新功能主义视角下的东盟海洋合作与治理

张安琪

摘要：东南亚地区几乎被海洋包围，向海而生、依海而存是许多东南亚国家的文化。海洋一直是东盟十分重视的领域，海洋合作与治理是东盟一直以来努力推进的领域，同时也面临着重重矛盾和挑战。新功能主义为东盟的海洋合作与治理提供了一个解释框架，并且为其一体化的推进提供了动力和方向。

关键词：东盟;海洋合作;新功能主义;外溢效应

从新加坡、印度尼西亚、马来西亚三国共管马六甲海峡到东盟海事论坛建立，从打击海盗到防治海洋污染，从传统安全到非传统安全，海洋安全合作始终是东盟的一个重要议题。2012年，东盟海事论坛扩大会议的召开，使其成为又一个以东盟为中心的国际多边合作机制。

目前，国内对于东盟海洋合作的研究较少，且多集中在经济发展方面。如王勤从东南亚海洋经济的现状出发，详细介绍了印尼、马来西亚、泰国等国家的海洋运输、海洋油气业、船舶工业等发展状况，并提出了中国与东盟海洋经济合作对策（王勤，2016）。对于中国与东盟海洋合作的较多，比如蔡鹏鸿重点关注了中国—东盟海洋合作的历史进程与现状，并对中国—东盟海洋合作的特征、动力等进行了较为深入的分析（蔡鹏鸿，2015）。在海洋经济合作方面，余珍艳从现状、机遇和挑战及建议等方面，初次对中国—东盟海洋经济合作进行了多方面研究（余珍艳，2016）。赵岚将目光聚焦在东南亚渔业纠纷上，从安全化的角度挖掘渔业纷争的实质（赵岚，2019）。

随着东盟共同体发展日渐成熟，越来越多的学者用新功能主义来解释东盟的一体化进程。本文将梳理东盟海洋合作的历史与现状，并且尝试从新功能主义的视角，分析东盟海洋合作治理的动因，以期为其日后的发展提供方向。

一、新功能主义与外溢理论

新功能主义是二十世纪中期为了解释欧洲一体化而出现的理论，是在功能主义批判和继承的基础上发展起来的。“外溢”是功能主义和新功能主义的核心概念。新功能主义的代表人物有厄恩斯特·哈斯（Ernst B.Haas）、利昂·林德伯格（Leon N.Lindberg）等。哈斯将“外溢”同机构的发展及权力的扩展性转移联系在一起。外溢过程的最终受益者是超国家机构，这些机构在一些逐渐政治化的问题上不断扩展的其力量和权限（房乐宪，2009）。

新功能主义强调，“外溢”是一个能动或自觉的过程，起初这种外溢只产生在功能性领域内，但随着统合进程的不断加快，也将改变或影响有政治内涵的部门。核心机构的权力在外溢的发展下也相应随之增加，成员国的政治敏感领域将逐渐被统合侵占，进而影响民族国家的核心利益。因此，一个新生的政治共同体逐渐从雏形走向成熟。

将不同领域与不同类型的问题联系在一起，一个问题的处理与解决必须依赖另一个问题的改善，这种“刻意联系”由政治人物和利益集团出于政治或意识形态上的考量而稳步推进的。所以，新功能主义外溢理论认为充分要发挥政府的主动角色。成员国只有从共同利益出发行事，促使他们建立共同的认同，各国才可能顺利完成统合（苗丽，2011）。

二、东盟海洋合作与治理中的外溢理论

功能主义将外溢理论分為三种：功能性外溢、政治性外溢和地理性外溢。

（一）功能性外溢

林德伯格将功能性外溢定义为“指这样一种状态，在其中最初的目标只有通过采取进一步的行动才能实现，从而创造了一种新的条件和对更多行动的需要”（Leon N.Lindberg，1963）。哈斯认为，“一体化在一个经济部门的建立和深化将对相关部门带来一体化的压力......通过这种压力，一体化将从一个部门传递到其他部门，形成外溢。但是，并不是所有的部门都具有同样的扩展和外溢潜力。那些功能性的、低级政治的、与人民生活密切相关的领域才具有一体化外溢的潜能。”（张镇江，2009）

因此，在新功能主义看来，实现功能性外溢要先从低级政治（即经济、科技等）入手。东盟国家有着漫长的海岸线，辽阔的海域和丰富的海洋资源，给海洋经济的发展提供了得天独厚的条件。据联合国粮农组织 （FAO）的统计，2000—2013年东盟十国的渔业产量从1703.3万吨升至4059.9万吨。其中，东盟五国（印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡和泰国）的渔业产量从1332.5万吨升至2890.7万吨（FAO，2014）。在海洋运输方面，2014年国际客运量达到377.24万人次，国际海洋货物吞吐量达到2126.04百万吨，国际港口数量在2012年达到588个（ASEAN，2018）。为了改善海洋作业条件，让东盟各国更好的依托海洋促进发展，2003年巴厘峰会上，东盟通过《巴厘第二宣言》，提出了在2020年之前建立东盟共同体的目标，并在2007年第十二届东盟峰会上制定了《东盟经济共同体蓝图》，要把东盟建设成为一个商品、服务、投资、技术工人和资本自由流动的地区。东盟的一体化已从开发水电能源的领域外溢到其他相关的领域部门。

可见，经济是东盟各国开展海洋合作的基础和驱动力。这种从经济领域着手，在关键性的功能领域合作，促进各成员国合作的意向从某一个领域的合作拓展到相关领域并展开更深入的合作，符合新功能主义外溢理论的思想。

（二）政治性外溢

政治与经济总是相互渗透、相辅相成的。政治性外溢指在共同体的新制度条件下，共同利益观念的形成和扩展、国家精英的利益和期望趋同。根据新功能主义理沦，国家间在经济、科技等领域的合作中，要实现该领域的合作，则需要各国在高级政治领域中发展超国家层次的一体化，进而建立起政治共同体，并最终形成超国家机构。斯坦利·霍夫曼认为，功能性溢出确实会促进经济和福利等低层次上的政治合作（Stanley Hoffmann，1966）。

东盟有着其独特的“东盟方式”：对非正式和松散安排的偏爱、依赖于个人关系而非机制，强调成员国主权平等，不干涉他国内政，避免明显领导，决策中的协商一致等（鲁道夫·C.塞韦里诺，2012，第33～34页）。由于东南亚国家对于主权的尤其重视以及导致的拒绝“主权让渡”，让东盟政治一体化始终进程缓慢。但是，随着旅游、环境、海洋等领域跨界问题出现，“不干涉”原则受到了严峻的挑战。为了应对和解决问题，东盟各国加强了合作，并取得了新突破。在1992年召开的东盟领导人峰会上，各国号召东盟在其他情况之中，“通过运用在东盟和对话伙伴之间的东盟部长扩大会议，加强在政治和安全事务中的外部对话”（鲁道夫·C.塞韦里诺，2012，第159页）。2003年10月7日，东盟成员国在印度尼西亚巴厘岛召开了第九次首脑会议。与会成员国签署了《巴厘第二协议宣言》，其中包括安全、经济、社会与文化共同体三个部分，文件强调了各国将在环境保护、人口增长、弱势群体的生活水准以及灾难管理等社会各方而加强合作。尽管困难重重，东盟的一体化还无法与欧盟相比，但是在经济合作的“推动”下，东盟在努力向政治合作的方向迈进。

（三）地理性外溢

所谓地理性外溢，是指共同体对非成员国的冲击，不仅仅是通过改变现存的贸易模式，而且当被排除在外的国家感觉到共同体这个经济巨人对他们的直接影响时，他们将越来越倾向于加入这个共同体。

在美国的东南亚战略中，加强与东南亚国家的海事安全合作一直占据着非常重要的位置。2004年，美国曾向东南亚国家提出“地区海事安全合作倡议”，但因为印尼和马来西亚两国的疑虑和担心而搁浅。2007年10月，美国发布了新的海洋战略《21世纪海权合作战略》，明确指出了西太平洋是美国海洋力量重点关注两个区域之一。在美国看来，海事安全合作不仅是巩固美国与地区国家和组织关系的重要合作领域，更能借此来塑造海洋行为规范，建立机制化的合作框架 （如东盟海事论坛扩大会议），影响甚至遏制中国（周玉渊，2014）。

中国与东盟国家自1991年建立对话关系以来，经过二十多年在政治、经济、文化等方面的合作，已成为区域睦邻友好合作的典范。目前，中国与东盟在海洋经济、科技、海上互联互通、海洋环保、海洋人文、防震减灾等领域开展了全方位、多层次的合作。在中国东盟（10+1）框架下，包括国家发改委和国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》、中国国家海洋局所发布的《南海及其周边海洋国际合作框架计划（2016-2020 年）》等等，海洋经济合作是其中的支柱项目。2004年11月27日，《中国—东盟交通合作备忘录》顺利签署，该备忘录绘制了在基础设施建設、交通便利化、航空、海运、海事、能力资源建设开发和信息交流领域的合作蓝图，还明确了双方在交通领域进行合作的中长期目标。中国与东盟还建立了海洋合作论坛、泛北部湾经济论坛等，为双方的合作提供制度保障。

三、新功能主义对东盟海洋合作与治理的启示

新功能主义理论强调的不是特定的结果，而是统合的过程。同样，东盟海洋合作也要注重合作进程中各要素的有机统合，只有把推动海洋合作的各要素真正有机统合起来，才会达到理想的效果，获得预期的收益（苗丽，2011）。所以，在开发水电能源合作的过程中，要将各国的政治合作与经济合作相统合，将港口基础设施建设与生态改良相结合;将海洋资源开发建设与环境保护相统合;将当地政府的财政资金与引进外资相统合;将各国利益分歧与协调机制相统合;将相关的立法、政策与开发海洋能源的整体目标相统合。各种有机要素在统合的进程中要循序渐进、有条不紊，只有这样海洋合作的目标才会顺利地实现。

新功能主义外溢理论认为实现外溢和政治统合的关键在于政府要发挥其主动作用。所以在东盟的海洋合作与治理的过程中也要重视和充分发挥政府的作用。东盟各国政府应制定海洋合作与治理规划，统筹国内与国际需求，站在全局和战略的高度，有序推进合作。依托现有的合作机制，如东盟领导人峰会、东盟海事论坛等，开展多边合作与交流，以促进共同治理。政府要强化服务意识和提高服务水平，在政策引导、资金扶持、市场开发等方面形成完善的服务体系。

域外大国的支持也是促进东盟海洋合作的重要力量。海洋是中国与东盟关系发展的一个重要纽带，中国一直比较注重与东盟国家开展海洋合作，在“21世纪海上丝網之路”战略不断推进的背景下，双方要抓住中国—东盟自由贸易区“升级版”的机遇，积极争取亚洲基础设施投资银行、丝路基金以及中国—东盟海上合作基金的资金支持，促进双方合作的深入广泛发展，逐渐走向互利共赢，成为促进中国与东盟合作的新引擎。

参考文献：

[1]ASEAN，Water Transports satistics，https：//data.aseanstats.org/indicator/ASE.TRP.WTR.E.202，登陆于2020年1月5日。

[2]蔡鹏鸿，“中国-东盟海洋合作：进程、动因和前景”，《国际问题研究》，2015年第4期，14-25页。

[3]房乐宪，《欧洲政治一体化：理论与实践》，中国人民大学出版社，2009。

[4]FAO，Fishery Statistical Collections，http：//www.fao.org/fishery/statistics/global-commodities-production/zh，登陆于2020年1月4日。

[5]LeonN.Lindber， The Political Dynamics of European Integration， Stanford， California：University Press， 1963， p10.

[6]鲁道夫·C.塞韦里诺，《东南亚共同体建设探源——来自东盟前秘书长的洞见》，社会科学文献出版社，2012

[7]苗丽，《大湄公河次区域水电能源合作与中国的功能定位》，上海师范大学硕士研究生学位论文，2011。

[8]Stanley Hoffmann， Obstinate or obsolete？ The fate of the Nation state and the case of weatern Europe， Daedalus， 1966， Vol.95， p862-915.

[9]王勤，“东盟区域海洋经济发展与合作的新格局”，《亚太经济》，2016年第2期，18-23页。

[10]余珍艳，《中国—东盟海洋经济合作的现状、机遇和挑战》，华中师范大学硕士研究生学位论文，2016。

[11]赵岚，《东南亚渔业纠纷与海洋安全治理》，南京大学硕士研究生学位论文，2019。

[12]张镇江，“米特兰尼的国际合作思想及其对东亚合作的启示”，《外交评论》，2009年第2期