党的十九届四中全会决议是中华民族伟大复兴的行动纲领

〔摘要〕 党的十九届四中全会决议是中华民族伟大复兴的行动纲领。将“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题”确定为会议主题，既是大环境和大时代背景的需要，也是党和国家事业发展的全局和长远需要，是把新时代改革开放推向前进的根本要求，还是实现“两个一百年”奋斗目标的重要任务。这一系列问题的解决是我国应对风险赢得主动的有力保障。本次全会决议中包含了许多新提法。我国的治理优势表明：好的治理一定是实现政府与市场有机统一;国家治理能力与市场经济发展正相关;只有国家治理能力的超越才会有经济的超越。

〔关键词〕 党的十九届四中全会;中国特色社会主义制度;国家治理体系;国家治理能力;制度优势

〔中图分类号〕D61 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096—0921（2020）02—0001—09

〔作者〕周文，复旦大学马克思主义研究院副院长，教授、博士研究生导师，复旦大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究工程首席专家，上海 200433

2018年是我国改革开放40周年，2019年是新中国成立70周年，这两年对于我国现代化发展整个进程都具有特殊历史意义。因此我们需要去全面总结新中国70周年、改革开放40周年所取得的伟大成就以及为什么能够取得如此伟大的成就。基于此，党的十九届四中全会专门针对我国国家治理体系和治理能力现代化展开研究，并进行了详尽阐述，以更好地总结过去，开辟未来。

一、会议主题确定为“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题”的主要原因

（一）是大环境和大时代背景的需要

一直以来，我们党坚持把马克思主义基本原理同中国实际相结合，取得了一个又一个的胜利。中国共产党开辟了馬克思主义中国化的道路，简单说来就是马克思主义在中国的应用在不断地探索，在不断地取得成功，在不断地改革创新，我国的社会主义制度在不断地完善，最终形成了目前的这样一个治理体系、治理结构、治理能力框架，这当然是一个历史性的成就。因此，在这样一个大的环境和大的时代背景下，党的十九届四中全会才会把“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题”确定为本次会议主题。

（二）是党和国家事业发展的全局和长远出发的需要

公报提出，“实践证明，中国特色社会主义制度和国家治理体系是以马克思主义为指导、植根中国大地、具有深厚中华文化根基”。这句表述主题鲜明，主要强调了以下几点：第一是以马克思主义为指导而不是其他的理论;第二是植根中国大地而不是来自于西方的经验;第三是具有深厚的中国文化根基。这是强调中国特色社会主义制度和国家治理体系富有深厚的中国文化底蕴，扎根于中国大地。同时，我们的治理体系、治理能力也需要丰富的、深厚的中华民族文化作为基础和支撑。因此，我国的治理体系、治理能力深得人民的拥护，具有强大的生命力和巨大的优越性，而且能够推动像我们这样一个14亿人口大国不断进步和发展，确保“两个一百年”目标实现。之所以要在“两个一百年”前面加上“拥有五千多年文明史”这种表述，只要了解中国历史及世界文明史常识的人都应该知道，中华文明是世界上唯一一个从未中断过的文明，其他西方古代文明都中断过，包括古埃及、古巴比伦、玛雅文明等都中断过。中国是唯一一个历史上曾经几经繁华，中间也有过衰落，然后又再次崛起的国家。新中国70年的历史性成就，证明中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本保证。因此，从党和国家事业发展的全局和长远出发，中共中央政治局决定将党的十九届四中全会的研究主题确定为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题。

（三）是实现“两个一百年”奋斗目标的重要任务

习近平总书记明确指出这次会议所确定的主题，即坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。他认为，要实现“两个一百年”奋斗目标，必须强调国家治理体系和治理能力。我国目前的政治制度是对马克思主义理论的丰富和发展。邓小平提出经过“三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。从现在的实际状况来看，基本上是按照邓小平的说法，我们在不断地努力奋斗，一步步地实现目标。党的十四大提出“在九十年代，我们要初步建立新的经济体制”指的就是社会主义市场经济体制。“再经过二十年的努力，到建党一百周年的时候，我们要形成一整套更加成熟更加定型的制度。”②党的十五大、十六大、十七大对制度建设提出了明确的要求，但是把国家治理体系、治理能力的现代化作为一个重大命题，是党的十八届三中全会。党的十八届三中全会首次提出了推进国家治理体系和治理能力现代化建设重大命题，而且把它确定为全面深化改革的总目标。党的十八届五中全会主要强调的就是国家治理体系、治理能力的现代化基础制度体系基本形成。

本次全会关于治理体系和治理能力现代化的表述，比党的十九大的表述在层次和内涵上更进一步且更全面。如党的十九大提出到2035年，国家治理体系、治理能力现代化基本实现，到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化。讲的是“基本实现”和“实现”，而本次四中全会则把国家治理体系和治理能力的现代化细分成三步走的战略：第一步是建党一百周年，制度基本成形、成熟;第二步是到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化;第三步是到本世纪中叶即2050年前后，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。由此可见，本次四中全会的表述更全面、更具体、更明确，这种表述上的变化实际上就是因为认识在不断深化、不断成熟，理论更加成熟、更加定型。

（四）是把新时代改革开放推向前进的根本要求

现在对两个重要的时间节点——改革开放40年和新中国成立70年的重要意义作了进一步明确，这是本次四中全会的一个新提法。党的十一届三中全会是划时代的，它拉开了中国改革开放的序幕，没有党的十一届三中全会就不可能有中国的改革开放。而党的十九届四中全会进一步明确提出，党的十八届三中全会也是划时代的，如果说党的十一届三中全会开启的是改革开放新时期，那么党的十八届三中全会开启的则是全面深化改革、系统整体推进改革的新时代，所以开创的是我们改革开放新局面。党的十一届三中全会拉开改革开放的序幕，党的十八届三中全会推进全面深化改革，这就是统筹推进“五位一体”、协调推进“四个全面”。那么相比过去，今天的全面改革开放，制度建设尤为关键，分量更重。因为对改革的要求层次更高，系统性、整体性、协调性要求更强。在这样一个新时代，要把中国特色社会主义伟大事业不断推向前进，就必须要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。没有这一点，将很难实现新时代全面深化改革的要求。

（五）是我国应对风险赢得主动的有力保障

当今世界正经历着百年未有的大变局，对我国既是挑战，也是机会。社会科学中有一个模型，叫挑战回应模型，也就是面临挑战时如何去回应。为什么世界上那些古代文明大都消亡了，而中国能够历经五千年连绵不绝，没有衰亡，就在于中华文化、中华文明在面临多种挑战、面临各种风险的时候，都有自己强有力的回应。现在世界正处于百年未有之大变局，我们必须积极主动全面应对。党的十九大提出我国正面临重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战，从这三大攻坚战可以看出来，风险防范既有来自国内的风险，也有国外的风险;既有来自于政治的风险，也有来自于经济社会领域的风险，还有来自于自然界的风险。面对这些风险我们要赢得主动，就必须完善国家治理体系，推进国家治理能力的现代化。在公报里面习近平总书记提出，要“运用制度威力应对风险挑战的冲击”，这个是之前从来没用过的表述。

有好的制度就能够应对风险，能够实现行稳致远的发展;没有一个好的制度，经济不可能稳定地运行。因此，国家治理体系和治理能力的现代化体现在根本制度、基本制度和重要制度上。这是第一次运用了根本制度、基本制度、重要制度这三个词。然后“统筹顶层设计和分层对接，统筹制度改革和制度运行，体现了总结历史和面向未来的统一”。

回顾新中国成立70年和改革开放40年的成就，这叫总结历史;“两个一百年”奋斗目标的战略部署，就是面向未来;“保持定力”，就是坚持中国特色社会主义就是定力;“改革创新”，就是完善中国特色社会主义制度，完善治理体系治理能力的现代化;“问题导向和目标导向的统一”，就是实现中华民族伟大复兴，这就是我们的目标导向。这样就把“制度优势更好地转化为国家治理效能”——国家治理效能这个词也是第一次在党的重要会议上出现，这对于进一步提升我国国家治理体系和治理能力现代化、增强制度自信，具有十分重大的意义。

二、从历史和现实的视角阐述我国的治理优势

（一）好的治理一定是实现政府与市场有机统一

经济学特别强调市场和政府关系问题。西方中心论一直认为市场经济是没有政府行为的，西方之所以兴起，是因为他们坚持了市场经济制度，从亚当·斯密开始反对政府的干预，主张自由放任、自然秩序。西方经济学里面坚决反对政府的行为，他们认为市场和政府的关系永远是对立的，有政府就不可能有市场，有市场就不能有政府。中国改革开放40年、新中国70年取得了伟大成就，走出来的新路，破解了西方经济学关于政府和市场的关系这一难题。总结我国政府和市场关系时，经验就是政府和市场的有机结合。这种总结实际是一种辩证法，西方经济学理论里面是没有辩证法的，也没有唯物主义，它是从逻辑到逻辑，叫理论逻辑，但是它没有历史逻辑、现实逻辑。我们要总结中国的经验，就要强调理论逻辑、现实逻辑、历史逻辑的统一，所以我们的经验总结会超越西方的理论，就在这一点上。

近代中国的落后并不是因为商品经济不充分，主要是清政府既不能兑现民众的福利，也无力抵御外来的侵扰，更没有引导变革的力量，是在社会治理方面出现了大的问题，这才是中华民族到了近代逐步衰弱的根本原因。

（二）国家治理能力与市场经济的发展是正相关的

西方国家说政府不要干预，认为中国政府干预过多。其实不然，比如，最早发射卫星上天的是苏联，美国看到当时的苏联发射卫星成功了，于是在1958年成立了美國宇航局，专门动用国家力量来推进航天航空的研究。由此可见并非是完全的市场化帮助了西方的崛起。我们很多人都相信市场是自发形成的，其实市场经济形成有一套特定制度和法律体系。中国的经济现代化，就需要国家治理体系、治理能力的现代化，用中国特色的治理体系和治理能力，促进现代市场经济的发展。国家治理能力与市场经济的发展是正相关的。但凡成功的国家，政府都能够更好地发挥作用，都具备较好的治理体系和治理能力。

（三）只有国家治理能力的超越才会有经济的超越

中国经济从100多年前糟糕的表现到如今如此亮眼，主要是得益于国家治理体系和治理能力的提升。清末中国为什么落后？第一，清朝政府比较弱。鸦片战争之后，中国按照西方的要求五口通商。口岸打开，贸易自由化后，经济仍然没有腾飞，反而最后沦为半殖民地半封建社会。所以口岸打开，并不能解决落后的问题。第二，巨大的人口基数和资本主义萌芽也没有解决当时中国的落后问题。近代以来我们的很多历史学家都有研究表明，历史上中国的市场比英国还要接近完美的市场，甚至有人说中国的市场比英国的市场更庞大、更恢弘，很早以前中国就已经出现了资本主义的萌芽。而相比英国的几百万人口，近代中国有1亿多人，我们市场很庞大，特别长江中下游的市场经济非常发达。但为什么会落后？当时的一些精英认为是因为中国船不坚炮不利。于是发起了洋务运动向西方学习，引进先进的技术。结果洋务运动、甲午海战失败了。五四运动提出了“德先生”（民主）和“赛先生”（科学）。事实表明，当时引进西方的民主政治和科学都未取得成功，都没能够挽救中国。回过头来看，五四运动倡导的新文化运动是对的，但是不能因为要引进新的文化，而全盘否定我们传统的文化。因此，只有国家治理能力的超越才会有经济的超越。中国古代王朝能够遥遥领先于世界上其它国家，就是因为当时中国拥有在政治上、治理能力上远远超越西方的郡县制度。所以当西方走出中世纪的迷雾，开始崛起并对当时的中国实现了经济上的超越，就在于它的治理能力和治理体系对当时中国的超越。中国能够迅速崛起，实现对英、法、德、日等西方国家的超越，成为全球第二大经济体，国家治理能力和国家治理体系更具优越性是重要的原因。

三、党的十九届四中全会决议的基本框架和新提法

（一）决议的整体框架

党的十九届四中全会的决议包括15个部分，分为三大版块：第一个版块是总论，主要阐述历史性成就、显著优势、重大意义和总体要求;第二个版块是分论，包括坚持和完善中国特色社会主义制度的13个方面，是对未来工作作出部署;第三个版块是第十五部分，是向党对坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的领导提出要求，包括结束语。

第一个部分，讲了13个显著优势，可以把它总结为制度密码，就是科学、全面地回答了中国之治和中国道路成功的原因。为什么中国道路会成功？是源于我们有这13个显著优势，第一是坚持党的集中统一领导。第二是人民当家作主。第三是全面依法治国。第四是全国一盘棋。第五是各民族一律平等。第六是社会主义基本经济制度。坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，“共同发展”是最新提法，以前我们的提法是坚持公有制为主体、多种所有制经济同时并存，所以习近平总书记反复强调的就是毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地引导支持、鼓励非公有制经济的发展。这两年非公有制经济面临着很多问题，有的人说非公有制经济影响社会主义的性质，要消灭私有制经济。习近平总书记反复强调“两个毫不动摇”，就是要稳定大家对非公有制经济发展的信心。第七是坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念。就是思想上、精神上紧紧团结在一起，“思想上精神上紧紧团结在一起”的表述是第一次。第八是坚持以人民为中心的发展思想。第九是坚持改革创新，与时俱进。第十是坚持德才兼备选贤任能。第十一是坚持党指挥枪。第十二是坚持一国两制。第十三是坚持独立自主和对外开放相统一。这些优势是我们“四个自信”的根本依据。

（二）决议中的最新提法

关于本次大会决议中的13项坚持和完善，这其中包含了四个制度体系，即坚持和完善党的领导制度体系、坚持和完善人民当家作主制度体系、坚持和完善生态文明制度体系、坚持和完善“一国两制”制度体系;五个制度，即坚持完善社会主义的基本经济制度、坚持完善繁荣发展社会主义先进文化的制度、坚持完善统筹城乡的民生保障制度、坚持完善共建共治共享的社会治理制度、坚持完善党对人民军队的绝对领导制度;两个体系，即法制体系与党和国家监督体系;一个体制就是行政体制;一个政策，就是独立自主和平外交政策。可以把决议中每个部分里的最新提法提炼出来，具体如下。

1.坚持和完善党的领导制度体系。强调把党的领导落实到国家治理各领域各个方面，这是第一次全面的表述，其中有六个方面的重点任务，在此不详述。

2.坚持和完善人民当家作主制度体系。这里面有几个最新的提法：一是适当地增加基层人民代表的数量;二是加强地方和人大常委会建设;三是展现我国新型政党制度优势;四是五个关系的和谐：政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系和谐;五是打牢中华民族共同思想基础。

3.坚持和完善中国特色社会主义法治体系。其中拓展公益诉讼案件范围实行惩罚性赔偿制度，这是一个新的提法。

4.坚持和完善中国特色社会主义行政体制。优化政府职责体系，建设现代中央银行制度，推进数字政府建设。优化政府组织结构，实行扁平化管理，形成高效组织体系，这也是新的提法。我们传统政府组织结构是层级式的、纵向的。所谓的扁平化是减少层级的管理体制。中央和地方的两个积极性有一句话表述很重要，现在觉得基层地方创造性不够，中央管得过多，所以这次强调了赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作，也就是既要维护中央的权威，也要努力促使地方创造性开展工作。

5.坚持和完善社会主义基本经济制度。一是对基本经济制度的定义，原来只讲公有制为主体，按劳分配，这一次把社会主义市场经济体制作为基本经济制度来定义。因此现在基本经济制度包括了三个方面。实际上社会主义基本经济制度的定义还隐含着一层意思，即坚持党对经济工作的集中统一领导，因为党的十九大明确提出来了，中央经济工作会议里面专门讲了习近平总书记的经济思想，党对经济工作的集中统一领导是社会主义基本经济制度的应有之义。二是国有经济的“五个力”：竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力，这是第一次全面的、系统的总结。三是完善中国特色现代企业制度。以前只是讲现代企业制度没有加中国特色，这次提了完善中国特色的现代企业制度。四是提到了要增加一线劳动者劳动报酬，生产要素由市场评价贡献，按贡献决定报酬的机制。五是提出要重视发挥第三次分配作用。以前我们只讲初次分配和再分配，很多人反对三次分配，所以这次提出来要重视第三次分配的作用。六是关于加强完善社会主义市场经济体制，实际上就是要健全产权保护制度，这次加了一个定语“以公平为原则的产权保护制度”，不是单纯地、一味地、片面地强调产权保护制度，它的前提就是公平为原则。西方的产权理论最终的目的就是私有化，所以这次就提出来产权保护是以公平为原则。七是提出优化经济治理的基础数据库。八是针对建立开放型的经济新体制，提出要改进科技评价体系，健全科技伦理治理体制。我们现在的科技发展特别是生命科学发展面临着伦理的问题，所以这次就专门提出来要健全科技伦理治理体制。九是要健全国家实验室的体系，构建市场经济条件下关键核心技术攻关的新型举国体制，专门强调举国体制。十是推动建立国际宏观经济政策协调机制。

6.坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度。以往我们所讲的国家根本政治制度，指的是人民代表大会制度。这一次明确提出来坚持马克思主义在意识形态領域指导地位的根本制度，把它看成是根本制度。还有文化领域里面强调社会效益放在首位，坚持社会效益与经济效益相统一，而且社会效益放在首位。

7.坚持和完善统筹城乡的民生保障制度。一是要实施就业优先;二是重点群体就业支持体系，对就业困难的人员要实行托底帮扶，坚决防止和纠正就业歧视。这里完善覆盖全民的社会保障体系，有几条值得注意，应保尽保原则不是说所有人都要由政府来保，而是说应该保的全部由政府保，但是不该保的就不能保。2020年我国即将全面建成小康社会，我国绝对贫困问题将会全部解决。但是消灭了绝对贫困，建成小康社会并不意味着贫困的现象从此之后彻底告别中国的历史，相对贫困依然还会有。这次提出来要建立解决相对贫困的长效机制，这是以前没有的。针对全国各地房价高所导致的生活成本高等问题，决议再一次明确地强调了要加快多主体供给、多渠道的保障，建立完善租购并举的住房制度。过去我们的租房制度有问题，全部商业化、商品化明显不适合中国特色社会主义的发展，所以健全的、完善的住房保障制度是多层次的。针对健康水平的制度保障，特别是重特大疾病的医疗保险，要积极地调整以应对人口老龄化，这是以前没有引起足够重视的。

8.坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。其中有一个新的提法：要构建基层社会治理新格局。

9.坚持和完善生态文明制度体系。生态文明已经上升为千年大计。原来最多讲是百年大计，这次说生态文明是关系中华民族永续发展的千年大计。除国家重大项目外，全面禁止围填海，专门把这条单独列出来。这是连党的十九大报告里都没有的新提法。

10.坚持和完善“一国两制”制度体系。新的提法包括：完善中央对特别行政区行政长官和主要官员的任免制度和机制，建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制;以前单独讲一国两制，现在强调完善香港、澳门融入国家发展大局、同内地优势互补，协同发展机制，全国一盘棋来考虑，这是一个新的提法。

11.加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导。新的提法是：要加强制度理论研究和宣传教育，也就是鼓励进行制度性研究。以前我们经济学里面有制度经济学，但是这种制度经济学更多源自西方的制度理论，并不适合我国的现状。

（三）关于制度、制度体系和制度效能的思考

党的十九届四中全会决议明确提出制度、制度体系和制度效能的问题。其中详细阐述了制度的优势是国家的巨大优势，制度的竞争是国家最根本的竞争，制度强国家才强，所以制度体系、治理体系和治理能力之间是相辅相成的。什么样的制度决定了什么样的治理，资本主义制度决定了他们只能是资本主义的治理方式。在资本主义制度下，强调的是完全的市场经济，看到的是市场很伟大，政府反而是失败的。而社会主义国家运用社会主义的治理方式，我们会更加关注政府为什么失败。美国学者福山在20世纪90年代提出来一个口号叫“历史的终结”，但是这两年他改变了他的认识。他看到中国崛起背后的重要因素就是国家建构，所以他从中国的崛起，认为历史仍然没有终结，是中国发明了好政府。

如何来区分根本制度、基本制度和重要制度这三个概念？决议里面并未对此做出表述。可以这样认为，根本制度是关于中国特色社会主义本质的、根本性特征的制度。包括党的领导制度、人民代表大会制度、马克思主义在意识形态中指导地位的制度，还有党对人民军队的绝对领导，这就是根本制度。哪些是基本制度？多党合作和政治协商、民主区域自治制度、基层群众自治制度、社会主义基本经济制度，这都是属于基本制度。哪些是重要制度？重要制度就是由根本制度、基本制度派生出来的一些制度，包括经济、政治、文化、生态、军事、外事等方面。

总的来看，本次会议明确提出我国国家治理体系、治理能力现代化“三步走”的总体目标，强调以制度为基本框架，坚持以人民为价值导向，以党的领导为坚强核心，坚持依法治国为重要保障，以全球治理為责任担当。

（责任编辑 梁灏）