我国少数民族预科教育招生政策的现实困境与发展路径

杨立昌 杨跃鸣

（贵州省教育科学院 高等教育研究所，贵州·贵阳 550081）

少数民族预科教育是我国高等教育的一种特殊办学形式，也是高等院校招生优惠政策的重要部分，更是纳入《中华人民共和国民族区域自治法》依法实施的民族政策。政策实施70年来，在保障民族地区农村贫困家庭子女依法享有公平而有质量的高等教育发挥了积极作用，培养了大批少数民族人才，取得了巨大成就，有力促进了我国民族教育事业健康发展。进入21世纪以来，随着我国高等教育规模扩张，我国高等教育已由精英化教育迈入大众化教育阶段，并即将跨入普及化阶段，上大学已不是难事。在此背景下，民族预科教育陷入困境，其招生政策备受质疑和争议。据此，本文通过实证方法分析政策面临的现实困境，并试图提出与时俱进的民族预科招生政策发展路径，为民族教育健康发展提供一定决策参考。

一、少数民族预科教育招生政策面临的现实困境

（一） 政策行政约束力存在弱化倾向，政策执行存在一定程度偏差

依据国家少数民族预科教育招生政策，分析我国西部12个省（区、市） 公布的高考招生政策文本（以下统称《招生规定》） 情况。结果显示，各地基本按照国家少数民族预科教育招生政策执行，但也面临如下困境。第一，部分省（区、市）少数民族预科教育招生政策不明晰。在12个省（区，市） 的《招生规定》 中，仅有7个省（区，市） 列出了具体的少数民族预科教育招生政策，而其余5个省（区，市） 均未找到具体政策。第二，少数民族成分作为生源的唯一条件。在列出具体招生政策的7个省（区，市） 中，有3个省（区，市） 对少数民族预科教育招生政策规定为“少数民族预科班只招收少数民族考生”或“全省少数民族考生均可报考”。第三，分高校类型制定差别化招生政策。在列出具体招生政策的7个省（区，市） 中，有4个省（区，市） 将招生高校分为国家重点院校及省外高校与省内高校两大类制定差别化招生政策，其中，国家部委重点院校与省外高校生源为当年参加高考的全部少数民族考生；省内院校生源则限定为当年参加高考的老、少、边、山、穷等贫困州、县（市、区） 少数民族考生或少数民族农村考生，具体政策有“优先招收聚居地少数民族考生，在未完成计划时可适当招收散居在汉族地区的少数民族考生”或“省属院校免费少数民族预科班招收同时具备以下条件考生：一是应届高中毕业生；二是农村户口；三是老、少、边、山、穷县（市、区） 的少数民族”等。

综上，大部分省（区，市） 均按照国家政策执行，但仍有部分省（区，市） 公开发布的《普通高等学校招生工作规定（或通知、志愿填报指南）》政策文本无有关少数民族预科招生内容，政策不明确、不透明，缺乏法定权威性和行政约束力。部分省（区，市） 在制定政策时缺乏一定的科学性、严谨性和针对性，“一刀切”政策较普遍，未能体现国家少数民族预科教育招生政策的价值取向。说明在当前招生管理体制下，地方在执行国家少数民族预科招生政策方面还面临责任分工不明确、政策执行存在偏差、政策法定权威性和行政约束力存在被弱化倾向、政策执行效益有待提高等困境，国家少数民族预科教育招生政策在指导和监督地方执行政策方面还有待加强。

（二） 政策补偿作用存在淡化趋势，降分录取不明显

针对“本科预科班录取分数不得低于在有关省、自治区、直辖市本科相应批次各有关高校提档分数线以下80分”的降分录取政策要点，在上述12 个省（区，市） 中选取A省（分部属及省外院校和省内院校制定两种不同招生政策）、G省（全省统一招生政策） 和Y省（未查到具体招生政策） 共3个省（均为我国少数民族8省区），统计分析2016-2018 共三年民族本科预科投档分数情况，结果见表1。

由表1所示，各高校少数民族本科预科班在该三省招收的考生中，有84.56%的高校以平均超出该省当年划定的投档分数线33.76分录取，而仅有15.44%的高校平均降分11.28分录取。从各批次录取情况来看，有90.39%第一批次高校以超过该省当年划定投档分数线34.83分录取，仅有9.61%的第一批次高校平均降分10.41分录取；有78.72%的第二批次高校以超过该省当年划定的投档分数线32.7分录取，仅有21.28%第二批次高校平均降分12.16分录取。从三省录取情况看，平均超过划定投档分数线录取分最高为A省，而G省和Y省接近，平均降分录取最多的为Y省，降分最少的为G省，A 省则在G省和Y省之间，由此说明，划分部属重点院校与省外高校和省内高校两种类型制定差别化招生政策的A省加剧了少数民族考生竞争，不利于执行国家政策，而以“民族成份”作为唯一报考条件的G省，不仅降分幅度最少，且降分幅度逐年减少，到2018年无一所高校降分录取，这一现象值得深思。此外，从三省招生录取降分幅度看，降分幅度平均为11.28分，与国家政策规定的不超过80分还有较大差距。

表1 A、G、Y三省民族本科预科投档分数

综上，少数民族预科招生超过划定投档线录取以部属重点院校与省外院校为主体，降分录取主要以省内新建一般院校为主体，且降分幅度较少。有部分省（区） 将少数民族预科招生计划投放给独立学院，实现了降分录取，且降分幅度较大，但独立学院学费昂贵，贫困地区农村少数民族考生根本无法就读，降分无实质意义。说明，在当前高校招生录取制度下，少数民族预科教育招生政策优惠性被淡化，降分录取的补偿性体现不充分，保障教育薄弱地区少数民族农村家庭子女均等受教育机会还不明显，在扩大少数民族学生高等教育入学机会方面还有提升空间。

（三） 政策精准度面临“落伍”难题，政策目标群体与受益群体存在偏差

综上分析，选取录取降分幅度最少的G省为研究对象，收集该省举办有少数民族本科预科教育的12所高校2018级在校少数民族本科预科学生基本信息，得到完整有效信息共计4589条，占全部预科在读学生比例98.7%。同时，为便于分析，将高校划分为A层次高校（即“一流学科”建设高校）、B层次高校（办学历史较长的“老牌”地方本科高校） 和C层次高校（专科升本或新建的地方本科院校） 三个层次。

统计该省三个层次高校就读的少数民族本科预科学生的生源地（即城镇或乡村） 以及所在地区贫困类型（即国家扶贫开发工作重点县、深度贫困县、深度贫困乡镇） 情况，结果见表2。

表2 学生生源地情况 （%）

如表2所示，从城乡生源结构来看，75.71%学生来源于乡村，24.29%来源于城镇。A层次和B层次高校学生来源于乡村占比接近，为66%左右，而C 层次高校学生来源于乡村占比高达91.3%。从生源地贫困类型来看，61.26%学生来源于国家扶贫开发工作重点县，38.74%学生来源于非国家贫困县；22.15%来源于省级深度贫困县，77.85%学生来源于非省级深度贫困县；1.53%学生来源于省级深度贫困乡镇，98.47%学生来源于非省级深度贫困乡镇。C层次高校学生来源于国家级贫困县、省级深度贫困县和深度贫困乡镇比例均高于A层次和B层次高校。28.15%学生来源于建档立卡贫困户，71.85%学生为非建档立卡贫困户，且C层次高校远高于A层次和B层次高校。

学生是否就读重点高中很大程度上已决定其获得高等教育机会情况，而是否进入重点高中则主要取决于义务教育阶段接受教育情况。为此，我们统计了学生义务教育就读学校城乡分布，结果见图1。

图1 义务教育阶段就读学校城乡分布

如图1所示，80%预科学生小学阶段在乡村学校完成，而进入初中阶段，这一比例下降为61.91%。A 层次高校预科学生在城镇学校完成初中教育比例远高于C层次高校。由此说明，接受义务教育情况直接影响和决定少数民族学生获得什么样的高等教育机会。

统计少数民族预科学生父母文化程度及职业情况，结果见图2。

图2 学生父母文化程度及工作情况

图2所示，少数民族预科学生父母文化程度主要以初中及以下为主，分别占比85.22%和93.98%，且母亲文化程度总体低于父亲。但不同类型高校有差异，A层次高校学生父母文化程度为大专及以上占比分别明显高于B层次和C层次高校。学生父母职业以外出务工、在家务农和从事其他工作为主体，占比分别为92.39%和95.66%，其中母亲留在家务农占比高于父亲。但不同类型高校有差异，A 层次高校预科学生父母工作为机关事业单位占比高于B层次和C层次高校。71%学生家庭经济年总收入在0.5万元及以下，但A层次高校低于B层次和C层次高校。郑雪松对中央民族大学2010级预科生调查显示，学生多来自城市,农村只占27.80%，年总收入在0.5万元以下家庭占比低于15%[1](P89,116)。吴亚男对中南民族大学2013级预科生和大连民族学院2014级预科生调查显示，学生来自农牧民及外出务工人员子女只有不到20%，80%的预科生生活在基础设施建设良好，教育资源优良的大城市[2](P28)。梁晨等研究也表明，弱势阶层的子女进入精英大学的比例呈下降趋势[3]。由此说明，在竞争优质高等教育方面，农村贫困少数民族家庭子女明显弱于城市少数民族家庭子女。

综上，面对高等教育发展新形势和少数民族教育新要求，当前民族预科招生政策具体实施效果的应然和实然还存在一定差距，表现在城市家庭少数民族考生享有优质高等教育机会明显优于农村贫困家庭少数民族考生，农村贫困家庭少数民族考生在上“好大学”方面仍明显不足，且有被拉大趋势，政策实施精准度存在“落伍”难题，不能适应少数民族地区发展新形势要求，政策目标群体与受益群体与政策设计初衷还存在较大偏差。说明，在当前公平竞争的高考招生制度下，民族预科教育招生政策在扩大少数民族弱势群体享有优质高等教育机会方面还有待提升。

二、少数民族预科教育招生政策发展路径

（一） 强化政策顶层设计

当前，我国已经进入了全面依法治国的新阶段，但我国的民族教育政策体系还不完善，尤其是综合性法规严重不足，使得民族教育政策层级不高，政策刚性不足，政策效力发挥不理想[4]。新时代做好民族预科教育政策的顶层设计，首先，应从国家层面尽快修订和完善现有少数民族预科教育招生政策。当前沿用的招生政策已有10多年历史，政策已不能完全适应少数民族教育的新变化、新形势和新要求，需要结合高考招生综合改革，修订、完善现有少数民族预科招生办法，进一步明确国家政策的价值取向和受益群体，形成更具有法定权威性和行政约束力的少数民族预科招生政策，强化国家政策的指导和监督职能。其次，应推进招生政策制定民主化。国家行政部门在制定、调整、丰富、充实和完善少数民族预科教育招生政策过程中，应让更多社会成员与社会组织参与决策，特别要充分关照少数民族边远地区、高寒地区、农区和牧区等少数民族弱势群体的诉求与意见，并根据不同诉求对政策进行调整和完善。第三，应健全招生政策的高效运行机制和激励约束机制。在当前高考分省定额制背景下，应建立健全国家调控省级统筹的少数民族预科招生运行机制，推进各地结合实际制定招生制度，确保国家政策精准执行，高效运行。建立少数民族预科招生计划倾斜机制，将招生计划增量部分优先用于高等教育资源相对匮乏的少数民族边远地区及民族预科招生制度执行较好的省（区、市），扩大少数民族预科招生规模，切实发挥民族优惠政策效益。建立健全激励机制，激发举办高校办学活力，推动招生高校针对少数民族预科教育特征制定切实有效的招生录取办法，进一步扩大边远、欠发达少数民族地区农村家庭子女高等教育入学机会。

（二） 健全地方招生管理机制

我国是统一的多民族国家，民族众多，处境不同，诉求各异。受历史、自然、文化传统等多种因素的制约，我国少数民族地区教育资源内部不平衡和不充分矛盾依然突出。西部民族地区基础教育与本地区中心城市相比，还存在较大差距[5]。主体民族和少数民族之间发展的二元结构还十分明显[6]。“大杂居、小聚居、交错杂居”多民族居住格局更为凸显[7]。农村少数民族与城镇少数民族学生的境遇截然不同，享有优质教育资源差距较大，高等教育入学机会仍不均等。对于不均等问题，如果在控制户籍身份后，民族高等教育不平等有较大幅度下降，说明我国少数民族内部教育机会的差异很大程度上来源于户籍制度所致的城乡二元结构[8]。因此，各地应建立健全地方民族预科招生管理体制机制，修订完善现有招生管理办法，在保证程序公正与结果公正前提下，充分考虑招生条件的灵活性，确保国家优惠政策惠及更多少数民族弱势群体。首先，地方教育主管部门应按照“精准扶贫”思路，制定符合本地区实际的少数民族预科精准招生政策，运用大数据手段，精准识别高考招生录取中的少数民族弱势群体，保障少数民族弱势群体享有更多的高等教育机会。其次，建立招生计划动态调整机制。将少数民族预科招生计划由全省统管统招调整为省管县招，即根据省（区、市） 内各县当年农村少数民族考生报考比例将少数民族预科招生计划直接投放到县，并按照投档线下80分以内从本县报考的少数民族农村家庭考生中择优录取，充分保障弱势少数民族考生依法享有高等教育机会。第三，创新民族预科招生类型。根据少数民族地区对少数民族人才需求，依托各专业院校办学优势，开设乡村教师、乡村全科医生、驻村干部、乡村振兴产业发展等少数民族预科班，通过定向招生、定向培养、定向推荐就业方式为少数民族贫困地区培养专门人才，服务民族地区发展。

（三） 健全政策执行监督机制

公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配，而这种分配绝大部分取决于政策的有效执行。由于政策系统内部和外部双重因素的影响，教育政策的执行同样出现执行结果偏离政策预设目标的情况[9]。少数民族预科教育招生政策作为一项公共政策自然面临执行偏离问题，这就需要建立健全公开透明和多方参与的政策执行监督机制。首先，国家应建立健全少数民族预科教育招生政策执行情况督查机制，加大对各地少数民族预科教育招生政策执行情况的督查考评力度，对未严格执行国家政策或落实不力的省（区、市） 给予通报或约谈，对违反招生规定、弄虚作假、违纪违规等相应责任人一律追究法律责任，推动国家民族政策高效执行。其次，地方政府需要建立各部门协调配合的少数民族预科考生资格审核管理机制，运用信息技术手段整合建档立卡贫困户、考生户籍信息、学生学籍信息等政务数据，运用大数据对考生进行资格审查，防止高考移民、户籍和民族成份篡改等方式占用少数民族预科教育资源。第三，地方招生部门应建立健全少数民族预科招生制度、考生资格审查、招生录取等信息公示制度，通过适当方式向社会公开民族预科录取考生信息，接受社会监督。

三、结语

习近平总书记在2019年全国民族团结进步表彰大会上发表重要讲话时指出：“中华民族是一个大家庭，一家人都要过上好日子。要加快少数民族和民族地区发展，推进基本公共服务均等化。要全面贯彻落实民族区域自治法，完善差别化的区域政策。要大力培养选拔少数民族干部和各类人才。”[10]依法落实民族政策，促进民族平等，切实保障少数民族学生特别是少数民族农村家庭学生享有公平而有质量的教育，这是我党一以贯之的政策。实施好新时代少数民族预科教育招生政策，不仅关系少数民族学生高等教育入学机会均等的问题，还关系中华民族大家庭的民族团结问题，更是关系铸牢中华民族共同体意识的问题。