高校办学自主权变迁的实证再研究（二）——高校内部学术决策权运行现状

刘亚荣，屈潇潇，康 宁

（1.国家教育行政学院学校管理教研部，北京102617；2.中国教育发展战略学会，北京100816）

如果政府放管服改革到位，高校面临的问题就是能不能使用好学术自主权。从高校的生产性来看，学术工作是高校的“business”，但是大量的学术决策权长期由政府主导，已经形成较为固化的以行政力量为主的高校内部管理结构。内部结构不调整，高校就没有能力“接得住”自主权，而陷入“一管就死，一放就乱”的怪圈。从这个意义上说，高校内部急需形成“学术自主”的能力。按照本研究的分析框架，本文从政府向高校的简政放权转向高校内部学术决策权，高校内部的学术决策内容有哪些？设置了哪些学术决策权的组织载体，运行现状如何？这是高校治理结构改革成功与否的另一个硬核所在。

一、高校内部的学术决策内容结构及组织设置

（一）高校内部的学术决策内容结构

由于高校也是宏观决策的主要参与者，高校内部的学术决策结构也应该包括“提供什么”和“如何提供”两个层次的决策，其中“如何提供”也包括事务性和资源性两类。但是具体一线实践内容比宏观调控内容更加细碎和丰富，也取决于高校一线管理者实践的需要。根据笔者访谈高校一线管理者的结果，基于当前的管理实践现状，高校内部学术决策事项可以大致整理如下（表1）：

表1 高校内部学术决策事项结构化列表

从表1 可以看到，有些学术事务性决策不需要资源性决策支持，属于纯粹的学术水平的决策，如有关学位论文等的决策；有些需要资源性决策，例如对规模、机构设置、人力资源等的决策。

（二）高校内部学术决策的组织载体设置

不同于其他组织的治理，高校由于决策专业化门槛水平高，单一的行政决策风险大，高校除了拥有最高的行政决策机构设置以外，还需要多种专业力量参与决策，形成高校的双权力治理结构特征，其中，学术决策就需要相应的组织结构设置为载体来实施。高校学术决策专业化主要采取纵横两个组织设置来保证。一是横向的分权。按照2014 年《高等学校学术委员会规程》的规定，“高等学校应当充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等事项上的重要作用，完善学术管理的体制、制度和规范，积极探索教授治学的有效途径，尊重并支持学术委员会独立行使职权，并为学术委员会正常开展工作提供必要的条件保障”。由于高校学术决策专业化性质，不仅需要设置学术委员会，还需要设立各种学术治理机构，满足学术决策专业化的需要。二是纵向的分权。在高校内涵建设过程中，绝大多数高校综合改革的主要措施是进行校院两级管理体制改革，学院专注于学术运营决策，校级专注于重大战略性决策。

通过这样的组织设置，高校切实形成了学术和行政双重治理结构，保证了实现学术自主的可能性。那么，目前承载高校学术自主权的两方面组织设置情况如何？本文通过问卷调查和焦点访谈来分别考察这两方面的学术决策组织结构运行情况。笔者在2005年问卷调查的基础上，于2017年在国家教育行政学院高校中青年干部培训班继续发放问卷，回收有效问卷88 份。其中，部属高校占50.65%，地方高校占49.35%；地方高校中，有博士学位授予权、有硕士学位非博士学位授予权、仅有学士授予权的高校分别占67.86%、16.67%和15.48%。

二、高校各种学术治理机构的学术影响力

根据访谈内容可知，目前我国高校的学术治理机构主要有学术委员会、教师代表委员会、学部、职称评定委员会、教师聘任委员会、学位评定委员会、教学指导委员会和学科指导委员会等，有些学校还设置了其他专业委员会，在此就不一一列举。本文只调查了以上所列的8 种学术机构。从调查结果看，目前高校各种学术治理机构的发展状态具有以下特点：

第一，我国高校学术治理机构主要参与三方面决策，即与学术事务相关的所有综合决策、人力资源专项决策和学术事务专项决策。就功能定位看，这些机构的权力范围以审议为主，部分具有决策权。

调查显示，如果以参与的决策内容将这些学术机构分类，可以看到我国高校的学术治理机构比较全面地参与了高校的内部治理。参与综合决策的有学部、学术委员会和教师代表委员会，其他的基本是专项学术决策，包括人力资源和纯学术事务决策的。

就参与程度来看，除教师代表委员会以外，审议决议是大多数学术治理机构的主要职能，其次有28.20%的高校将其学术治理机构的职能定位于决策，说明这些机构在学术事务决策中发挥了比较重要的作用（见表2）。但是在组织实际运行中，数据显示，39.8%的专家认为本校学术治理机构只起到建议作用，学术事务仍由校级最高行政权力组织决定，显然这一比例远高于学术治理机构职能定位中建议咨询的比例（19.95%）。这可能是由于一些高校虽然规定了学术治理机构是审议决策机构，但并未真正发挥这一功能。策；从密度来看，2000 年以后成立的机构数量明显密集。这说明，扩招所带来的高校组织规模的扩张给组织管理带来复杂性，过去简单的科层结构已无法应对复杂的专业决策，需要更多的专业力量参与。而《高等学校学术委员会规程》的出台是在2014 年，这充分说明，高校学术力量参与决策更多的是一种自发的组织行为，高校具有学术自主决策的天然性。

表2 各学术治理机构职能定位

表3 被调查高校各种学术治理机构拥有的比例

学术治理机构职能定位与执行之间存在偏差的原因主要有两个：一是制度建设不完善，一些高校学术委员会在会议制度、决策机制和监督机构建设等方面都存在无章可循的情况，实际执行中易产生问题；二是学术委员会的权力边界不分明，虽然一般对高校学术委员会的职责界定运用了如“决策”“审议”“评定”“评议”等词汇，但这些词汇在职责范围和程度上并没有清晰的界定，而且在现实中通常也只有学位评定、科研成果评定、科研立项等少数几项。

第二，高校的学术治理机构增长较快且已基本普及，但从机构成立数量和成立时间分布来看，高校的这种组织设置大量是自发的，而非完全由政策推动。

在所调查的88所高校中，成立各专业委员会的比例如表3 所示。到2016 年绝大多数高校都建立了主要的学术治理机构，普及程度较高，平均普及率为95.6%。其中，所有的被调查高校都成立了教师代表委员会，成立学科建设委员会的高校最少。二级学院建立专业治理机构比例最高的是教代会和教学指导委员会，与校级专业委员会类似，成立学科建设委员会的二级学院比例最低。

从成立时间看（如图1），高校很早就自发地设置了校级的专业学术决策咨询机构，来参与校级学术决

图1 高校各学术治理机构成立年份变化情况

第三，从人员构成来看，这些专业治理机构具有一定的民主代表性，但是仍然偏行政色彩，独立性有待增强。

学术治理机构成员的产生方式多种多样。调查结果显示，60.92%的高校学术治理机构成员产生方式以“基层推荐、学校遴选”为主，33.34%%的高校是由最高行政权力领导或组织确定产生。2016 年与2005 年相比，认为本校的学术委员会成员是由学校行政最高权力组织确定的比例，下降了33.56%，认为由学校行政领导直接指定的比例下降了3%。由此可见，学术治理机构成员产生的民主程度显著提高。

表4 显示了2016 年样本高校各学术治理机构领导的行政职务情况。从中可以看出，72.9%的高校都是校级领导担任学术治理机构领导，而无任何行政职务的学术人员担任学术治理机构领导的不足20%。

除此之外，调查还发现，随着学校层次的提高，校级领导担任学术治理机构领导的比例逐步下降。以学术委员会为例，地方高校、“211 工程”高校和“985工程”高校的学术委员会负责人由校领导担任的比例依次为80.06%、51.85%、28.57%。

关于行政领导担任学术治理机构领导角色的争论有两派：一些学者认为校领导可以平衡各方面的意见，减少学术力量和行政力量的冲突[1]；另有学者认为学术治理机构是学术力量表达的主要组织载体，不能受行政力量的控制与左右[2]。从美国大学的实践来看，校领导参与但无表决权、参与且有表决权、参与且成为评议会成员和不参与四种情形均存在[3]。因此，校领导是否应该担任学术治理机构领导不是问题的关键，而是这些学术治理机构要从学术发展的角度，加强学术治理机构监督和问责机制的建设，保证高校内部决策有学术性、专业性的独立发声，这样才能形成科学的治理结构，也是治理理论所倡导的本质需要。

表4 学术治理机构领导的行政职务情况

双肩挑干部也是高校所关注的内容。如表5 所示，以学术委员会成员为例，与2005年相比，虽然纯行政人员比例下降，但纯学术人员比例并未显著增长，而是双肩挑成员比例有上升趋势，其上升的比例基本来自纯行政人员下降的比例。有研究验证了学术治理机构成员身份与其行政职务背景的高度相关性[4]。从本次调查结果来看，一方面，虽然仍有35.63%的高校的管理人员可以凭借非学术人员身份进入学术治理机构，但是纯行政人员逐渐退出学术治理机构是大趋势，这表明大学学术治理的理念与程序出现转变，在朝着有利于专业化决策的方向发展。另一方面，双肩挑人员比例上升的情况亦不容忽视。虽然有很多双肩挑人员是凭借其学术身份进入学术治理机构的，因为近三分之二的高校将专业技术职称作为学术治理机构任职资格的唯一条件，但是这类人员兼具学术与行政双重属性，两种权力的交融和同一性带来的权力主体具有双重身份，会带来学术事务管理和学术资源配置过程中的公共性危机[5]。因此，高校学术治理机构的独立自主性仍待加强。

第四，从发挥效用来看，学术治理机构权力行使过程中以参与性和权威性为主要特征。为了获得高校管理实践者对学术治理机构工作效果的评价，问卷调查了这项问题，请管理者对学术治理机构的权力特征进行判断（结果见表6）。

表5 2016年与2005年学术治理机构成员分布情况

表6 学术治理机构的权力行使特征

由上可知，在多选的情况下，在行政咨询性、民主参与性和权威自主性三个特征方面，问卷提供了相互印证的结果。可以初步断定，学术治理结构在行使职能的过程中，虽然具有一定的对行政决策的咨询作用，但是参与性是管理实践者最认可的功能；除此之外，对学术事务独立自主的专业决策权威性，也得到了更多认可。

三、校院两级改革及学术决策中的影响力

当代大学的组织结构有一个共性的框架结构，那就是明茨伯格提出的上下双权力结构的专业机械组织[6]。作为生产运营层的二级学院主要体现的是自下而上专业权力或学术本位的发展需要，而校级的战略决策层和中间管理层体现了自上而下的行政权力和学校战略发展需要。这从组织结构理论的角度直接说明，院系的学术自主是现代大学的基本组织设置，是大学治理的一个有机组成部分。

本文通过问卷调查和焦点小组座谈形式，由学员们对本校校院两级管理的实际情况进行主观判断，得到了校院两级管理权限在各种学术决策中的实际表现。在调查的88 所高校中，有45 所高校采取了校院两级管理模式，其中部属高校23 所，地方高校22 所。按照是否实行两级管理、部属高校与地方高校进行对比，得到以下结果：

第一，总体来说，学校与二级院系的学术决策权力影响力基本持平，但是在具体内容上有差异性；实行校院两级管理确实对提升二级学院的决策权力具有正向的影响。

从表7我们可以看到，被调查高校的校级和院级决策权力标准化均值分别为0.58 和0.60，校院两级整体上具有相当的决策影响力。但是从具体来看，学校对“提供什么”的战略性学术决策占据更多影响力，二级院系在“如何提供”的生产性学术决策上拥有更多的权力，并且这一特征对于是否实行了两级管理改革并无差异，而是取决于决策事项的性质。这种特征进一步说明，学校层面更多地对战略决策负责，院级决策更多地对生产决策负责，是目前我国校院两级管理体制所呈现的校院治理结构特点。这符合大家的常识判断，但尚不能论断这种治理模式是否是最优结构。

表7 校院两级学术决策影响力对比总体情况

对于未实行两级管理的院校而言，校级权力整体上大于院级权力（标准化均值分别为0.60 和0.52），实行了两级管理的院校情况则恰恰相反，校级影响力低于二级院系（标准化均值分别为0.57 和0.63），而且其二级院系的决策影响力显著高于未实行两级管理的院校（单因素方差分析结果的显著性水平为0.025，F值为5.239）。由此可以看到，无论是战略性决策还是生产性决策，实行校院两级管理确实赋予了院系更多的决策权力。

第二，在“如何提供”的生产性决策方面，总体上，除了涉及人力资源方面的学术决策以校级权力为主，其他都以院级为主要影响力；同样，是否实行校院两级管理对资源性学术决策影响较大。

从表8 可以看出，无论是否实行了校院两级管理改革，人才培养、科研发展等事务性决策都以院级为主，这与外部学术自主权相似，说明涉及高等教育核心产品生产的决策权力已经在很大程度上下放到了学院。笔者通过访谈调研也发现，很多学校和学院领导所描述的校院两级改革大多数都是事务性学术决策权下放，因此，学校二级学院内部对这种改革并不是很认可。他们认为这种改革就是职能部门将大量事务性管理工作下放到学院，增加了学院的管理责任和负担，但是配套的人事、财物等资源配置权限并没有到学院层面，所以学院并没有主动做事的动力机制，也就是说并没有真正调动二级学院发展的积极性。

对于资源性学术决策而言，整体来看，校院两级权力是平衡的，其中涉及规模发展、财物资源的决策是院级占主要影响力，但是在人力资源方面的决策还是以校级为主。但是如果将是否实行两级管理作为考察因素来看，可以发现，未实行两级管理院校的校级影响力全面超过了院级影响力，其中不仅人力资源，与学术事务相关的财物资源决策也以校级为主；而实行了两级管理的院校，校级层面和学院层面在人力资源相关的学术决策权力旗鼓相当。

表8 校院两级在生产性学术决策方面影响力对比情况

如果以是否实行两级管理为标准分别比较两类院校的校级决策权力和院级决策权力，能够看到无论是否实行两级管理，校级层面在事务性学术决策方面的权力相近，在资源性学术决策上实行两级管理院校的校级影响力小于未实行两级管理院校的校级影响力，但是在统计上并不显著。从院级决策权力的角度来看，无论是事务性还是资源性学术决策，实行两级管理院校的院级决策权力更大，而且在财物资源、人力资源和整个资源性学术决策事项上其影响力显著高于未实行两级管理的院校。

第三，虽然部属高校和地方高校两级改革的普及程度差不多，但部属高校的校院两级改革实施力度较地方高校更大，并且二级学院拥有的决策权力高于地方高校，特别表现在资源决策权部分。

前文关于政府与高校的分权状况看，部属高校获得的权限较地方高校大[7]。这个论断进一步从校院两级管理体制改革的结果得到验证。如表9 所示，从实施总体情况看，部属高校和地方高校虽然实施两级管理改革的普遍程度差不多，但是部属高校校院两级改革力度明显高于地方高校：部属高校校级层面的学术决策权低于院级层面（标准化均值分别为0.55 和0.60）；然而，地方高校校级层面的决策权整体上还是高于学院（标准化均值分别为0.61 和0.57）。也就是说，部属高校的院系学术自主权更大，这意味着学术活力更高。

在“如何提供”的决策权上，无论是部属高校，还是地方高校，院级层面都明显高于校级层面，部属高校校院两级的标准化均值为0.49和0.68，地方高校为0.55和0.65。这说明，院系的学术自主是高校办学自主权的必然组织设置，也进一步验证了本文所提出的，院系治理应该是我国高校治理结构的稳定组成部分。从校院两级的对比程度来看，代表学术水平更高的部属高校二级学院的学术决策权也更大，尤其在人力资源的决策权方面。这也说明，院系自主权越高，学术水平越好，或者说学术水平越高，越需要更高的院系自主程度。

表9 部属高校与地方高校校院两级学术决策影响力对比情况

四、结论

在前文实证研究表明，我国政府持续下放办学自主权给高校，必须同时要求高校内部进行组织结构和决策权力的调整，来提升高校学术自主的能力，以此承接下放的学术决策权。高校内部学术治理的组织调整主要集中在两方面：一方面借鉴国际通行做法，在高校内部设立各种专业学术治理机构，为学术权力的行使提供基本的组织载体；另一方面的改革是我国高校自发的改革，顺应了高等学校内涵发展、激发办学活力的需要，普遍采取校院两级管理体制改革。本文对高校内部设置学术决策载体这两方面改革做了较为全面的调查研究。

研究表明，对于校级的学术决策机构的组织改革普及程度非常高，决策内容事项主要集中在与学术事务相关的所有综合决策、资源专项决策和学术事务专项决策。这些机构发挥的决策作用以咨询为主，部分具有决策权力，人员构成仍然明显以高层行政管理角色为主，权力行使方式主要以参与以及专业权威影响为主。

对于纵向的校院两级改革并不如设置学术委员会的组织设置普及，但是无论实行校院两级改革与否，高校一旦获得更多的办学自主权，“如何提供”的生产决策都基本上下放到了院系层面，使院系在学术治理方面获得更多的影响力和自主性。为进一步释放学术活力，大量高校自发进行了校院两级管理改革，而不是政策的推动。实证结果表明，校院两级改革确实提升了二级学院的决策权力水平，特别是对资源配置的决策权力，具有明显正向影响。这说明两级管理改革的核心在于资源配置权力的下放，而非仅事务权的决策重心下移。也就是说，只有获得资源配置权，院系的活力才能真正得到释放。这将是高校办学自主权下放改革中的另外一个改革推动点。

由此可见，高校学术力量的发展依赖于外部制度环境和内部治理的共同作用，校级学术专业决策和院系自主都是高校的自发组织设置，政府的放权改革会更进一步推动院系自主的程度和获得学术决策权的完整性。并且，这个自发改革也进一步使院系治理纳入我国高校治理结构成为可能，使得我国高等教育治理结构由法律、政府行政规制、利益相关者、市场、校级治理、院系治理等六方面构成也成为可能。