以“大应急”理念补齐应急管理之短板

王占明

“补齐应急管理之短板，不断提高应对重大突发公共事件水平”，这既是杭州市抗击疫情阶段性胜利后对突发事件应对管理的进一步反思和总结，也是从“事急从权”的应急状态回归经济社会发展主题，在具体实践中淬炼，全面提升城市治理现代化水平的郑重宣告。

加快推进适应“大应急”理念的应急管理体制建设

现代社会是风险社会，应急管理是政府社会治理的重要组成部分，是介于社会常规状态与紧急状态中间的政府治理模式。应急管理体制是政府开展应急管理的组织形式。加快推进适应“大应急”理念的应急管理体制建设，无论对丰富和创新社会治理方式、对贯彻和落实总体国家安全观，还是对防范和化解重大风险，都具有重要意义。

以2003年“非典”和2007年《突发事件应对法》为标志，我国已建立起以应急预案、应急体制、应急机制和应急法制为核心的“一案三制”应急管理体系和“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为特征的应急管理体制。所谓“大应急”，是指与此前“分灾种”单部门负责管理相对应，适应现代社会实际需求、满足多部门协调作战的“全灾害”管理模式。2018年政府机构改革后，地方设应急管理局，整合了抗震救灾、防汛抗旱、草原森林防火、安全生产事故等六部门职责，极大地推进了综合应急管理的进程。但是，公共卫生事件和社会安全事件仍由卫健委和政法委（或公安机关）分别负责。这一体制安排的理由，曾被称为以应急管理局职责的适当瘦身，来确保对全流程管理的强化。现在看来，两类被遗漏在综合应急管理之外的突发事件，其应对组织管理活动将遭遇协调困境，进而影响控制、减轻人民生命财产损失的实效。

另一方面，《突发事件应对法》之后，县级以上地方政府普遍依法设立由本级政府主要负责人、相关部门负责人等组成的突发事件应急指挥机构，作为应急管理的领导机构;同时，在政府办公厅内设应急管理办公室，作为应急管理的办事机构。但是，应急管理指挥机构、应急管理办公室和相关职能部门的关系并没有理顺，领导机构没有发挥应有的统筹作用，办事机构职能定位不清晰，各工作部门之间缺乏协调配合。

新冠肺炎疫情防控为“大应急”管理体制提出了新的要求，在国家层面进一步调整综合性应急管理机构组织和职能之前，杭州市应借助疫情防治经验，充分发挥市突发事件应急指挥机构应对防范各种突发事件的统一领导职能和治理枢纽作用：在管理对象上，探索由自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，延展至对包括生态环境事件、野生动物保护等未列举的广谱社会重大风险全覆盖。在职责划分上，市应急指挥机构负责常规状态与应急状态的切换决策、应急预案的编制发布、对各职能部门履行应急管理职责的指导监督以及应急状态下实体指挥功能;应急管理办公室主要承担应急值守、信息汇总和综合协调职能;各职能部门在常态下的应急管理职责主要表现为与本职相关的应急预防与准备工作，在应急状态启动后其工作重心应由日常工作职责向优先落实应急指挥部工作部署转换，在应急状态结束后，各有关部门应继续参与和完成突发事件的事后恢复和重建。

健全应急物资保障机制，建立应急物资统一调拨平台

建立健全全市统一的应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。应急物资保障责任主体下沉，各单位和基层组织要把应急预防和准备作为一项常规工作来抓，建立与自身应急需要相适应的应急物资储备制度;县以下应急办公室负责组织定期的指导、监督和检查。各县域及杭州市本级应建立区域应急物资储备中心，提供备灾期更长、备灾能力更强的应急物资储备。各级应急物资储备的种类、数量等指标应在风险评估的基础上，借助大数据、云计算技术精准测定。

应急物资储备要遵循“合理可控、风险分担”机制。应急事件发生时，责成本级储备做到物资全保障既不现实，也无必要。各级地方应建立应急物资统一调拨平台，精准标识本级区域应急物资的储备分布情况，立足本级，面向全国，开放共享，随时调用。区域应急物资储备中心选址应考虑交通便利和战略安全。各级储备中心应建立平稳、顺畅的市场衔接机制，保证应急物资的定期流通和更新。

各级储备中心应根据实际情况，与有关企业签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、配送。协议相对方应优先选择本地企业，应通过市场机制确保本区域内基础应急物资的供应，必要时予以適当的政策倾斜。

专兼结合、平战结合、整体联动，分级分类建立应急救援队伍

应急措施的快速实施、应急能力的高效发挥，必须要依靠体系化的队伍建设。要依托公安消防部队转制，建立综合化、职业化、专业化的应急救援队伍;依托特定行业，建立矿山、危险化学品、铁路、水上搜救、防汛抗旱等专业救援队伍;依托企业和基层，拓展现有的网格员管理职能，实现乡村、社区群众工作，社会安全、应急防范与处置等一专多能的基层队伍建设;充分发挥民间机构和志愿者的作用，允许非政府组织和社会团体在规范引导下，组织和动员社会力量作为补充性救援队伍，鼓励相关专业的在校学生在应急管理时纳入社会救援体系。

政府要在各级各类应急救援队伍常规化建设和管理过程中发挥主体功能，在规划、投入、标准、装备、训练、保障、评估等方面承担责任;建立应急救援队伍调用、补偿机制;健全人员调整、退出和补充机制。县级以上应急指挥机构应建立有效机制，确保平时各类救援队伍的沟通联系，推动联合培训、联合演练，战时集中受应急指挥机构统一领导，提高合成应急、协同应急的能力。

应急管理整体联动机制有赖于统一管理、统一维护、统一调度的智能化信息平台。应当区分信息的收集、发布和措施执行，设置不同的管理节点，施以不同的管理强度。在信息监测上应建立多元、开放、交互式信息共享系统，鼓励内部举报人和社会舆情监管，建立区块链模式的网状信息汇集、共享结构;在警报发布上，应明确决策主体、规范响应流程、时限和裁量要素;在措施执行上，在保护公民基本权利不受克减的前提下，强化科层体制，提升执行效率。

政府应急管理机制要有容错和调整机制，特别要防范受政绩考评机制影响，信息传递受阻、地方应急管理机制运行不畅的情况。在监测、预警、处置、救援等流程中，当给定的政府体制响应失灵时，应当允许下级组织和人员突破给定规则和策略，打通条块管理，突破属地管理约束，向条线上级报告或向信息集散平台报送信息，并由上级组织直接或责成他人履行相应的应急管理职责。应允许地方结合本地实际和事态发展作出必要的政策调整，为地方执行措施预留必要的自治空间。要承认和尊重社会力量的自主救济机制，在官方系统失灵时，社会自救是一种最直接、有效的社会恢复手段;即使官方系统运转正常，社会救助也是一种必要、有益的补充。

推进应急预案全覆盖，把应急管理作为城市大脑建设的重要内容

按照“横向到边、纵向到底”的要求，完善杭州市、区（县、市）、乡镇（街道）、村（社区）三级应急响应机制，编制总体预案、专项预案和部门预案，实现应急预案全覆盖。预案应采取合作编制的形式，结合基于场景的危险源识别、基于资源的能力调查，实现权责分明、步骤清晰、流程顺畅、精准有效。

明确不同预案在应急管理体系中的职能分工和角色定位，避免预案照搬法律原则、缺乏可操作性，与以预案代替法律，缺乏合法性依据两个极端。杭州市本级应急预案建议以地方性法规的形式制定，以弥补现有应急法律体系的缺漏，创设和补充必要的制度规则，并依法公布和备案，对外发生规范效力;区（县、市）以下各级应急预案本质上属于行政机关内部计划，主要对上级规范性文件已创设的权利义务进行整理、解释，旨在提高应急执行的速度和效率。在遵循应急管理的组织体制，突发事件、预警级别分级等法律保留事项的基础上，杭州市本级预案应着重规定：应急管理组织的职责范围，应急救援开支的财政负担规则，应急能力评价、应急物资储备方案和应急预案可行性评价机制，应急管理负担行政行为的程序简易规则，信息报送、发布、共享机制，终止应急管理的决策主体、条件和程序，行政问责机制和其他奖惩措施。区（县、市）以下各级应急预案应着重规定：应急动员方案，细化的各种处置措施，应急响应的基本步骤和程序，应急资源的分布和配置方法，人员疏散模型等。

創新工作方式，尽量以直观、明晰的形式编制临事、事中、事后管理的流程图，标明不同管理节点负责人、联系人及其通讯方式，提高应急预案的可操作性。充分利用大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，把应急管理作为城市大脑建设的重要内容，在线、实时、动态、智能监测城市各类风险，增强应急管理的科学性。同时，要认识应急预案的局限性，根据事态发展及时作出调整，要允许基层根据实际情况做出未必最优的替代选择，防止将应急预案等同于行政命令，使其沦为控制或限制基层实施自主、灵活应急措施的障碍。

本文为国家社科基金重大项目“社会主义核心价值观融入司法裁判的理论基础与实施对策研究（19VHJ019）”的阶段性成果;作者系杭州师范大学沈钧儒法学院副教授，杭州市“同心智库”专家成员