教育评价改革的政策推进、问题与建议——政策文本与实践的“对话”

涂端午

（国家教育发展研究中心国际比较与对外交流部，北京100816）

一、问题提出

2018 年9 月10 日，习近平总书记在全国教育大会上指出：“要坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题。”[1]2019 年1 月，教育部部长陈宝生在全国教育工作会议上强调，“‘五唯’是当前教育评价指挥棒方面存在的根本问题，是当前教育改革中最难啃的‘硬骨头’，但再难也要啃下来”，“要在破除‘五唯’问题上打一场硬仗，拿出实招硬招新招。”[2]

我国教育评价改革实践始于20 世纪80 年代中后期。1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，“教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”[3]。1993 年《中国教育改革和发展纲要》提出，“建立各级各类教育的质量标准和评估指标体系。各地教育部门要把检查评估学校教育质量作为一项经常性的任务”[4]。1999 年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，“加快改革招生考试和评价制度”，“建立符合素质教育要求的对学校、教师和学生的评价机制”[5]。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（简称《纲要》）围绕考试招生制度、教育质量评价、人才评价、科研评价等对教育评价改革做出了全面系统规划。

《纲要》颁布后，后续相关政策做了哪些跟进？教育评价改革的规则、路径是什么？破“五唯”具有怎样的政策基础？回答好这些基本问题是打赢教育评价改革这一“最硬的一仗”的重要前提。政策是我国教育改革发展的主要驱动力，政策文本“记录”了教育改革的历史轨迹和政策变迁，全面梳理、分析教育评价政策是回答上述问题的基本途径。用关键词“教育评价”在中国知网上进行模糊检索，发现未有研究对某一时段教育评价政策进行系统分析，也未有研究涉及上述问题。本文在全面梳理、分析《纲要》颁布以来教育评价政策现状的基础上，结合改革实践，力图回答上述问题，理清教育评价改革的政策逻辑，为破“五唯”提供有益参考。

二、研究方法

（一）概念界定

教育评价广义指“对于教育领域中各种相关的人、事、物、制度、观念等的教育价值的评判”[6]。狭义的教育评价是指依据一定的教育目标和评价标准，对教育活动满足社会和个体需要的程度作出的系统分析和价值判断[7]。国际上有学者根据教育评价的功能（问责、改进、鉴定）、数据来源（考试与评估数据、行政部门数据、系统调查与评审数据）和评价对象（系统、项目、学校、教师、学生）将教育监测与评价分为15 种类型[8]。通过对政策文本的梳理，我国教育评价改革主要集中在教师评价、综合素质评价、考试招生、科研评价、学校评价、课程评价、学科专业评价上。上述七类评价实际指向三个评价对象，即学生（包括综合素质、考试招生）、教师（包括科研）和学校（包括课程、学科专业）。因此，本文中的教育评价是指对学生、教师、学校在参与和实施相关教育活动、教育过程和所取得的教育效果上作出的价值判断。

（二）研究思路

由于政策主体（政策制定者）、政策客体（政策对象）以及政策目标和政策措施等要素均内含于政策文本中，通过对政策文本各要素的编码及定量分析，可以从宏观和整体上把握教育评价改革发展的过程。但对政策文本的分析，最终要“走出”文本，与历史和实践“对话”[9]。这是由于文本是历史和实践的产物，文本分析不能割裂历史和实践，“文本的客观意义及其内在问题是通过在一定的‘思想环境’和社会-历史现实中对文本的解释来揭示的”[10]。研究首先通过文本分析发掘文本的“深层结构”和评价改革的政策逻辑，在此基础上通过对相关政策对象的深度访谈、引用实地调研和教育部义务教育督导报告中的相关数据来实现政策文本与实践的“对话”。

（三）数据来源

1.政策文本数据

《教育部公报》（简称《公报》）是由教育部主办，主要刊登国家教育政策文件和重要领导讲话的政府部门公开出版期刊，能够反映我国教育政策整体情况。《公报》中刊发的教育政策具有公开性、权威性和全面性特点，是本研究的文本数据来源。研究以21世纪我国第一个教育改革发展的纲领性文件——《纲要》的颁布为时间节点，通过检索《公报》（2010年1号-2018年12号）共搜索到《纲要》颁布以来中共中央、国务院及教育部等部门发布的含教育评价的相关政策208项①。研究以此为样本，系统考察教育评价政策发展情况。

2.政策实践数据

作者参与了2017年对浙江、上海新高考改革的调研，部分调研数据可用于本研究。此外，通过访谈中小学校长、教师，查阅教育部教育督导报告进一步充实政策实践数据。

（四）数据分析

研究将对教育评价政策文本的要素变量和指标进行编码，运用SPSS16.0 软件对数据进行统计分析，从整体把握教育评价改革推进的基本情况。同时，运用访谈、实地调研和教育部督导报告等数据来分析政策推进中的问题。

表1 文本编码的变量与指标

三、教育评价改革政策推进情况

（一）改革力度

《纲要》颁布后，教育评价政策总体呈明显增长趋势。208项政策占《公报》同期发布政策的1/5，即每5项教育政策中就有1项涉及教育评价改革。随着政策供给的不断增强，教育评价改革的力度也进一步加强。

1.政策主题和领域不断拓宽

教育评价政策共涉及63项主题，其中数量最多的前十个主题依次分别是：教师队伍建设（8.7%）、考试招生（6.8%）、学习贯彻中央精神（5.8%）、教育改革创新（4.8%）、教育发展（4.3%）、体育（4.3%）、行业教育质量（3.9%）、专业标准（3.9%）、卓越计划（3.4%）、人才规划与人才计划（2.9%）。

图1 显示，《纲要》颁布后政策涉及的教育主题不断拓宽，2010年后每年均有新增主题，有4个年份新增主题达到或超过8个。

图1 评价政策主题年度增长情况

208项政策共划分为6个领域，按政策数量排名依次为：高等教育（42%）、综合（21%，涵盖整个教育领域）、基础教育（20%）、职业教育（14%，包括中等职业教育、高等职业教育）、特殊教育（2%）、民族教育（1%）。政策涉及的领域不断拓宽，除综合性政策外，2011年政策主要集中在高等教育、基础教育和职业教育，2012年政策延伸至特殊教育，2015年延伸至民族教育。

2.政策驱动力不断加强

一是政策文件的效力等级不断增强。随着时间推移，国务院和中央发布的政策不断增多。《纲要》颁布后，有3项中央政策（集中在2017和2018年）、17项国务院政策涉及教育评价（图2），反映了党中央、国务院对教育评价改革的高度重视，政策文件的效力等级不断提升。

图2 政策的效力等级

二是政策的专业指导不断增强。《纲要》颁布后，针对综合素质评价，教育部出台了《针对加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》（教基二〔2014〕11 号）；针对考试招生改革，国务院出台《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发〔2014〕35 号）；针对教师评价，2018 年出台《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》；针对管办评分离，教育部出台《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》（教政法〔2015〕5 号）；针对破“五唯”，2018 年教育部发布《关于开展清理“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》（教技厅函〔2018〕110号）。随着这些政策的出台，教育评价改革的政策指导不断深化、细化、实化，既有面向教育各领域、各学段的整体推进，也有针对关键环节的重点突破。

三是部门合力不断增强。近年来教育评价改革坚持系统推进、统筹推进，协调推进，形成部门合力。《纲要》颁布以来，出台的186 项部门政策中，31.2%的政策为联合发文（图3）。如人力资源社会保障部、教育部《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》（人社部发〔2015〕79 号），科技部、教育部、人力资源社会保障部、中科院、工程院《关于开展清理“唯论文、唯职称、唯学历、唯奖项”专项行动的通知》（国科发政〔2018〕210 号），教育评价改革和破“五唯”的部门合力进一步增强。

图3 部门发文情况

图4 政策中“五唯”的年度分布（单位：次）

（二）改革的基本价值导向

《纲要》明确提出，把促进公平作为国家基本教育政策，把提高质量作为教育改革发展的核心任务。公平和质量是我国教育发展的基本方向，促进公平，提高质量也是教育评价改革的基本价值导向。

208 项政策中有50 条内容涉及教育评价的导向，其中有30 条明确提出评价改革的质量导向，如《教育部关于2013 年深化教育领域综合改革的意见》（教改〔2013〕1 号）指出，“以质量、创新、贡献为导向，改进高校科研评价体系”。教育评价政策中有关公平的表述主要集中在考试招生领域，如《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（国发〔2014〕35 号）明确指出，“把促进公平公正作为改革的基本价值取向”。在对教师、科研成果和学校的评价中公平常作为一项基本原则来体现，如《教育部关于建立健全中小学师德建设长效机制的意见》（教师〔2013〕10 号）明确提出，“师德考核应充分尊重教师主体地位，坚持公平、公正、公开原则”。

（三）改革的主基调

“五唯”违背教育教学、科研发展与人才成长规律，与教育评价基本价值导向相背离，是加快推进教育现代化、建设教育强国的“瓶颈”制约，也是新时代教育评价改革的主要关注点。《纲要》颁布后，教育评价改革中破“五唯”政策主基调愈加响亮，在政策文本中出现的频次呈逐年上升趋势（图4）。

在23 项政策文本中各“唯”单次累计出现49 次，其中2018 年出现频次达到最高值18 次。“五唯”中，“唯论文”出现次数最多，其余依次是“唯分数”“唯升学”“唯学历”“唯帽子”。

（四）改革的主路径

208 项政策主要采用六类政策工具来推进教育评价改革。根据使用的频次，依次为标准化、综合评价、分类评价、社会评价、多元评价和专业评价，它们构成教育评价改革的主路径。

这六类政策工具在政策中以单一工具出现为主，占政策文件总数的68%（图5）。另有20 种含2 类及以上政策工具的多元组合，其中出现频次最多的五种组合是：标准化、综合评价；标准化、社会评价；标准化、分类评价；标准化、社会评价、分类评价；全部政策工具。政策中多元工具组合呈增长趋势。

图5 教育评价改革的政策工具（单位：项）

（五）改革的政策逻辑链

《纲要》颁布后，随着教育评价改革的不断深化，基本形成了破“五唯”的政策逻辑链条。其中“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”这一教育的首要问题构成教育评价改革的逻辑起点。促进公平，提高质量的基本价值导向聚焦三个基本问题，即什么是好学生，什么是好教师（好校长），什么是好学校？每个问题要用“评什么”“谁来评”“怎么评”三个维度来回答。围绕这三个维度，这六类政策工具与逻辑起点、价值导向、基本问题和评价维度共同形成破除“五唯”顽瘴痼疾的政策逻辑链（见图6）。

（六）改革的着力点

《纲要》颁布以来，教育部研究制定了《幼儿园教师专业标准（试行）》《幼儿园园长专业标准》等覆盖基础教育和中等职业教育的9个教师和校长（园长）专业特点的评价标准，重点评价其教育教学方法、教书育人工作业绩和一线实践经历，严禁简单用升学率和考试成绩评价中小学教师。引导教师由“育分”向潜心教书育人转变。

三是推进科研回归追求创新、求真务实、服务国家的本质。“代表作制度”得到推行，注重标志性成果的质量、贡献和影响。在部属和部省共建高校针对“项目、基地评审”“自主科研经费分配”“论文奖励”等11个重点领域开展“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”专项清理。科研评价中重数量轻质量、重形式轻效果，重“帽子”轻“里子”，不分研究类别、层次“一刀切”的倾向正在扭转。

四、教育评价改革政策推进中的主要问题

图6 “破五唯”的政策逻辑链

标准；发布《幼儿园教职工配备标准（暂行）》《义务教育学校管理标准》《中等职业学校设置标准》《特殊教育学校建设标准》等6 个学校建设和管理标准；发布《义务教育语文等学科课程标准（2011 年版）》《普通高中课程方案和语文等学科课程标准（2017 年版）》《中等职业学校专业教学标准（试行）》《高等学校思想政治理论课建设标准》等11个课程和专业教学标准。这一系列标准的出台，明确了把立德树人作为检验学校一切工作的根本标准，把师德师风作为教师评价的第一标准，把促进公平、提高质量作为教育评价改革的基本导向，改革着力推进以下三个回归。

一是推进教育回归学生德智体美劳全面发展的初心。《纲要》颁布以来，相关政策将学生的社会实践、“三爱”表现、艺术素质、社会主义核心价值观、体质健康状况和体育课成绩、参加劳动情况等先后纳入学生综合素质评价，长期以来在人才培养上重智育、轻全面发展的倾向正在逐步扭转。

二是推进教师回归教书育人的本分。通过加大教学在高校教师评价中的比重，确立教授为本科生上课的基本制度，从政策上平衡了高校教学和科研的关系。长期以来高校重科研、轻教学的倾向正在扭转。在基础教育领域强调建立充分体现中小学教师岗位

（一）改革中一些关键环节的“硬约束”不强

政策中一些“硬要求”在具体操作中成为“软约束”，政策推进面临一定困难。如2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》中提出，“高校要根据自身办学定位和专业培养目标，研究提出对考生高中学业水平考试科目报考要求和综合素质评价使用办法，提前向社会公布。”2017 年对上海、浙江新高考改革调研发现，高校基于自身招生利益考虑对这一政策要求回应普遍消极，极少高校能公布报考科目要求，导致考生科目选择上的功利主义倾向和学校的应试化教学。例如，物理是理工科人才培养的基础学科，关涉制造强国战略和创新驱动战略。由于得A 难度相对较大，且高校理工科专业对物理选考没有明确要求，2014-2017 年上海、浙江考生选择物理的比例逐年下降，浙江下降了14个百分点。市（区）示范性高中特别是一般高中选择物理的学生比例大幅下降。即便是省级示范高中，一些学校选考物理人数也出现明显的下滑，如杭州某高中，在学生总数基本不变的情况下，与2017 届学生相比，2019 届学生选考物理的人数减少了近三分之二②。

高校对综合素质评价使用办法不明确，也让高中学校无所适从，针对破除“唯分数”“唯升学”的高校招生“两依据一参考”（依据高中学业水平考试和高考成绩，参考综合素质评价）的政策要求在实践中难以全面落实。在浙江调研座谈中，某市教育局负责人坦言，由于综合素质评价“在具体操作层面缺乏刚性要求，很多学校都在造假，这是不争的事实”③。

又如《国家教育事业发展第十二个五年规划》《国务院关于加强教师队伍建设的意见》《中共中央办公厅国务院办公厅关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》均强调：“严禁简单用升学率和考试成绩评价中小学教师”。根据对一些地方中小学校长和教师的访谈，这些“硬要求”在实际操作中成为教师评价的“软约束”。

（二）改革的政策工具使用不平衡、不充分

在三个评价维度中，政策集中在评什么，即评价标准和内容，相比之下对谁来评和怎样评的具体规范和指导明显不够。

在评什么维度上，政策主要集中在标准化上，对综合评价明显关注不够，其出现频次仅为标准化的1/3；在谁来评维度上，政策较多强调社会评价，专业评价仅为社会评价频次的一半；在怎么评维度上，政策主要关注分类评价，多元评价出现频次仅为分类评价的61%。现有政策对多元评价不同评价主体、评价方式相互之间的关系及其在评价中所占比重，缺乏明确、细致的规定。

总体而言，6 类政策工具使用不平衡、各自发展不充分的问题比较突出。现有政策的关注重点依然在基本标准、价值导向和基本分类上。评价以鉴定性、总结性评价为主，诊断性、形成性评价不足。在标准建设中，对反映学生学习、教师教学和学校办学努力程度和进步情况的发展性指标体现不够，对教育评价尤其是破“五唯”的具体操作和程序规定相对不足，在谁来评、怎么评上缺乏有力的政策指导和规范。

（三）教育评价相关主体缺位问题比较突出

1.学校外部评价主体缺位

《纲要》提出，“要开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动。”“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。”教育部《关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》（教职成〔2011〕6 号）也提出，“逐步建立以行业企业为主导的职业教育第三方评价机制”。但长期以来，家长、社会、企业、行业参与教育质量评价的能动性没有充分调动起来，市场、社会评价作用发挥有限，第三方评价、业内同行评价发展不充分。由学校、行业、企业和社会机构等共同参与的教育质量评价机制尚未有效形成。

外部评价主体缺位说明“管办评”分离的改革还不到位。这一方面容易造成政府在教育评价中的权力越位，另一方面也因难以形成综合评价，导致评价依据和结论的片面化。例如社会用人单位对高校毕业生质量评价缺失，在很大程度上导致对高校教育质量评价主要停留在入学成绩和升学（考研）率上。相关主体缺位是导致评价难以“不唯”的一个重要原因。

2.学校内部评价主体缺位

《纲要》提出，建立科学的教育质量评价体系，全面实施综合素质评价。根据国家教育督导检查组2018年对河北等6省（区）义务教育均衡发展督导检查反馈意见，目前中西部的县（市、区）教师有编不补、结构缺编的问题仍然比较突出，音乐、体育、美术、外语、信息技术等学科专任教师不同程度短缺[11]。有校长反映，“县中紧缺体育、美育教师，1所有2000名学生的中学目前只有3 名体育教师。有的中学10 年来没有进新教师”④。中小学教师结构性缺编导致一些地方学生综合素质评价主体缺失。此外，即使一些学校没有教师结构性缺编问题，综合素质评价主体依然缺位。有教师指出，“学校综合素质评价主要由无教学任务的心理教师来承担。公办学校比民办学校更重视学生综合素质评价，但这种重视仅停留在形式上”⑤。有教师认为：“地方农村高中搞综合素质评价意义不大，流于形式，学生、家长都不重视，认为对高考录取不起什么作用，教师积极性也不高。综合素质评价以学生自己填写为主，基本都是写好的方面。另外转学、借读学生的评价由谁负责，谁来审核材料的真实性也没有明确规定。”⑥学校内部评价主体缺位说明政策落实不到位，学校办学导向尚未真正转到素质教育上来。

五、政策建议

（一）聚焦破“五唯”主题，加强政策有效供给和专项督导

当前，针对破“五唯”的相关政策，主要以破“两唯”或“三唯”的形式散见于不同教育领域、不同学段、不同主题的教育评价政策中。随着教育评价改革的深入，需要在政策制定上进一步聚焦破“五唯”的主题，厘清“五唯”的内在逻辑关系，加强对破“五唯”的主体政策和配套政策的完善，补齐现有6 类基本政策工具的“短板”，引入增值性评价⑦等发展性评价方式，充实、升级政策“工具箱”，增强不同政策工具使用的系统性、协同性，优化教育评价的功能。此外，教育部开展的专项督导尚未涉及教育评价，建议开展破“五唯”专项督导，强化督政职能和追责问责机制，“推动教育督导‘长牙齿’”[2]，增强对教育评价改革关键环节的“硬约束”，引导学校从重投入向重过程、重数量向重质量、重生源向重培养、单纯注重结果向关注教育全过程转变，加快建立有利于教师潜心育人、学生全面发展、学校静心办学的科学评价机制。

（二）深入推进管办评分离改革，加强保障机制建设，解决好学校内外部评价“缺位”问题

教育评价是高度专业化的工作，必须保障专业机构的有效参与。应大力培育专业教育服务机构，让行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织有效参与教育评价。引入市场机制，将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围，加快制定专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准，确保各评价主体各安其位，各尽所能，增强社会和第三方组织对教育评价“不唯”的有效支撑。同时，落实学校教育评价的主体责任，按照“谁了解、谁评价”“谁评价、谁负责”的原则，确定学校各项评价指标的评价主体。

（三）把学校教育评价制度建设作为现代学校制度建设的基础工程加以推进

学校是保障教育质量和促进教育公平的主体，是教育评价改革和破“五唯”的关键力量。随着“管办评”分离改革的深入推进和学校办学自主权的不断扩大，学校在教育评价中的地位和作用日益突出。现代学校制度是衡量“管办评”分离改革成效的重要标志，是实现教育现代化的关键。对学生、教师、学校的评价能力和水平集中反映了教育部门和学校的治理能力和治理水平，学校教育评价制度是现代学校制度的重要基础。2017 年北京市教委在全市所有高中推广使用由清华大学附中开发的“学生综合素质评价系统”[12]，这充分说明以“破五唯”为主题的教育评价改革最终要落实到学校自身的教育评价制度建设上来。目前，现有政策文本尚未明确教育评价在现代学校制度建设中的地位和作用，应把学校教育评价制度建设作为现代学校制度建设的基础工程加以推进。

六、结语

研究将文本与历史和实践进行了“对话”，虽然对于全口径的教育评价政策系统而言，这种“对话”尚不充分、全面和深入，但可以看出，在教育评价领域，文本中的部分政策逻辑与实践逻辑存在不一致甚至冲突。本文所梳理出的政策逻辑，仅是教育评价改革逻辑的一个方面，此外还有教育评价的理论逻辑和实践逻辑。来自学术研究的理论逻辑最终要内含于政策中构成政策的理论基础，它可以看作是文本逻辑的“内涵”，而实践逻辑是在文本逻辑所规定的适用范围中形成的一套行动逻辑，它可以看作是文本逻辑的“外延”。只有当这三种逻辑充分“对话”并对各自存在的逻辑缺陷进行解构和“重组”，才能最大限度减少改革中政策研究者、决策者和政策对象之间的逻辑冲突，实现教育评价改革内在逻辑的一致性。这是本研究需要深入的地方，也是破“五唯”研究的重要内容。

注释

①论文中引用的政策文件内容如未标注出处均来自教育部官网上发布的《教育部公报》。

②2017年对浙江、上海的高考改革调研。

③2017年对浙江、上海的高考改革调研。

④对H省B县中学校长的访谈（2019-10-11）。

⑤对N省C市中学教师的访谈（2019-10-11）。

⑥对N省M县中学教师的访谈（2019-10-12）。

⑦增值性评价是以学校教育活动对学生预期成绩的增值为评价标准，用来判定学校对学生发展的影响。这种更加科学、公平的评价方法在世界上很多国家得到了关注和研究。参见：谈松华.改进教育评价[N].光明日报，2013-01-23（014）.