“三权分置”视野下土地承包权退出机制研究

陈良勇

摘 要：土地承包权退出是“三权分置”改革中提出的概念，其具有独立性，区别于土地承包经营权退出。土地承包权退出本质是集体成员放弃部分成员的权利。土地承包权退出只会出现在农村土地三权分置改革已经完成后。土地承包权应确立以“户”为单位整体退出、永久性退出的原则，构建以农村社保置换退出补偿为基础，以土地承包经营权补偿及其他补偿为补充的多元补偿机制，充分尊重集体经济组织所有权的主体地位，由村集体经济组织与退出主体自主协商确立具体补偿方案，加快探索退出土地经营方案，形成土地承包权退出与农业发展的良性互动机制。《土地承包法》修订应明确土地承包权退出的性质，并构建相应的制度。

关键词：三权分置;土地承包权;土地承包权退出

一、土地承包权退出的本质厘定

（一）土地承包权退出是农民身份利益的处分

根据《农村土地承包法》的规定，土地承包权的主体只能是“本集体经济组织成员”，不存在例外，即土地承包权退出是成员权的退出，是退出主体对成员权益的处分，成员权益的退出是身份利益的退出，而非物权的退出。并且，土地承包权属于集体经济组织成员权。土地承包权与成员权属种属关系，其是成员身份权利的內容，所以土地承包权退出是对成员身份利益的处分。

（二）土地承包权退出不等同于土地承包经营权退出

两者区分不可混淆。其一，两者的内容不同。土地承包经营权退出是集体经济组织成员放弃确定的纯用益物权，产生承包主体的变更或者所有权回复完满状态法律效果。此时仅是财产权利的让与，集体成员权并不因之消灭。而土地承包权退出是对身份性的财产性利益的退出，是自益权的退出，而非共益权的退出，不因退出而丧失集体经济组织成员权。其二，两者退出的期限不同。土地承包经营权退出是暂时性的，而土地承包权退出则为永久性退出。其三，两者的程序不同。土地承包经营权退出以土地承包合同为基础，属于承包合同期限或者主体的变更，而土地承包权退出则需满足一定的条件，并经合法程序确定是否退出，按照规定给予补偿以后永久性退出，非单纯的合同内容变更。其四，两者的土地权利状态不同。土地承包经营权的退出与土地承包权转让在很大程度上存在重合，土地承包经营权转让是承包主体的变更，土地仍由其他主体占有，土地所有权不完满;而土地承包权退出则土地所有权恢复完满状态，集体经济组织可以行使所有权决定土地的发包方式。其五，两者的再承包主体范围不同。土地承包经营权退出若与土地承包权转让重合，则其承包主体仅限于本集体经济组织成员，而土地承包权退出后，根据集体决议，土地的承包经营主体范围可能发生变化，本集体经济组织成员仅具有同等条件下的优先承包权。

（三）土地承包权退出是保障性利益的交换

土地承包权是集体经济组织成员与生俱来的权利。在我国福利制度二元化体制下，集体土地是集体成员基本生存权保障的主要物质来源，成员基本生存权保障事关集体成员基本人权[1]。所以，土地承包权应当有偿退出，这种有偿性应在弥补基本社会保障的基础上，给予退出主体合理的收益预期，给予退出主体一定的土地增值收益作为激励，实现公平与效率的平衡。

二、土地承包权退出的实践

（一）上海松江区土地承包权退出模式

松江区通过对村、镇集体资产盘点，明确集体产权，以人口和农龄为依据将镇保集体资产量化至个人，成员享有集体股份，其中集体经济组织成员的农龄以1956年合作社成立日为时间基准点计，实现“两股一改”，每一个集体经济组织成员均持有集体资产股份，享有集体资产收益，农民生活获得基本保障。此外，建立60岁以上集体经济组织成员退养补助金制度，鼓励60岁以上的承包经营权人退出承包土地。土地承包经营权退出以“户”为单位整体退出，退出承包经营权后，该农户60岁以上成员可以获得退养补助金，退养补助金由区财政、镇财政和小城镇社保组成（小城镇社保由集体土地出让金的溢价款购买），同时政府将为该农户的一个年轻剩余劳动力推荐工作岗位，作为土地承包权退出的配套机制。退出土地的补偿费按照剩余承包期限和土地的平均租金计。农户退出的土地归还集体由集体统一组织发包给本集体经济组织其他主体进行经营，退出主体仍然享有集体土地所有权所带来的其他收益。

（二）重庆梁平县土地承包权退出模式

1.川西村采用“整户退出，集中使用”模式

该种退出模式退出标准是退地农民必须有城镇住房，有稳定的职业收入，有社会保障，确保退地后生活无忧。土地退出必须整户退出，退出补偿以本轮剩余承包期限的土地租金价格计。补偿资金由政府补助和土地租金构成。土地承包权退出以后，通过“小并大、零拼整”或者“确权、确股、不确地”等方式将分散的土地集中到一起，统一整治。

2.万年村采用“部分退出，定制用地”模式

承接土地的业主看中某一块地后，涉及该地块承包经营权的农户、村民组、承接业主三方联动，共同商定退地价格、用地方式等事宜。这种模式要求农户只退出部分承包地，不设置退地门槛。所退出土地，由村民组集中租给业主经营。

三、土地承包权退出的制度构建

（一）土地承包权退出的立法构建

1.立法明确土地承包权的成员权属性

2018年11月7日，全国人大公布的《修正案草案（二审稿）》所采用的“三权分置”立法表达模式为“土地承包经营权=土地承包权+土地经营权”的立法构造模式，该种模式的立法构造实则是对“三权分置”政策语言的直接法律化，将土地承包权作为土地经营权流转后土地承包经营权的剩余权利，一是没有体现土地承包权的法律属性，其为成员权还是物权等。《修正案草案（二审稿）》并未明确。如果其法律属性为成员权，则从该条文分析，其权利主体似乎仅限于获得土地承包经营权的集体经济组织成员，而未获得土地承包经营权的主体则并不享有该种权利，而这与成员权的法律属性相悖。二是，这种立法表达方式无法实现“落实集体所有权、稳定土地承包权、放活土地经营权”的“三权分置”改革目标，不能体现土地承包权的成员权属性的修法如何落实集体所有权。所以，两者相较，保留《修正案 （草案）》第6条的规定更有利于实现“三权分置”改革目标。

2.立法明确退出为“土地承包权”退出

土地承包权退出是以成员身份为基础的家庭承包经营权益的彻底退出，而土地承包经营权退出则为不彻底的、有期限的退出，仍然面临承包期限届满后的种种问题，与稳定土地承包关系、土地规模经营等制度目标相悖。所以应明确退出为“土地承包权退出”而非“土地承包经营权退出”。

（二）土地承包权退出的基本底线

1.土地承包权应以户为单位整体退出

虽然土地承包权在性质上属于成员权，依附于个体，但是土地承包权的实现却是以户为单位获得土地承包经营权，因此，土地承包权退出以戶为单位整体退出仍然具有必要性：一是可以提高土地承包权退出的效率;二是便于土地集中，真正推进土地经营方式的转变;三是保证土地承包权退出自愿，“整户退出”是家庭的共同决定，可以简化退出程序，避免变相强制。

2.土地承包权退出应为永久性退出

土地承包权退出为永久性退出，而非某一承包期限内的退出，即一轮土地承包期满后退出主体无权以集体经济组织成员身份再行要求承包土地。永久性退出可以通过社保制度或者其他补偿机制补偿退出主体损失利益，保证退出主体无权再行承包经营土地，稳定土地承包关系，实现集体利益的分配公平。

3.土地承包权退出不影响退出主体其他成员的权益

土地承包权与成员权属种属关系，土地承包权退出仅是集体经济组织成员丧失所享有的部分土地财产性权益，并不因此丧失其他成员权利，如宅基地使用权、集体经济收益分配权等。

4.土地承包权退出为自愿退出

土地承包权退出是集体经济组织成员对身份权益的处分，其以自愿为原则，不允许任何形式的强制和变相强制。

（三）土地承包权退出的多元补偿机制

1.社保置换土地承包权

作为一种身份利益的让渡，土地承包权退出单纯以现有承包地为基础置换经济补偿的方式不仅单一，而且十分不稳定，不利于广泛进行土地承包权退出。以社保置换土地承包权是集体经济制度功能的要求，也可以很大程度上减少退出主体的后顾之忧，扩大退出范围，推进农业发展方式转变和城镇化建设进程。

2.协商确定现金补偿额度

对于“以承包地换经济补偿”的农民来说，直接的现金补偿可以弥补其对放弃土地收益权和流转权所带来的损失的预期。现金补偿应以社保为基础，考虑退出主体对土地长期投资的增值部分，协商确定补偿金额，协商不成的可以聘请专业的评估机构进行评估。

3.补偿主体为集体经济组织

土地的所有权主体为集体经济组织，所以退出土地的补偿主体应当为集体经济组织。退出主体的社保和补偿款由集体经济组织以集体资金安排。基于集体经济组织经济能力的有限性以及土地承包权退出社会整体受益的情形，中央政府和地方政府应当对此给予财政支持[2]，拨付一定的经费交由集体经济组织专项使用。

参考文献：

[1]杨青贵.集体土地所有权实现的困境及其出路[J].现代法学，2015，37（5）：74-84.

[2]谢根成，蒋院强.农村土地承包经营权退出制度的缺陷及完善[J].农村经济，2015（3）：32-36.