乡村振兴战略视阈下都市农郊县生态治理探颐

[摘要]生态宜居是乡村振兴战略的生态价值维度，县域生态圈是都市生态圈的重要基石，为探究县域生态治理的现状及进阶路径，回应生态资源优势和经济发展优势的转换性问题，提供县域生态环境保护和发展的框架和启示，通过S市农郊A县的案例分析，调查研究县域生态治理的现状，发现隐匿着生态治理内生动力弱化、生态治理综合效益损耗、生态环境协同治理失效、生态治理制度失能多重现实困境。鉴于此，应该增强生态治理自适性，提升生态治理转换收益，嵌入市场运行机制，推进环境协同治理，优化生态考核制度。调查研究县域生态治理的现状及进阶路径不仅是建设美丽中国的内在要求，也是推进县域经济可持续发展的客观需要。

[关键词]县域;生态治理;现状;困境;路径

[中图分类号]X321 [文献标识码]A         [文章编号]1009—0274（2020）02—0081—06

[作者简介]王巍，男，滁州市委党校教师，硕士，研究方向：政治学。

党的十九大报告明确提出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求推进乡村振兴。乡村振兴战略逐成为解决新时代“三农”问题的总抓手和根本遵循，成为建设社会主义新农村的必由之路。[1]而“生态宜居”是乡村振兴战略的价值维度，是乡村振兴战略的生态要求。县域生态环境作为市域生态圈的基本单元，其生态环境质量直接关系到区域生态环境质量，其生态价值内嵌于区域生态经济社会价值链之中并影响着区域环境协调性的生成。以S市农郊A县为分析蓝本（选取S市农郊A县作为分析样本是因为该县人口容量小产业分层不明显且经济发展较弱但生态资源丰富，生态资源优势向经济发展优势转换能力存在可开发性，生态保护开发和经济发展之间存在“间距”和“脱节”，因而具有一定县域典型特征和类域色彩），探究县域生态治理的现状，剖析潜在困境，提出生态治理的进阶路径，不仅有助于回应生态资源优势和经济发展优势的转换性问题，也有助于提供县域生态环境保护和发展的框架和启示。

一、S市农郊A县的概况

A县位于S市西部，地处S市西控区域空间，辖2街道6镇4乡，有104个行政村、34个社区，总人口27.8万人，其中農业人口13.78万人，城镇人口14.02万人，幅员面积578平方公里，一二三产业结构为16︰49.7︰34.3，2019年农产品加工业和服务业占GDP比值为62%，是以涉农产业为主的郊县。近年来，S市农郊A县贯彻落实“改革创新、转型升级”的总体战略，围绕“绿色发展、生态立县”的功能定位，持续实施绿色发展战略，推进县域经济社会平稳可持续发展。2019年全县地区生产总值为156亿元，年均增速 12.4%，增速高于全市平均水平。一般公共预算收入为 8.2亿元，是 2010 年的 4.2 倍。人均 GDP 为6264 美元，是2010 年的 2.2 倍。2019年S市农郊A县深入实施现代农业优化工程，创新“四位一体”农业全产业链质量安全监管模式和耕地质量提升“5+1”综合服务体系，全面实施农业品牌战略，推动三品提升、三产融合。S市农郊A县的雀舌、猕猴桃、柑橘荣获国家地理标志产品和地理标志证明商标。生态工业加速发展，机械制造、生物和绿色食品成为三大支柱产业，比重占全县规模工业总产值的 55%。现代服务业提档升级，商业中心和商业综合体加速建设，西部茶都电子商务交易中心、中食肉类交易平台、爽购网三大电商平台正式投用，乡村休闲观光旅游蓬勃发展。2019年S市农郊A县编制组织实施《生态县建设规划》和《生态人居环境建设规划》，建成市级生态村 32 个、生态家园 3000 个，先后荣获“国家生态文明建设示范县”“国家级生态示范区”“全国休闲农业与乡村旅游示范县”“国家地标产品保护示范区”“国家出口农产品质量安全示范区”“国家有机产品认证示范区”“省级生态县”等荣誉称号。

二、S市农郊A县生态治理的重要举措

（一）加强生态资源保护，夯实生态基础

S市农郊A县严守生态保护红线，切实加强森林、水源等核心资源保护，进一步巩固生态基础。首先，加强生态敏感区域保护，加强湖域和水库周边湿地保护，推进森林资源保护，加强山体保护，构建以山体、防护林为主体的生态屏障。其次，全面开展荒山造林和疏林地补植，严禁蚕食和破坏山体和防护林。强化封山育林工作，禁止经济林种植和开发建设活动，保护生态公益林。同时，健全森林防火安全体系，加大森林保护执法力度。再次，规范建设饮用水源地标志标识，建立水源地水质监控预警系统，加强水源涵养林建设，健全饮用水水源评估及信息公开制度，实施严格的饮用水源保护区管理制度，加强生态湖滨带和水源涵养林等生态隔离带的建设与保护，对主要入湖河道、河口进行综合治理，实施生态恢复。

（二）推进污染综合治理，提升环境质量

S市农郊A县加快污染物减排由总量控制向环境质量改善转变，由污染源末端治理向全过程防治转变，切实加强土壤、大气、水污染综合治理，有效改善生态环境质量。首先，强化土壤污染治理力度，开展土壤污染详查，科学划定农用地土壤环境质量类别，对农用地实施分类管理，实施建设用地准入管理，加强对未污染土壤保护，开展土壤污染治理与修复。其次，强化水污染防治力度，强化工业废水污染防治和管理，严格入河湖排污口的监督管理，加强城乡污水处理设施、生活污水收集系统建设。加快实施河流廊道建设、河湖湿地节点改造、流域水环境综合治理，重点推进重要河流重点流域水污染治理工作。再次，强化大气污染防治力度，加强工业废气、燃煤污染治理，实施清洁能源改造，加强扬尘污染治理，严格控制城市扬尘，严格执行机动车环保定期检查制度，进一步提升燃油质量，加大餐饮油烟污染控制，实施空气质量动态管控，加强区域联防联控协作，完善重污染天气应急预案。

（三）促进生产方式绿色化，提高生产效益

S市农郊A县围绕新发展理念，以“绿色化+”为路径，把生态治理纳入特色发展核心价值体系，着力转变生产方式，加大创新驱动转型力度，有效激发市场创造活力、發展内生动力、创新主体活力，推动形成绿色低碳循环发展的新方式。着力发展科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业，深化产业结构调整，大力实施“互联网+”战略，培育新经济产业形态，打造产业功能区，促进产业融合，着力推进产业结构高端化、产业功能融合化、产业发展聚集化、市场和资源国际化、资源利用低碳化。

（四）推进城乡增绿补绿，塑造人居魅力

S市农郊A县构建公园、广场绿地、社区绿地、街心公园、行道带绿化等城镇生态绿地网络，打造“连点成廊”“织廊成网”的城镇绿化景观形态。首先，大力实施城区绿化。加快居住小区、交通节点小森林、小公园、小街景打造，积极推进临街单位拆墙透绿，加快城市绿化带、片林和重点地段的绿化美化，增加城市绿化总量，提升城市形象。其次，建设秀美村庄，深入开展造林增绿建设活动，加强村落、农村集中居住点公共绿地建设，推进以农村庭院为重点的林盘整治工作。再次，大力建设绿色通道，选择速生、常绿、遮阴效果好的乡土树种作为主要树种，完成中心城区主次干道和省道、县道及其岔道的道路绿化，使每条道路都成为绿色通道和生态长廊。

（五）建立全民参与机制，共建生态文明

S市农郊A县积极加强生态环境教育，树立绿色低碳发展理念，培养生态文明生活方式，树立良好的生态文明社会风尚。首先，开展多层次的生态文明教育。加强中小学生生态文明教育，鼓励中小学开办各种形式的生态文明教育课堂。同时积极培育公众参与意识，支持民主党派、工青妇、社会团体开展生态文明公益活动。其次，开展多元化生态文明宣传。以政府为主导建设生态文明网站和APP推广平台，形成覆盖面广、渗透性高的信息交流平台。开展“低碳制造进企业”“绿色建筑进工地”“低碳知识进校园”“低碳出行”“碳汇造林”“低碳旅游”等绿色低碳主题活动，引导居民培养低碳生活方式和消费模式，共建共享绿色低碳生活。再次，培育绿色生活方式，有效引导公众购买节能与新能源汽车、高能效家电、节水型器具等节能环保低碳产品，开展绿色低碳出行活动。同时做好绿色政府采购，建立节能产品政府采购清单管理制度，加大新能源公交车推广应用力度。此外，引导企业了解市场需求，通过政策保障、财税优惠、商业政策鼓励企业开发生产适合市场的绿色产品，并建立绿色通道，推动企业实施生产设备、工艺绿色升级改造。

三、S市农郊A县生态治理隐匿的多重现实困境

（一）生态治理内生动力弱化

生态治理是一项系统性工程，不仅需要政府资源的持续投入，也需要社会资本的主动“跟进”，更需要市场主体的积极“入场”。但是在当前S市农郊A县，政府在生态治理方面投入的资源较多，2019年占资源总投入的87%以上，而其他市场力量对县域生态治理的资源投入相对不足，参与生态治理的积极性和主动性较弱。以“生产方式绿色化”改造升级为例，县政府通过政策优惠、财税减免、商业激励等举措（每年专门拨付500万财政资金）引导企业进行生产工艺和生产技术革新，但是总计只有32%的企业做出正向回应，市场回应度不足，改造升级推进迟缓。究其原因在于，第一，政府的技术改造升级项目与市场需求不匹配，政府并没有对企业需求进行精细化调研分析，改造项目存在市场脱嵌性;第二，政府的技术改造项目的风险收益大于企业现阶段可获得的实际收益，企业的远期预期不高。生态治理参与主体的逐渐单一化导致生态治理异化为政府的“一家之事”，这样不仅会致使生态治理被政府意志过度捆绑，引发过度行政化问题，而且会弱化生态治理的内生动力，削弱生态治理的可持续性和“自洽性”。

（二）生态治理综合效益损耗

县域生态治理活动应该考虑治理成本和效益产出问题，尤其对于财政收入能力不足的经济弱县而言，更应该获得较高的效费比，即以较小的资源投入实现既定的生态治理目标，获得较高的耦合收益。但是在现阶段的S市农郊A县，政府的资源投入不少，近5年平均每年财政收入的20%用于生态治理支出，但是生态治理的“产出”效益不高，生态治理的“溢出”效应不强，生态治理的经济社会收益欠损，生态治理的外部收益空间较小，综合效益存在过程性损耗。以“城镇绿化景观”和“生态品牌打造”项目为例，尽管县政府每年花费数亿元用于构建城镇生态绿地网络，打造生态旅游、田园综合体、猕猴桃等特色品牌，但是街区公园、广场绿地、社区绿地的使用率并不高，有高达42.6%的公园、绿地空置，经济和社会效益欠损，同时生态品牌价值并没有随着投入成本的增加而逐年增长，近5年年均品牌价值增长率仅为3.6%，2017年甚至出现增长停滞，生态产业对县域经济的贡献率不足20%。究其原因在于县政府在扭曲政绩观的冲动下采取“模式移植”“景观仿造”和“品牌锁定”方式追求形式化的生态“收益”，生态“收益”向实际经济社会收益转化过程存在效益亏欠，生态价值链—经济价值链—社会价值链之间存在“断裂性”和多向传导缺失。长此以往，不仅会导致生态治理与生态建设目标“脱节”，生态治理与生态效益“脱钩”，生态治理与生态本底“脱嵌”，衍生效益损耗问题，而且会对县域金融安全带来风险和挑战。

（三）生态环境协同治理失效

生态环境治理是一项系统集成性程度高的工程，涉及水、大气、土壤等方方面面，需要多个政府职能部门协同合作、综合治理。虽然S市农郊A县成立了生态治理局，深化了环境执法体制改革，建立了环境综合执法队伍，推进了土壤、大气、水污染综合治理。但是，仍然面临两个问题：第一，土壤、大气、水污染防治项目带有行政“发包制”特征和“项目制”色彩，通过刚性的“任务分解清单”将单个项目任务按职能身份进行拆分和再拆分，实行任务“包干”到部门和具体责任人，这样用任务的交叠性、议题的撕裂性、责任的分散性代替了任务的统合性、议题的集聚性和责任的关联性，最终导致环境治理理念、环境治理项目和环境治理过程的碎片化;[2]第二，政府和社会力量在土壤、大气、水污染治理方面协同性缺失，政府的环境治理项目信息不公开或半公开，信息发布迟滞，治污决策较为封闭，社会环保组织和公众参与渠道较少，参与度不足。据统计，每年举办的治污听证会不超过3次，同时环保督察缺少社会公众监督，环保部门污染举报途径流于形式，对公众的治污诉求回应不及时，2019年只有43%反映的环保问题得到有效回应并解决。污染治理的碎片化和社会力量（在治污）的主体“不在场”是生态环境协同治理失效的现实“映射”和“写照”。

（四）生态治理制度失能

在既定制度框架内各行为主体实际收益的类属和量值是异质化和非均衡的，这就促使各行为主体对制度的“反馈”（行动）呈现差异化特征，采取差异化“策略”进行隐性博弈而实现（既定制度结构下的）最优解。就当前S市农郊A县而言，受政府官员任期制和年度考核制的双重影响，当生态治理指标纳入考核体系后，政府官员会采取既定时间段内（任期内）能获得最大政绩收益的最优解，而非采取远期（长期）才可获得较高社会经济综合效益的最优解，于是短期举措效果和长期发展目标分离、官员政绩收益和制度收益分化成为逻辑结果。[3]同时，受政府官员换任和目标结构调适的影响，既定生态环境政策的延续性会遭受行政力量的“周期性扰断”，表现为“推倒重来”或“新官不理旧账”，例如在县域内不同政府官员任期内出现部分绿道、廊道多次调整重建，部分公园道路多次重复建设，部分树植草植布局多次调整改变。此外，虽然县政府部门进行了机构重组和职能整合，但是整合后的职能部门仍然存在内部子部门间的利益博弈，如整合后的环境综合执法部门，不同的执法子系统会根据利益格局（财权、事权和责任的分配）对执法“任务”采取“理性策略”，呈现执法主体的“风险选择”和“趋利避害”行为，对既定执法制度和政策作出“选择性执行”，进而消弭执法合力和协同性，衍生相互推诿塞责和出工不出力问题。总体而言，在既定制度结构下不同行为主体的博弈策略和理性趋利会导致制度执行的“跑偏”和制度落实的“异化”，从而衍生制度失能问题。

四、S市农郊A县生态治理的进阶路径

（一）增强生态治理自适性

生态治理应该结合当地实际，聚焦生态问题，靶向发力，精准施策，讲求因时、因地、因势制宜，增强生态治理的自洽性与适应性。S市农郊A县应该以塑造适应性生态景观体系为抓手，开展实地调研评估，优化生态景观塑造决策机制，将专家论证、公众听证、合法性审查纳入决策机制，提高精准化、科学化、民主化决策水平。在进行生态景观适应性改造时应该依据山势、地势、水势等自然地理条件和人文资源，根据实际自然和人文环境因势利导、因势改造，有效依托本土生态本底，挖掘本土生态优势，打造本土特色景观，杜绝“模式移植”和“景观仿造”，降低改造成本，有效提升生态景观的自适性。例如可依托临溪河流域历史人文资源，因势打造田园文创公园、非遗文化公园、禅修文化公园;依托长秋山体风貌，因势打造岩石地质景观;依托清水河流域生态资源，因势打造休闲公园、湿地公园、康养公园;依托现代农业示范区，因势打造特色田园综合体和川西林盘景观;依托城区纵横水道，因势打造绿水环道，构建城区绿色网络和生态绿脉。

（二）提升生态治理转换收益

面对生态治理综合效益损耗问题，S市农郊A县应该构建“四湖两河两丘一屏障”的生态安全格局，有效实施“一片、两带、多点”生态红线保护工程，推进生态红线勘界定标，强化生态保护红线刚性约束，有效推进生态红线保护区建设，修复县域自然生态系统，为都市发展提供生态服务功能，实现生态环境保护与经济和社会发展有机互促，增强生态价值链—经济价值链—社会价值链的多向传导性，提升生态治理的溢出效益和衍生收益。同时，明确S市农郊A县主体功能区划分，构建县域主体功能区制度，完善生态功能区空间规划，统筹县域产业布局、人口分布、资源利用、环境保护和城镇化格局，使生态空间增益社会经济空间功能，提升工业、农业和生态布局的空间耦合收益。此外，以有机种养为基础，进一步发展生态产品精深加工和废弃资源规模化再利用，形成农工复合型循环经济发展新模式，以有效延展生态价值链，提高生态优势向经济优势转化能力和发展效益（效费比）。例如在有效调研企业（技术革新）诉求的基础上适时推进工业（农业）园区循环化改造，提供精准化、个性化、系统化改造方案，有序推进能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用，促使生产工艺绿色化、生产过程清洁化，实现企业循环式生产、园区循环式发展、产业循环式组合，提升生态经济综合效益。

（三）嵌入市场运行机制

生态治理需要市场机制的有效“助推”和市场主体的“在场”。S市农郊A县应该嵌入市场运行机制，促进生态保护市场化运作。首要是有序推进环境信用体系建设，完善企业环境信用评价机制，将企业的环境信用评级与土地租让、税费减免、财政补贴挂钩，对环境信用高的企业给予资金和政策支持，对环境信用低的企业进行资金和政策“收紧”，有效助推企业环境信用“有价资产化”，从而强化企业参与生态治理的内生动机。同时，开展技改项目商业保险试点，将“生产方式绿色化”等改造项目纳入商业保险“篮子”，并依托县域内中德中小企业合作区的大数据平台进行改造风险评估，以最大限度地削弱企业的风险顾虑，降低交易成本和不确定性，提高技术改造项目的可预期度。另外，还应加快编制碳排放清单，对县域内生产生活各领域的温室气体排放量进行估算，开展碳评工作，并建立碳资产管理制度，推进碳交易市场建设。这样以市场机制为依托，以利益机制为中介，以信用机制为保障有效增强市场主体参与（生态治理）的动机和能动性，助推生态治理进程。

（四）推進环境协同治理

面对生态环境协同治理失效困境，S市农郊A县应该成立跨职能部门的事务性综合协调工作小组，通过常态化、制度化、程序化的跨部门联席会议，就土壤、大气、水污染防治项目进行经常性磋商，共同协商防治原则，共同商讨防治办法，共同研究防治制度。以任务的统筹性代替职能的分散性，从而有效助推政府部门事务性职能整合和任务统筹，实现政府部门有效协作，破除环境治理任务的交叠性、议题的撕裂性和责任的分散性。另外，严格环境风险管控，建立环境污染联防联治制度，设立日常环境群众监督员并充分赋权，拓宽日常群众参与治理渠道，构建群众监督网格化机制，完善治污信息发布制度，建立“两微一端”信息发布平台，形成环境污染—群众反馈—部门执法—信息发布—群众监督链条;或者与第三方环保团体开展合作，建立第三方环保评估、参与环境执法、监督环境执法、测评执法效果制度，完善政府—社会多方联动机制，实现跨部门跨区域跨主体的环境污染综合治理协作。

（五）优化生态考核制度

规避生态治理制度下的隐性博弈问题，可从生态考核制度的优化入手。S市农郊A县应该实施企业刚性生态考核制度，建立工业（农业）园区退出机制，制定园区企业土地集约利用指标（标准），对土地集约利用度低、环境污染重、能源消耗高的企业实行用地退出或撤并转型，用土地集约利用的硬指标倒逼企业优化土地使用方式，挖掘内部低效用地潜力，提高土地集约利用水平，促进土地利用方式从粗放型向集约型转变。用生态考核倒逼机制促进企业主动作为，主动践行生产节约化要求，强化企业的生态责任感，提高企业生态治理的参与度和内在动力。此外，实行差异化目标考核办法，在把资源消耗、环境损害、生态效益等生态治理指标纳入政府官员经济社会发展目标考核体系的同时建立依据“事项或项目”而非固化时间段（任期）的弹性考核办法，增加第三方评价和群众评价，丰富评价维度。另外，还应编制自然资源资产负债表，建立政府官员在非固化时间段内的资源消耗和环境容量上限制度，对政府官员开展自然资源资产和环境责任离任审计，并完善责任追究制度，建立政府官员生态治理终身问责制和终身追究制，以最大限度地弱化政府官员的“短视”行为和阻滞公共利益的“异化”，增益生态治理的自稳性和延续性。同时，探索建立环境综合执法部门基于执法效果的一体化考核机制，由上级行政部门、社会第三方和群众依据环境执法效果进行评价，考核评价低所有执法子部门将被追责（并与年终绩效奖金挂钩），考核评价高所有执法子部门将被奖赏（并依据工作业绩给予等额激励）。通过利益分配的再调整强化执法子系统的“共同体意识”，促使其更关注“共同收益”而非“绝对收益”，从而规避执法子系统的“非合作”策略，压缩执法子系统基于“私利”的博弈空间，助推执法部门的有机协同和制度的有效落实。

五、结论

“生态宜居”是乡村振兴战略的内在价值维度，是乡村振兴战略的生态要义。县域生态环境作为市域生态圈的基本单元，其生态环境质量直接关系到区域生态环境质量。以S市农郊A县为分析蓝本，通过分析县域生态治理的具体举措和现状，可以发现其中隐匿着多重现实困境：生态治理内生动力弱化、生态治理综合效益损耗、生态环境协同治理失效、生态治理制度失能。为有效破解生态治理的困境，应该增强生态治理自适性，提升生态治理转换收益，嵌入市场运行机制，推进环境协同治理，优化生态考核制度。研究县域生态治理的现状，剖析潜在困境，并提出生态治理的进阶路径，不仅有助于回应生态资源优势和经济发展优势的转换性问题，也有助于提供县域生态环境保护和发展的框架和启示。

参考文献：

[1]田俊秀.多维施策扎实推进乡村振興战略[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0712/c216373-30143896.html.

[2]王巍.基层统战工作服务乡村振兴的现实困境与优化路径[J].吉林省社会主义学院学报，2019（2）：14-18.

[3]王巍.都市远郊县经济发展的结构性困境与缓解策略[J] .中国发展，2019（3）：52-56.

责任编辑：彭银春