集体土地征地收益分配利用机制及法律保障探析

吴志江

摘要    本文从征地收益分配利用及失地农民生活、就业保障现状出发，分析了征地收益分配利用存在的问题，并在此基础上提出集体土地征收收益分配利用机制的创新思路和法律保障的完善建议，以确保失地农民的生活、就业与社保等方面，保护农民的长久利益。

关键词    集体土地;征地收益;分配利用;法律保障

在城市化快速推进发展的背景下，随着城市向郊区地盘的不断扩张，处于城市边缘化的郊区集体土地迅速被征收，国家对所征收的土地也按照相关法律政策给予相应的补偿。现阶段，国家都是通过提供补偿款的方式一次性补偿给群众，但是由于当前征地补偿的分配利用机制不太成熟，农民只能得到土地原有用途的补偿，而无法得到土地增值收益，导致农民失地后难以再获取好的就业机会，缺少长期的生活物质基础和保障。因此，研究解决集体征地收益合理分配利用问题具有重要的现实意义。

1    征地收益分配利用及失地农民生活、就业保障现状

当前，政府对于失地农民的安置办法主要以货币一次性补偿、就地保障房安置的形式为主，辅以社会保险、招工安置等方式。同时，为减少政府和社会压力，多数地方政府采取“一刀切”方式，即对被占地的群众提供一定数量的一次性货币补偿，不再帮助群众谋求生产和生活方面的工作或出路。在山东省一市关于10个征占用地项目的抽样调查结果显示，在被安置的3 200人中只有160人纳入社会保障体系，其他人员都属于货币补偿，占比高达95%。许多农民拿到补偿金以后，由于未合理计划与有效创业，不久将钱全部用完，导致生活生产无法维持，产生了“土地被征收—政府补偿款被用光—向政府索要补偿款”的不良循环。由于部分地区采用就地住房安置与招工安置的形式，而大多数被征地的是务农人员，年龄较大、文化水平欠佳，都难以符合现代企业用工的需求，随时要面对再次失业的可能。另外，在社会保险安置过程中人员数量相对较少，在群众被征地补偿的时候，如果选择保险安置的方式，就无法再向被征地所属集体、群众个人支付土地补偿与安置金，因而会出现农民生活很难继续下去的现象。目前，上海、浙江等东部比较发达的区域已经构建或者正在创立失地农民社会保障系统，但由于机制实践过程中存在不同程度的资金筹集难、失地农民风险难以消除等系列问题。构建失地农民保障体系的重点是资金，不仅要提升征地补偿标准，而且还应将土地征收以后的再利用过程中出现的增值收益的一部分作为保障经费[1]。

2    征地收益分配利用存在的问题

2.1    征地补偿额与被征地群众的心理预期存在一定落差

依照土地管理有关法律规定，以该土地的年产值为基数计算其征地补偿款，但是地方政府在实际征地收益分配工作中出现了征地补偿数额与被征地农民心理预期存在较大落差的现象[2]。由于地方政府在实践时往往将种植粮食作物作为参照对象，虽然以此计算出的征地补偿金已符合标准，但在城镇化征地收益分配过程中，种植商附加值的经济作物大部分是农村被征收的土地，其中包括种植蔬菜和水果的城郊地。此外，通过随机对某2个城市的调查，从部分城郊菜农得知0.07 hm2菜地的年产值已经超过几万元，此数值远远高出政府标准根茎作物生产值的10多倍，导致农民内心认定政府的补偿金额比较少的现象被强化[3]。

2.2    失地农民没有享受到被征土地所获得的增值收益

《土地管理法》中明确规定，征收土地依照被征地原有用途给予补偿，土地补偿金以及劳动力安置补助费，都是根据被征地的前3年平均年产值计算出来的，但是与被征土地的地块位置、社会经济发展水平、市场价值、土地供需及土地征用方向及用途没有关联，即农民只能享受到土地原有用途的补偿收益，同时土地增值收益只在政府和用地单位之间分配，未涉及失地的农民。因此，失地农民难以享受到被征土地不断提升的增值收益。

2.3    失地農民的保障机制未得到有效的法律支撑

2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第一次确立，“当地人民政府应该将因征地原因出现无地的农民，收纳到城镇就业系统中来，并且构建社会保障制度”[4]，另外，第十届人大三次会议政府工作报告中也指出，“应该依法增加失业、养老、医疗、工伤等社会保险的覆盖广度，灵活改善就业人员的参保办法”。正因如此，党中央、国务院对建设失地农民的社会保障机制的重视程度也就非常高。但是，由于此类要求基本还停滞在政府文件内容上，未上升到法律的高度，出现缺少法律支持的现象。因此，失地农民的保障机制未得到有效的法律支撑。

3    集体土地征收收益分配利用机制的创新思路

3.1    健全被征地农民的利益表达机制

土地征收工作的透明性与公开性在很大程度上尊重被征地农民对征收土地的参与权、知情权与监督权，并且进一步实施征地程序中被告知的权益。目前，法律已经出台征地的公告、听证与公示，但在实际工作中未发挥到预期的作用。因此，应强化补偿规范听证制度、征地的民主性、征地的价格以及土地征用司法仲裁制度等，健全被征地村民主动参与收益机制。一方面，不断标准化听证人员的筛选程序，采用集体推荐或随机抽取的方式，免除村委会指定的情况;另一方面，确定举办听证同时禁止由村委会声明摒弃听证的情况。此外，当集体形成统一决策的时候，按照合同的相关规定防止出现“首先征地、然后讨论”的现象。

3.2    改革土地出让收益管理制度

政府应对出让土地收入管理机制的不恰当性进行逐步完善，通过执行收支金额结算的经营与管理，全部由财务机构负责其土地出让收益和成本的支出，从而保证地方财政、村集体组织和被征地乡村根据比例享有转让土地金的净利润;同时对国家土地收入经费进行科学使用，整体土地出让收入项目交给政府全面监管，使当地政府可以按一定比例支配土地出让金。基于此，政府推进以商品价格出让土地的动力变得越来越弱，使地方政府短时间收益行为受到局限。因此，政府在土地征收利益支配使用机制过程中应不断更新土地出让收益管理制度。

3.3    创新土地出让增值收益的利益分享机制

实现农民在土地增值收益过程中的科学支配，政府应该构建标准的征地赔偿协调制度，将提高出让土地价格与每个地区的经济发展实际状况相结合，将补偿标准每1～2年上调20%～30%，从其以往和最新的标准内容入手，体现综合的均衡性。一方面，在农户自理的前提下，可采用农民代表与用地单位的建议，将土地使用权作价或者土地征收金进行入股，根据签约内容以优先股的方式取得平稳固定的收益;另一方面，地方政府可管理一些经营性资产，由村经济部门负责，农村集体组织享有产权所有，并且构建经营性物产支出收益2条制度，按期开展监管与检测，既使土地计划的应用性得到保障，又通过各种开发方式的结合提升了土地使用率，也在一定程度上有效保留了农村个人与集体取得的长久利益，保证了失去土地村镇人员的土地收益，农民在土地增值收益中的分配比例又得到提升，还使土地资产的经济效益发挥到最大。因此，创建村集体与政府被征地的升值收益支配机制，以便被征土地农民的收益可以适当提升。

4    集体土地征地收益分配利用机制法律保障的完善建议

4.1    出台征地补偿分配利用相关的条例

政府应尽快出台集体土地征收补偿条例，设立征地补偿分配利用的专章。首先，杜绝农民集体土地征收补偿金被乡镇政府扣留，全部交给村集体即村级代表委员会负责;其次，村民代表委员会可通过民主决议的方式，处置征地补偿费用;再次，应用失地农民社会保障金来解决失地农民的生活、就业与社保缴纳等问题，确保基金的资金应用、筹集与管理的有关规定和要求;最后，制定失地农民社会保障基金的支配、管理与使用等方面的监管制度。此外，对征地收益分配应用过程中存在的违法扣留、侵占和挪用等违法行为根据法律相应准则追究其责任。

4.2    明确失地农民社会保障制度

随着城镇化與工业化社会的不断发展，会出现越来越多的农民离开土地，慢慢进入社会保障系统的现象。国内社会保障体系中失地农民社会保障问题非常重要，因而需要明确其法律地位和失地农民社会保障制度。基于此，应修正《土地管理法》，设立失地农民社会保障专章，进一步明确城市居民与失地农民均能享受到失业救济、医疗与养老保险和最低生活等社会保障等权益[4]。

5    参考文献

[1] 吴昭军.集体经营性建设用地土地增值收益分配：试点总结与制度设计[J].法学杂志，2019（4）：18-19.

[2] 张宁宁.新型城镇化进程中土地征收增值收益分配问题研究[D].济南：山东财经大学，2016（2）：11-12.

[3] 孙秋鹏.农村建设用地征收中的收益分配与效率损失研究：兼评反对自由流转观点[J].北京社会科学，2016（5）：22-23.

[4] 郑和园.集体经营性建设用地入市收益分配制度研究[D].合肥：安徽大学，2016（9）：32-33.