理目标及措施方面进行对比、研究分析；技术主要对项目总体布置及实施方案、质量保证、实施进度及工期保证措施、关键设备配备、安全保证体系、劳动力安排、资金使用及材料计划、文明施工、计划信息、环境保护、企业业绩及信誉等方面进行综合评审。

评标委员会认为投标文件有必要澄清的，投标人需进行澄清或承诺，澄清是投标文件不可或缺的组成部分。

评标委员会委员综合考量投标人实力，按照评分标准独立打分，分别取各评标委员打分的平均值算出技术和商务最终得分，综合得分为技术和商务最终得分按一定权重的加权平均值。在此基础上，评标委员会10日内出具评标报告，初步推荐投标预中标人选，提请招标领导小组决定。评标报告的内容主要有技术评价、商务评价、投标人简介及投标文件的符合性、评标过程有关疑问和澄清情况说明、评标委员会组成、评标原则和方法、评标结果(包括对各投标人评审意见和评分排序)、评标委员会签名、开标记录及各种技术、商务评标汇总表等附件。

4.7 定标

招标领导小组召开定标会，听取评标委员会评标报告和监标委员会监标报告，招标领导小组成员发表意见，决定预中标的投标人，招标领导小组认为对投标人有必要实地考察的，评标委员会负责调研考察，并形成考察报告，再次召开招标领导小组会议进行定标。

预中标人确定后一般进行3天公示，公示完毕无异议后，招标人应向中标人发出预中标通知，同时通知所有未中标人。

4.8 合同

合同是招投标活动最终确定中标人，招标人与中标人签订的权利义务关系协议。招标人和中标人应自中标通知书发出之日起30天内，依据招标文件和投标文件签订合同。投标人应按照招标文件约定提交履约保证金和履约保函[2]，投标人应保证其履约担保在招标人颁发项目接受证书前一直有效，履约保证金一般不超过合同价格的10%，招标人应履行项目接受证书颁发后28天内退还履约担保给投标人的义务。

合同是招投标活动的中间成果，并非最终结果，在整个招投标活动中，合同起到承上启下的作用，合同签订前形成的所有招投标文件均为合同要件，是构成合同必不可少的一部分；招标、投标文件在合同执行过程中的变更、结算、违约索赔、验收等环节具有举足轻重的作用，招投标活动的终结点在于合同双方权利义务完全履行完毕。

合同的基本内容有当事人名称或者姓名和住所、标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、地点和方式、违约责任及解决争议的方法。

4.9 信息化

随着互联网信息化的快速发展，近几年，建设项目招投标已进入或半状态进入信息化平台，大量招标采购系统应运而生，招标方式由传统的纸质招投标向互联网平台化、数字化转变，这提高了招投标工作透明度和效率。建设项目招投标工作的网络信息化是趋势，更是必然。但无论是纸质，还是信息化，招投标管理的制度、流程没有改变，将招投标传统管理的标准、方式嵌入信息化系统，并加以优化，是招投标管理必须的选择。

4.10 文本

自招标计划到合同执行产生的所有与招投标关联的文本，应按照招投标活动的整个线索全部收集整理，移交档案管理部门归档，包括招标、评标、定标、合同及其补充协议[3]、财务付款凭证等文件。文本归档是建设项目经济核算和评估的需要,也是审计工作的主要依据。

5 案例

5.1 化整为零逃避招标

某待建中型煤矿项目生活区附属工程，主要施工内容有园区及交通道路平整硬化、生活污水排放处理、园区景观绿化、厂区大门及值班警卫室项目。该煤矿项目生活区办公大楼采用招标方式由当地一家建筑公司承建，办公楼施工期间，该建筑公司为了争取更多的施工机会，极力和建设单位现场项目管理部商洽，为逃避招标，建设单位项目部将生活区附属工程按照预算金额切割为不在招投标法限定范围的几个部分，分别与建筑公司签订多份施工合同，达到表面合法合规的假象。

这是明显违背《中华人民共和国招标投标法》第四条规定 “任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”的案例，化整为零逃避招标是工程建设领域常发现象，企业应根据国家招投标法，建立健全招投标管理制度，企业审计和监察部门应了解、掌握项目管理知识，加大监管力度，杜绝违法现象发生。

5.2 暗中陪标

某信息公司进行机房工程改造招标，招标公告发布后，某建筑公司与该公司管理部门进行私下交易，最后决定由该建筑公司负责实施改造工程。为减少竞争，由建筑公司出面邀请了5家私交甚好的施工企业前来投标，并事先将中标意向透露给这5家参与投标的企业，暗示这5家施工企业投标文件制作马虎一些。正式开标时，被邀请的5家施工企业与某建筑公司一起投标，但由于邀请的5家施工企业不是报价过高，就是服务太差，评标结果为某建筑公司为第一中标后选人。

这是一起典型的陪标行为，这种由供应商与采购人恶意串通并向采购人行贿或者提供不正当利益谋取中标的行为，是企业招标或非招标活动中较为隐蔽并且常见的现象，也是企业采购控制的难点，企业需要加强采购工作立项、招投标(询价采购)、合同签订及验收等环节的审批和监督管理。

5.3 低价中标陷阱

某城市供水企业为追求项目投资回报，在招标管理中一贯以低价中标为首选，在一次引水工程取水渠道工程评标过程中，该企业在满足招标文件要求的所有投标人中，放弃施工资质高、施工资源投入有保障、工程质量和进度可靠，且以往同类型工程业绩表现突出的投标人，选择最低报价单位为中标人并签订施工合同。施工期间，工期一度拖延，施工质量屡次出现问题，施工单位为了避免亏损，恶意向招标人索赔，且在工程投

运后，取水渠道多处渗漏水，合同质保期后经多次处理才得到正常运行。

这是招标工作低价中标存在的普遍问题，投标人为获取中标，在投标阶段刻意压低报价，在中标后，施工质量和工期无保证，施工单位想方设法寻找机会恶意索赔，招标人往往不仅在工程施工期受到损失，在工程投运后还需投资处理建设期埋伏的缺陷。招投标管理过程中，招标人应在合适的投资、合理的进度、合格的质量等方面寻找平衡，应辩证地解决三者之间的关系,一味要求造价低肯定会带来质量等一系列问题。