基于法人治理结构的县级公共图书馆服务体系建设探析

摘要：公共图书馆服务体系是提升公共文化服务效能，实现城乡均衡发展的重要组织形式，为进一步推动其可持续发展，齐河县图书馆依据本地县域县情，运用法人治理结构实现了对公共图书馆服务体系的管理，并取得显著成效，为县级公共图书馆服务体系法人治理结构建设提供了经验与借鉴。

关键词：县级公共图书馆;服务体系;法人治理结构;理事会

中图分类号：G251文献标识码：A

DOI：10.13897/j.cnki.hbkjty.2020.0020

齐河历史悠久，人文荟萃，春秋时为齐国正卿晏婴采邑之地。近年来，县委、县政府紧紧围绕建设文化强县的战略目标，把加强公共文化服务体系建设作为加强文化建设、建设文化强县的重要环节。2013年获批山东省首批公共文化服务体系示范区[1]，2019年获批省级公共文化服务体系标准化试点[2]，現已连续三年蝉联“文化强省建设先进县”[3]。

作为公共文化服务体系中不可或缺的齐河县图书馆则一直在努力构建县域公共图书馆服务体系，推动公共图书馆服务标准化与均等化，充分保障全县人民共享公共阅读权益。为着力解决基层公共图书馆服务体系中文献资源分散、各自为政带来的运作低效问题，齐河县图书馆依据本地县域县情，运用法人治理结构实现了对公共图书馆服务体系的运作管理，取得显著成效。

1 齐河县公共图书馆服务体系建设

近年来，齐河县委、县政府将基层公共文化服务体系建设同时写入县委全委会和县人代会工作报告[4]，纳入全年重点督办事项，列入全县考评重要内容，分半年、年终两次对县、乡（镇）两级领导班子进行定期考核，定期召开专题工作会议，加快公共图书馆服务体系建设和效能建设，形成了齐抓共管、共创文化强县的良好社会氛围。目前，一个以县公共图书馆为总馆，14个乡镇（街道）和1个开发区综合文化站为分馆，30个村（社区）综合文化服务中心（村文化室、农家书屋等）为服务点，多个流动图书站、1个党建主题图书馆和1家流动图书车为补充的，覆盖全县、运行有序的公共文化服务体系日益完善，实现了全县文献资源的共建共享、通借通还、一证通行和OPAC书目查询。

1.1 科学布局服务空间

分馆和服务点的设置以行政区域和管理体制为依据，流动图书站则依据《公共图书馆建设用地指标》中提出的公共图书馆的网点布局原则和服务半径指标，综合考虑了学校分布、乡镇政府机关位置、交通便利情况、经济状况等县域县情因素，经过多次实地走访摸排、深入调研、严格筛选勘察，最终遴选馆址，以便于精准完善公共文化服务网络。在城南新区，齐河党员教育体验基地广场东南角处增设一家24小时自助图书馆作为党建主题图书馆[5]。定期更新党员教育、红色革命题材的书籍200余册，现已成为齐河县的宣传阵地。科学布局公共图书馆服务空间符合资源利用与服务效益最大化的原则，起到了良好的效果。

1.2 优化馆藏资源

公共图书馆总分馆体系下，县图书馆将各网点的资源建设目标定位为追求最大利用率。依据各个分馆的任务、选址居民需求和文化层次，分别制定其馆藏建设原则、馆藏资源的范围和重点，确保了分馆各具特色，不摊大求全。将同类型同领域的图书汇集到一个分馆或服务点，利用流动图书车定期进行资源的流转。对各分馆原有馆藏文献资源进行回溯建库和重新加工，以有效满足需求。

此外，建立了全县民众的阅读需求征询机制，统筹利用县级政府提供的经费，全面规划图书馆总分馆系统内资源的统一采购、统一编目、分级配送、按时流转、定期补充新资源，实现了业务流程的规范化管理。

1.3 开展阅读推广活动

图书馆依托总分馆服务体系，借助免费开放的政策，以节庆文化活动为主线，借助流动图书车，到乡镇、村、社区组织举办喜闻乐见的阅读推广活动。2015年创立的“你捏我捏，让泥好看”大众制陶体验活动[6]，是国内首个以体验式教育理念为根，引导大众参与文化研习的活动项目，现已发展成为齐河县图书馆品牌服务，普及与培训陶艺爱好者五万余人，成功举办三届大众制陶作品展，影响力波及济南周边地区，在山东省文化惠民活动中屡获殊荣。2018年10月齐河县数字总分馆建设启动[7]，15个乡镇分馆和部分流动图书站配备了电子借阅机，同时，开辟了百姓文化诉求表达途径，建立需求反馈机制，及时了解群众文化需求，开展订单式数字资源推送服务，标志着齐河县进入了全民数字资源共建共享的新时代。

2 齐河县公共图书馆法人治理结构建设

公共图书馆服务体系的高效运转还需进一步理顺当下管理模式，需要建立决策、管理、监督各职权相互制约的运行机制。而多地的实践和理论研究也证明，管理人员各自为政，运转不灵，服务效能低下，制约了公共文化服务体系效能的发挥，亟需建立与现代公共文化服务体系要求相适应的管理体制和运行机制[8-10]。我国公共图书馆法人治理结构的改革也势在必行。

20世纪70年代初，美国经济理论界提出了法人治理结构的概念，运用在企业生产经营活动科学管理上。1848年，美国波士顿公共图书馆创立了图书馆理事会制度，成为各国效仿的典范。法人治理结构下，各层级单位职责明确，并密切结合在一起运行，相互协调、相互配合，高效运转。同时，还有效地实现了制衡，包括不同层级机构之间的制衡，不同利益主体之间的制衡。法人治理结构的独立行使决策权力、自主管理、权责分明、协调运转、有效制衡的管理模式，将大大有利于公共文化服务体系效能的发挥，是县域内公共图书馆服务体系建设进程中的有益探索，是公共图书馆事业可持续发展的有效途径[11-16]。

自党的十八届三中全会提出深化文化管理体制改革以来，齐河县委、县政府高度重视，迅速部署，确定了齐河县图书馆为“事业单位法人治理结构改革”试点单位。随后齐河县图书馆成立了事业单位法人治理结构建设工作小组，负责县域内公共图书馆理事会筹备工作。工作组致力于理顺整个县域内公共图书馆服务网络体系的管理思路，探索如何促进公共图书馆服务体系的可持续发展和整体服务效能提升的问题。

（1）考察学习先进做法。通过实地考察、电话咨询、网络文献查询等方式调研了温州市图书馆[17]、湖州市图书馆、嘉兴市文化馆、苍南县文化馆和深圳福田区[11，18]、上海图书馆[19]、佛山[20]理事会开展情况。

（2）调研本地实际情况。组织各个乡镇、街道文化站站长、村、社区农家书屋管理员、普通群众代表多次召开座谈会、茶话会，还采用随机走访、问卷调查等形式，就公共图书馆事业管理体制及存在的突出问题等广泛调研，形成报告。

（3）拟定配套管理制度。草拟《齐河县公共图书馆法人治理结构工作实施方案》，起草了《齐河县公共图书馆理事会章程》《齐河县公共图书馆公众监督制度》《齐河县公共图书馆决策失误追究制度》《齐河县公共图书馆审计制度》等，上报齐河县文化和旅游局（原文化广电新闻出版局）审议，以提高公共文化机构科学决策水平。

（4）理事会成员的产生。理事会是法人治理结构的核心。理事采用选任制或委任制产生，由县文化和旅游局履行任免程序。政府部门代表3名，由政府相关部门委派;举办单位（齐河县文化和旅游局）及齐河县图书馆代表共5名，其中2名文化和旅游局代表由局机关委派，3名齐河县图书馆代表的其中一名由馆长担任，另2名由图书馆在班子成员中选举产生;乡镇街道分馆负责人代表3名;图书情报专家、图书馆职工代表、社会团体代表及读者代表7名，图书情报专家由图书馆委派，图书馆职工代表在全体职工中选举产生，社会团体代表在县作家协会、朗诵协会等推举产生，读者代表在人大、政协代表、外来务工者及优秀读者中产生。

（5）确定管理执行机构。建立以馆长、副馆长和分馆馆长组成的行政班子作为齐河县公共图书馆服务体系的管理执行机构。馆长按《齐河县公共图书馆理事会章程》的规定执行理事会的决议、编制预算方案、进行人事聘用等工作，全面负责公共图书馆服务体系的日常运行与业务管理，参与理事会的各项工作决策，定期向理事会汇报县域公共文化服务体系的运转情况，接受理事会的不定期监督。

經过前期大量细致的筹备，多平台多角度的宣传，经公开招募，于2016年9月成立了齐河县图书馆理事会。首届理事会成员分别为政府部门代表3名（由政府相关部门委派：发改局1名、财政局1名、人社局1名），举办单位和齐河县图书馆5名（文化和旅游局2名，图书馆3名）、乡镇分馆责任人代表3名，图书情报专家1人、读者代表3人。建立和完善了由党委领导、政府管理、部门协同、权责明确、统筹推进的齐河县图书馆理事会制度。

3 齐河县公共图书馆理事会治理模式及成效

3.1 理事会治理模式

齐河县公共图书馆服务体系管理主体运用理事会治理与以馆长为代表的行政班子的管理执行模式，充分保障决策机构、执行机构和监督约束权责分离、互相制约的高效率运作模式。在日常运作方面，理事会定期召开会议，听取、处理县域内与公共图书馆服务体系相关的各类重大事务，对公共图书馆服务体系中各层级责任人进行年度履责尽责、开展业务活动、完成年度目标任务、运行效益等情况进行绩效考核评价，并进行不定期的监督。图书馆馆长负责拟定总分馆发展规划纲要、基本的总分馆管理制度、绩效考核指标、服务标准等，并上报理事会审议。同时，制订总分馆年度工作计划、财务预算方案、人员薪资方案、重大资产处置方案、编制年度工作报告等，上报理事会审议决策并完成理事会授予的其他职权。

此外，县委、县政府将构建现代公共文化服务体系建设工作纳入各乡镇（街道）和县直有关部门的考核指标，按照《齐河县公共文化服务体系建设情况考评细则》，对各乡镇分馆和有关部门实行目标绩效考核，考核结果纳入年度科学发展观考核之中。采用“两轮督导”模式，强化检查调度：第一轮，成立三个工作督导组对全县乡镇（街道）进行督导;第二轮，聘请第三方到各乡镇（街道）进行验收督导，对明确各部门责任，落实工作任务起到了关键作用。

3.2 理事会治理成效

齐河县图书馆理事会管理下的公共图书馆服务体系内政令畅通，不断激发图书馆的创新与活力，极大地促进了公共文化服务体系效能的发挥，正逐渐发展成为公共文化高效运转的支撑。

3.2.1 全民阅读推广活动参与度提高

公共图书馆理事会为各乡镇街道负责人和关切图书事业发展的热心读者搭建了一个开放、民主、群策群力、共同治理的平台，同时也调动了基层政府机构对图书馆发展的关注、支持和配合。充分发挥基层群众性自治组织作用，推动开展公共文化服务参与式管理，有效保障了群众阅读文化的选择权、参与权和自主权。其中图书推介手册和“书友沙龙会”已获得良好的口碑。总馆每月刊出一期馆藏优秀图书推介手册，每期推介12本书，1个知名著者及其经典语录，定期配发给分馆以及服务点，在微信公众号开设一周荐读栏目，推送优秀电子读物，各级网络节点均可共享。生动有趣的阅读推广活动，正在积极引导市民感受阅读魅力，享受阅读乐趣，掌握阅读能力，形成阅读意愿。开展“诵经典、提素质”读书活动、“八礼四仪”文明礼仪养成教育、国学进企业、“电子国学”进乡村等活动，传承文化经典[21]。

3.2.2 公共图书馆建设多元化

理事会机制促使了大量社会组织参与到公共图书馆建设中来，争取获得多方支持，协同建设、共谋发展，利于坚持开放办馆的宗旨，走社会力量合作办馆的模式。与文化馆、文联、妇联、残联、共青团、工会协同推进，开展全县读书朗诵大赛、红色经典诗词诵读大赛;联合齐河黑陶制作技艺非遗传承保护单位——齐河刘浩陶艺研发中心传承普及中国黑陶文化;吸纳夏禹传统文化中心组织开展经典文化诵读、汉式青年集体婚礼、十八岁成人礼等活动。在提升自身服务能力的基础上，理事会利用外部资源与条件，构建有利于公共图书馆可持续发展的支撑体系，为公共文化服务体系有效运行保驾护航。

3.2.3 精准扶贫，打造品牌服务

针对特殊群体，结合精准扶贫的要求，切实保障好老年人、未成年人、妇女、残疾人、下岗失业人员、低收入群体、农民工和农村留守人群等特殊群体的基本公共文化权益。在设施建设、队伍培训、活动开展、项目打造等方面，把保障特殊群体公共文化权益放在重要位置。完善了公共图书馆场所无障碍设施，配备了盲文书籍，智能听书机，开展视障阅读服务。将农民工文化建设纳入当地公共文化服务体系，以公共文化机构、社区和用工企业为实施主体，满足农民工群体尤其是新生代农民工的基本文化需求，群众满意度不断提升。

3.2.4 盘活重点文化惠民工程

事实证明，农家书屋在成为县图书馆的流动图书站之后，正在成为深受农民欢迎的“文化粮仓”，读书看报、听讲座蔚然成风，有效提升了群众的幸福感和满意度，受到了群众的一致好评[22]。文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程等利用率明显提升。从Interlib图书管理集群系统统计的数据来看，农家书屋的图书借阅量逐年递增，效益日渐提高，读者数量也由2013年的年均不足百余人，发展到现在年均近千人。2016年，山东省新闻出版广电局下发《关于表彰2015年度优秀农家书屋工作、示范农家书屋、书香之家、书香农家的通报》中，齐河县晏城街道义和村荣获全省“书香之村”[23]。

4 结语

经过三年多的实践探索，基于法人治理结构的齐河县公共图书馆服务体系中，也存在着制度落实不到位、部分理事会成员参与不积极的问题，但是总体效果良好，公共图书馆服务效能得到逐渐提升。齐河县公共图书馆今后将继续完善法人治理结构的组织构架，不断理顺和改善各类关系，逐步形成相关经验、技术和理论，以促进齐河县公共图书事业的持续发展，并为县域公共文化服务体系建设提供参考。

参考文献

[1]山东省文化和旅游厅.德州市文化广电新闻出版局2013年工作总结及2014年工作打算[EB/OL].[2019-12-23].http：//whhly.shandong.gov.cn/art/2013/12/25/art_100552_7262374.html.

[2]齐河县人民政府.齐河县创建省级公共文化服务体系标准化试点项目顺利通过省级验收[EB/OL].[2019-12-28].http：//www.qihe.gov.cn/n30828944/n30830394/n30830402/c51726850/content.html.

[3]齐鲁网.齊河连续3届蝉联文化强省建设先进县[EB/OL].[2019-12-28].http：//dezhou.iqilu.com/dzminsheng/2018/1012/4076588.shtml.

[4]齐河县人民政府.齐河县公共文化服务体系建设情况[EB/OL].[2019-12-28].http：//www.qihe.gov.cn/n30828944/n30830394/n43594388/n43594543/c52235016/content.html.

[5]德州新闻网.齐河：24小时自助图书馆投用[EB/OL].[2019-12-28].http：//www.dezhoudaily.com/p/1485684.html.

[6]德州新闻网.“你捏我捏，让泥好看”第三届大众制陶作品展在齐河举办[EB/OL].[2019-12-28].http：//www.dezhoudaily.com/p/1443359.html.

[7]德州市图书馆.齐河组织举办图书馆数字总分馆建设启动仪式[EB/OL].[2019-12-28].http：//www.dzelib.com/html/113.html.

[8]邱冠华.新世纪以来国内公共图书馆总分馆建设回顾与思考[J].中国图书馆学报，2017（4）：18-31.

[9]李国新.完善农村公共文化服务政府购买政策与机制[J].《行政管理改革》，2019（5）：24-26.

[10]李舒怀.县级公共图书馆公共文化服务能力的调查与分析[D].安徽：安徽大学，2015.

[11]王晶峰.总分馆体制下公共图书馆法人治理结构探析[J].图书馆工作与研究2016（2）：27-30.

[12]许蕴茹.谈我国公共图书馆法人治理结构的建立和完善——基于中美公共图书馆治理结构图的比较分析[J].图书馆，2015（1）：59-63.

[13]肖荣梅.我国公共图书馆法人治理结构建设现状与分析[J].国家图书馆学刊，2014（3）：22-28.

[14]金武刚.大英图书馆的法人治理结构[J].国家图书馆学刊，2014（3）：41-46.

[15]冯佳，王珊珊.我国公共图书馆法人治理结构的试点实践研究[J]，中国图书馆学报，2018（4）：40-53.

[16]菊秋芳，基于法人治理结构的西部民族地区县域公共图书馆服务体系构建[J].图书馆理论与实践，2014（10）：86-90.

[17]胡海荣.公共图书馆实施法人治理结构面临的问题与对策——以温州市图书馆法人治理结构试点为例[J].图书馆杂志，2015（9）：38-42.

[18]宇叶红，肖焕忠.深圳福田区：设立适应区域性总分馆体系的理事会[J].国家图书馆学刊，2015（4）：9-15.

[19]崔丽，肖厚忠.公共图书馆法人治理探索——以浦东图书馆为例[J].图书情报工作，2016（12）：81-86.

[20]刘连生，法人治理结构改革：佛山市图书馆插上现代管理翅膀[J].图书馆论坛2018（10）：25-26.

[21]齐河新闻网.齐河文广新局大力推进公共文化服务均等化[EB/OL].[2020-01-20].http：//qh.dezhoudaily.com/qhsh/2016/01/2016-01-221026824.html.

[22]光明文化.德州道德模范齐河最多[EB/OL].[2020-01-20].http：//culture.gmw.cn/newspaper/2015-11/13/content_109845128.htm.

[23]齐鲁网.齐河晏城街道义和村获省“书香之村”荣誉称号[EB/OL].[2020-01-20].http：//dezhou.iqilu.com/dzminsheng/2016/0806/2951023.shtml.

作者简介：赵娜（1984-），女，硕士，齐河县图书馆馆员。研究方向：图书馆管理。