黑龙江国有林区改革及其对天保工程的影响研究*

曹玉昆， 李名扬， 李大祥， 朱震锋

（1. 东北林业大学 经济管理学院， 哈尔滨150040；2. 通北林业局有限公司 天保办， 黑河， 黑龙江164031）

2018 年6 月30 日黑龙江省森林工业总局改制挂牌为中国龙江森林工业集团有限公司， 将国有林区承担的政府行政职能与国有森林资源管理职能移交所属地方政府。 一方面国有森工企业减少自身承担的政府行政职能， 即减少附着在国有森林资源上的压力； 另一方面国有森林资源管理职能移交给所属地方政府， 顺应国家市场经济发展趋势， 使森工企业成为真正意义上的企业。 种种变革标志着黑龙江省国有林区政企合一的管理体制解体。 在天然林资源保护工程(简称“天保工程” ) 二期即将结束的背景下，国有林区政企合一的管理体制解体后， 国有森林资源管理权力下放给地方政府， 对即将实施的天然林修复方案计划会产生怎样的影响， 国有森工企业如何更加有效地开展生态保护工作， 倍受社会各界关注。天保工程既是森林资源保护工程， 又是林区经济发展工程和富民工程[1]， 对中国天然林资源的保护恢复、 生态建设及国有林区经济社会可持续发展等方面产生深远影响[2]。 关于国有林区实施天保工程的相关研究， 学术界已有相当丰硕的研究成果。 截至2019 年7 月， 学术界从不同研究视角对天保工程及对国有林区产生的影响进行了有关研究。 天保工程的实施能有效改善东北内蒙古国有林区生态系统服务功能， 使森林保育土壤生态效益得到相应的提升[3]； 为其带来显著的生态效益与可持续发展的潜力[4]；天保工程二期政策民生改善效果显著， 林区职工生活条件得到极大改善[5]； 在天保工程实施的背景下，东北国有森工企业生产效率指标波动较大， 无明显走势， 呈现出较大的波动趋势[6]， 国有林区产业结构不断调整趋于合理[7]， 大小兴安岭国有林区转型发展趋势总体较好[8]。 与此同时， 在天保工程二期实施的“全面停止东北内蒙古国有林区天然林商业性采伐” (简称“全面停伐” ) 政策同样对国有林区产生深远影响[9]， 学术界以全面停伐政策为背景对国有林区进行深入研究: 全面停伐实施对林区居民家庭人均工资性收入和人均收入均存在消极影响[10]； 社会保障、 收入和就业的变化对全面停伐后国有林区居民个体的主观福祉影响更大[11]； 全面停伐对林业局及林区企业的收益影响显著， 对林区居民生计产生不利影响， 对森工林区经济与社会的可持续发展具有重要的战略意义[12-13]。 二期天保工程即将结束， 国有林区政府行政管理职能移交给地方政府， 森林资源管理职能归属地方林业主管部门。 为此， 课题组以国有林区政府行政管理职能移交、 国有森林资源管理改革为切入点， 在国家林业局国有林区民生改革项目的支持下， 长期入户跟踪调查。 在掌握基层企业改革、 资源保护第一手数据的基础上，于2019 年7-8 月选取通北林业局为样本， 从局、 场两个管理层面进行座谈调查， 分析国有林区天保工程的实施效果以及国有林区政府行政管理职能移交地方政府、 国有森林资源管理职能归地方林业主管部门后可能对生态保护产生的影响， 了解基层政府行政管理职能移交、 森林资源管理体制改革情况及可能对未来天保工程实施的影响。 通过对基层森工的剖析， 取得微观典型案例， 分析国有森工企业实施天保工程过程中遇到的问题与困难， 以期为深化国有林区改革及下一步天然林资源修复工作顺利实施提供理论支持与政策建议。

1 黑龙江国有林区管理体制改革历程及产生的影响

1.1 国有林区管理体制改革的政策依据

1.1.1 国有林区管理体制改革的政策解读

2015 年， 党中央颁布了《国有林区改革指导意见》 (中央6 号文件)， 标志着国有林区改革一事已被纳入国家重大战略， 国有林区改革迸发新的活力。 文件中总体要求部分指出要以厘清中央与地方、 政府与企业各方面关系为主线， 积极推进政事企分开； 主要任务部分指出因地制宜逐步推进国有林区政企分开； 逐步形成精简高效的国有森林资源管理机构； 强化地方政府保护森林、 改善民生的责任。

2016 年12 月， 根据中央6 号文件精神， 黑龙江省委、 省政府制定并出台了《黑龙江省重点国有林区改革总体方案》 (省委36 号文件)。 文件中总体要求部分指出要全面厘清重点国有林区森林资源管理、 社会行政管理、 企业经营管理各方面关系， 积极推进重点国有林区森林资源管理和社会行政管理两项行政职能与企业经营管理职能分离， 2018 年底完成政企、 事企、 管办分开， 到2020 年完成全部改革任务， 实现政企、 政事、 事企、 管办四分开。 主要任务部分提出要组建重点国有林管理局， 以40 个林业局为主体组建重点国有林管理局， 隶属省重点国有林管理总局， 实行垂直管理， 变重点国有林三级管理为两级管理， 建立高效的重点国有林管理机构。 依法履行国家森林资源管理职能， 在政事未彻底分开前， 重点国有林管理局履行区域内社会行政管理职能， 国有林管理局运转经费从中央财政给予的停伐补助费、 社会运营支出补助经费和天保工程经费中支出， 严格预算管理； 明确林场(所) 公益属性， 隶属于重点国有林管理局； 按照机构只减不增、 人员只出不进、 社会和谐稳定的原则， 逐年减少管理人员， 最终实现合理编制和人员规模。

2019 年1 月8 日， 黑龙江省政府办公厅印发《黑龙江省森工政府行政职能移交及办社会职能改革实施方案》 通知， 文件旨在全面厘清重点国有林区森林资源管理、 社会行政管理、 企业经营管理关系，大力推进政企、 事企、 政事、 管办分离， 并指出要根据森工系统社会管理职能的不同， 分类实施不同的改革政策。

1.1.2 国有林区管理体制改革的政策依据

2015 年发布的中央6 号文件明确提出国有林区改革方针原则， 鉴于国有林区各地区情况差异大，改革措施也不尽相同。 例如， 2017 年龙江森工集团各林业局先后挂牌组建重点国有林管理局， 2018 年成立龙江森林工业集团有限公司与伊春森工集团有限责任公司， 各林业局全部改制挂牌为林业局分公司， 政策落实变化较大。 因此， 中央6 号文件关于国有林区改革方面为原则指导性文件， 具体改革做法主要依据各省国有林区改革相关文件精神。

1.2 黑龙江国有林区改革历程

2017 年9 月3 日， 黑龙江森工系统最后一批重点国有林区改革试点单位正式挂牌， 这标志着黑龙江森工系统“三江” 林区23 个林业局全部完成重点国有林管理局的组建、 挂牌工作。

2018 年10 月21 日， 中国龙江森林工业集团有限公司所属的伊春林管局(伊春市)， 挂牌成立黑龙江伊春森工集团有限责任公司。 2019 年2 月26 日， 伊春森工集团有限公司所属17 个森工林业局全部改制挂牌为林业局公司制。 至此， 伊春森工集团17 个公益类子公司已全部建立， 母子公司体系初步形成，这标志着伊春重点国有林区改革进入了新阶段。

2018 年6 月30 日， 黑龙江省森林工业总局挂牌改制为中国龙江森林工业集团有限公司。 减除17 个隶属伊春森工集团的林业局有限公司后， 龙江森林工业集团有限公司所属23 个林业局。 这23 个林业局于2019 年2 月， 全部重新注册为林业局有限公司。 这标志着政企合一管理体制的结束， 黑龙江省国有林区已经不复存在。

1.3 黑龙江国有林区管理体制改革产生的影响

1.3.1 改革后公司主体发展方向尚未明晰

国有森工企业体制改革的工作目标是将森林资源管理、 社会行政管理与企业经营管理三条线厘清，但在实际改革过程中却出现公司主体发展方向不明的问题。 以通北林业局为例， 黑龙江省通北林业局有限公司已注册完成， 但在林区社会管理职能、 森林资源管理权力移交后， 相关人员、 资产和编制等改革要素何去何从尚未明晰， 并且尚不明确通北林业局有限公司属于何种组织类型， 是主营森林资源保护的公益性单位(以中央拨款为主)， 还是主营林业产业发展的企业单位(以经济盈利为主)。

1.3.2 社会管理职能移交不彻底

通北林业局存在社会行政职能剥离不彻底的问题。 截至2019 年7 月， 通北林业局已完成法院、 检查院、 教育和森林资源管理等部门的职能移交工作。 水务、 市场监管、 医院和三供一业等社会职能尚未完全移交。 社会职能移交工作全部完成后， 天保工程资金是否仍需承担部分社会职能尚未定论。 调研结果显示， 通北林业局天保工程资金仍在承担部分已移交的社会行政职能。 通北林业局教职员工医疗保险、 失业保险和重大疾病保险仍在林业局社保局缴纳。 住房公积金虽然已移交地方政府， 但是住房公积金缴纳为林业局与当地政府共同承担。 这会给天保工程的实施带来非必要的支出， 增加基层森工企业负担， 进而影响国有林区改革成效与天然林资源保护修复效率。

1.3.3 管理人员结构不合理的现象愈发严重

国有森工企业面临企业人员结构及管理结构不合理的问题。 遵循机构只减不增、 企业人员只出不进的原则， 国有森工企业短期内将无青年员工入职， 这将造成企业员工年龄断层、 缺乏中坚力量、 发展后继乏力的后果。 随着企业人员平均年龄逐渐变大， 国有森工企业难以形成合理有效的管理结构。

2 黑龙江国有森林资源管理行政权力移交情况及产生的影响

2.1 国有林区森林资源管理行政权力移交的政策落实情况

2019 年3 月1 日， 黑龙江省林草局召开“黑龙江省重点国有林区森林资源管理行政权力移交会议”。 这次会议的主要目的是传达省委关于《黑龙江省森工政府职能移交及社会职能改革实施方案》 的文件精神， 并对移交方案做政策解读。 至此， 黑龙江省重点国有林区森林资源管理行政权力移交工作拉开序幕。

2019 年4 月19 日， 黑龙江重点国有林区森林资源管理行政职能移交会议在哈尔滨召开。 根据国家关于重点国有林区改革的总体要求， 遵循森工企业政企、 政事、 事企和管办分开的改革总原则， 省林草局、 省农垦总局及所属管理局、 龙江森工集团及其所属林业局分别与相关市级人民政府签订协议书， 将原黑龙江省森工总局89 项森林资源管理职责逐级移交到省级林业主管部门和8 个市的18 个县(市、区)。 此后， 龙江森工集团不再承担重点国有林区森林资源行政管理职责， 而是由各相关市政府分别承担相关重点国有林区森林资源管理行政职能。 原省农垦总局9 个管理局和118 个农、 林、 牧、 渔场的林业和草原行政管理职能也全部移交到12 个市及58 个县(市、 区)。 协议书中明确表示各部门必须在2019 年6 月30 日前完成企业行政管理权力移交工作。

2.2 通北林业局国有森林资源行政权力移交情况

2.2.1 形成森林资源管理行政权力移交工作纪要

2019 年5 月31 日， 黑河市林草局召开相关县(市、 区) 承接农垦森工林业和草原行政职能会议并形成会议纪要。 会议纪要主要内容包括4 点: 第一， 传达森林和草原行政职能移交相关文件精神及协议书精神； 第二， 对做好农垦森工森林和草原行政职能移交工作提出了明确要求， 按照应接尽接的原则，明确2019 年6 月30 日前完成移交工作； 第三， 农垦北安管理局、 九三管理局所属的共24 个国有农场及沾河林业局、 通北林业局林业和草原行政职能， 由属地爱辉区、 逊克县、 五大连池市、 北安市林业和草原局和嫩江县有效承接， 并依法履行属地林业和草原行政职能。 农垦北安管理局、 九三管理局所属的共24 个国有农场及沾河林业局、 通北林业局应在2019 年6 月30 日前将分类归档整理的森林草原湿地资源档案电子文档、 林业行政处罚电子文档及未结案的卷宗、 木材运输及检查站档案资料、 草原违法案件查处等档案资料、 草原承包经营情况及签订的承包合同(备案)、 森林草原资源行政许可等历史档案资料、 森林草原资源档案备份数据资料等相关移交事项所涉及的完整资料分别移交给其属地的县(市、区) 林草局； 第四， 农垦森工系统与黑河市政府所属的县(市、 区) 林草局实现林业和草原行政职能全部移交和有效承接后， 根据行使林业和草原行政职能的实际需求， 黑河市政府所属的县(市、 区)林草局可采取委托方式， 分别委托其属地沾河林业局、 通北林业局、 农垦北安管理局林业局、 北安管理局畜牧兽医局、 农垦九三管理局林业局、 九三管理局畜牧兽医局或其所属农场依法履行相关行政职能。

2.2.2 通北林业局与所属地方政府签订森林资源管理行政权力移交协议

2019 年6 月27 日， 通北林业局与北安市政府签订森林资源管理行政权力移交协议。 移交事项主要内容包括3 点: 第一， 《原黑龙江省森工总局森林资源管理行政权力移交市县级事项清单》 中所列的29项行政权力； 第二， 行政许可等相关历史档案资料(未办理移交)； 第三， 森林资源、 草原资源档案备份数据资料(未办理移交)。

2.3 通北林业局国有森林资源行政权力移交产生的影响

森林资源管理行政权力移交地方政府后， 国有森工企业不再拥有森林资源管理行政权力。 以通北林业局为例， 其森林资源管理行政权力移交属地北安市政府后， 由于北安市政府林业主管部门森林资源管理人员配备不足、 管理经验相对薄弱， 其不足以胜任资源管理工作。 所以北安市政府采取委托形式， 委托通北林业局继续履行相关资源管理行政职能， 开展资源安全管理工作。 但这造成了通北林业局行政权力空白、 有责无权的尴尬局面， 通北林业局不仅受到地方政府、 省林草局、 集团公司的多头领导， 还无法顺利开展诸如发放进山许可证、 进山人员防火检查、 打击盗伐盗猎行为等资源管理工作， 不利于维护国有森林资源安全。

3 黑龙江国有林区改革及其对天保工程的影响

国有重点林区政企合一的管理体制导致森工企业承担大量社会性工作， 其非林业职责支出给林业部门带来了沉重的财政负担[14]， 导致了林木采伐过量的现象。 同时使林业工作难以集中力量转移到森林经营与资源管理的主业上来， 导致管理力量分散[15]。 1998 年天保工程试点实施， 助推国有森工企业改革， 体制、 机制创新不断深化[16]， 森工企业职工及管理人员生态意识逐步强化。 国有林区只有进行体制机制改革， 才能解决森工企业社会发展与生态建设的矛盾， 推动森工林区转型发展[17]。 2014 年全面停伐政策实施倒逼国有林区全面转型[18]。 借天保工程及全面停伐实施的有利契机， 2015 年党中央、 国务院印发《国有林区改革指导意见》 (中央6 号文件)， 国有重点林区改革正式拉开帷幕。 改革一事对于国有森工企业实施天保工程有利也有弊。

从益处来看， 黑龙江国有林区改革可以推动国有森工企业明晰产权、 缩减机构、 精简人员、 突出保护森林资源与保护生态环境的主业。 同时， 黑龙江国有林区改革取得了显著的生态效益[19]， 职工家庭收入明显改善[20]。 改革进程对林业局职工工资性收入有显著影响， 天保工程资金投入的增加使森工企业职工工资水平显著提高[21]。

从弊端来看， 黑龙江国有林区改革经济成本高， 而天保工程补助资金标准低， 不足以满足改革需求， 给森工企业造成改革层面的经济压力[22]。 人员编制、 资产、 费用、 核算和负债等林区改革内容并未分离[23]， 由此产生的改革阵痛影响林区社会和谐稳定。 当前改革积累的矛盾， 再加上国有森工企业繁杂沉重的历史遗留问题， 林区维稳方面不容乐观。 此外， 企业经营体系不能很快适应市场经济， 实现自主经营、 自负盈亏， 依然需要森工企业给予支持。 国有林管理体系职工与其他行业领域职工工资性收入相比差距较大， 对改革的不确定性和未来工资性收入存在担忧[24]。

综上所述， 黑龙江国有林区改革一方面可以精简机构、 减轻企业负担、 改变人们思想观念， 将主业集中于生态保护， 并显著提高职工收入， 这均会对国有森工企业实施天保工程产生积极影响； 另一方面， 森工企业历史债务负担较重、 营林防火基础设施建设资金不足， 难以负担改革经济成本。 因改革催生的问题矛盾尖锐， 改革后的企业经营不能很好融入市场经济， 林区职工对改革的不确定性和未来工资收入存在担忧， 这均会对国有森工企业实施天保工程产生消极影响。

为进一步探明黑龙江国有林区改革对国有森工企业实施天保工程的影响， 课题组在2019 年7—8 月实地走访调研基础上， 以黑龙江省通北林业局为例， 对国有森工企业天保工程的实施效果及存在问题进行分析。

4 通北林业局天保工程实施成效

4.1 通北林业局概况

根据通北林业局实地调研资料， 通北林业局始建于1958 年， 施业区经营总面积30.98 万hm2， 地处黑龙江省小兴安岭北缘南支脉布伦山系的缓坡地带， 隶属于中国龙江森林工业集团有限公司。 经过60 余年的开发建设， 已形成机关部门34 个、 基层单位33 个。 其中， 山上林场所14 个， 山下林场所18个， 农场1 个。 1996 年2 月8 日， 黑龙江省政府批准建立通北林业局省级以农养林改革试验区(以农养林熟化速生丰产林地改革试验点)。 1998 年天保工程试点实施， 通北林业局作为试点森工企业之一，实施天保工程至今已有21 年， 具有天保工程基层实施主体典型示范意义。 2013 年， 通北林业局成为黑龙江省首个主动全面停伐的森工企业。

4.2 通北林业局天保工程实施成效

4.2.1 森林资源保护和培育成效显著

天保工程实施21 年来， 通过天保工程一期的木材减产、 减停采伐和扩大保护， 实现了国有林区森林资源由过度消耗向恢复性增长的转变； 生态状况由持续恶化向逐步好转的转变； 林区经济社会由举步维艰向稳定复苏的转变。 通过天保工程二期的管护、 造林和抚育等政策措施， 在巩固和扩大一期成果的同时， 林区森林资源得到进一步休养生息， 森林结构性矛盾得以缓解， 森林生态效益逐渐显现。 从总体来说， 天保工程区森林资源数量及质量均得到明显提高。

天保工程从根本上遏制了通北林区生态环境的恶化，实施工程21 年间， 通北林业局不断加大森林资源培育和保护力度， 通过转变森林经营理念， 落实管护责任制， 高质量完成森林抚育、 后备资源培育任务， 强化资源保护工作， 因此通北林业局森林覆盖率、 有林地面积、 活立木蓄积均有明显增长。 根据1998—2018 年通北林业局森林资源统计资料， 通北林业局森林资源变化情况如表1 所示。

通北林业局把保护和培育森林资源作为主责主业， 高标准实施二期天保工程， 实现森林覆盖率、 有林地面积与活立木蓄积“三增长”。 截至2018 年末， 通北林业局森林覆盖率为65.28%， 与1998 年相比增加12.06 个百分点； 在1998—2018 年间， 除1998 年森林覆盖率为最小值53.22%外， 其余年份森林覆盖率均在65%左右(误差±2%)， 1998—2018 年末， 森林覆盖率趋于稳定的发展情形， 这表明通北林业局已充分利用了辖区林地进行营造林工作。 2018 年末有林地面积与1998 年有林地面积相比， 增加6.05 万hm2。 2018 年末活立木蓄积与1998 年活立木蓄积相比增加1 215.59 万m3。 这在一定程度上说明通北林业局的森林管护、 森林抚育、 森林防火、 秸秆禁烧和后备资源培育等生态工作落实到位， 使森林资源得到保护与快速恢复。

从森林资源龄组划分的角度来看， 通北林业局龄组结构存在一定程度的失衡。 根据国家林业局的森林资源规划设计调查主要技术规定， 中国将森林龄组划分为5 个等级， 即幼龄林、 中龄林、 近熟林、 成熟林和过熟林。 鉴于实际数据可获得性， 这里将幼龄林、 中龄林合并统计为中幼林， 将成熟林、 过熟林合并统计为成过熟林。 根据1998—2018 年通北林业局森林资源统计资料， 通北林业局森林资源龄组结构如表2 所示。 表2 中的比例为各龄组面积与有林地面积的比值， 由于年份、 测量方法及统计标准的差异， 有林地面积大于各龄组面积之和， 故各龄组比例之和小于1。 通北林区实施天保工程以来， 中幼林面积增加的幅度最大， 近熟林面积与变化率均呈现增加态势， 成过熟林呈现减少的态势， 鉴于成过熟林基期面积较小。 因此， 因此2018 年成过熟林实际减少面积相对较小。 这一方面肯定了通北林业局的营造林成效； 另一方面表明通北林业局可采资源相对匮乏的现状， 对比林业可持续经营的理想龄组结构[25]， 通北林业局龄组结构还存在较大优化空间。

表1 1998 年与2018 年通北林业局的森林资源Table 1 Forest resources of Tongbei Forestry Bureau in 1998 and 2018

表2 1998 年与2018 年通北林业局森林资源龄组结构Table 2 Age structure of forest resources in Tongbei Forestry Bureau in 1998 and 2018

4.2.2 产业转型升级步伐加快

自1998 年天保工程实施后， 通北林区以林区资源为依托， 加快向种养殖业、 非木产业及森林生态旅游产业转变， 产业产值大幅增加， 产业结构不断优化。

第一， 林业产业产值大幅增加。 自1998 年天保工程实施至2018 年末， 通北林业局林业总产值及三次产业产值均有明显增长(图1)。 21 年间， 林业总产值增加12.716 9 亿元， 其中第一产业产值增加5.125 6 亿元； 第二产业产值增加2.462 0 亿元； 第三产业产值增加5.129 2 亿元。 林业产业总产值是反映林区经济规模最直观的指标之一， 总产值的逐年上升趋势反映出通北林区经济规模的不断扩大， 原因在于通北林业局在“以农养林， 熟化速生丰产林” 试点期间开垦6.453 3 万hm2农地， 并且通北林业局自天保工程实施后， 不断推进企业转型发展， 巩固传统产业基础的同时发展培育新兴产业。 所以通北林业局虽受木材减伐、 停伐政策冲击， 但其经济规模仍不断扩大。

图1 1998—2018 年通北林业局林业总产值及三次产业产值情况Figure 1 Total forest output value and the three industrial output value in Tongbei Forestry Bureau from 1998 to 2018

第二， 林业产业结构日趋合理。 从通北林业局三次产业所占比例来看， 第一产业和第二产业虽然产值增加， 但是所占总产值比例下降。 其中， 第一产业比例下降幅度为10.6%， 第二产业比例下降幅度为19.58%。 第三产业在产值增加的同时， 所占总产值比例也显著上升， 上升幅度为30.34%。 从总体来看， 通北林业局第一产业产值所占比例最大， 原因在于通北林业局依托广阔的农地， 使农业生产替代木材生产成为通北林业局的主要经济来源。

综上所述， 通北林业局第一产业、 第二产业比例下降， 第三产业比例显著上升， 产业结构变化日趋合理， 产业发展成效明显。 鉴于通北林业局第一产业产值所占比例偏高， 第二产业产值所占比例较低的产业结构现状， 未来经济产业结构还存在一定优化空间。

4.2.3 社会民生福祉成效突出

第一， 人居环境有所改善。 截至2018 年末， 通北林业局先后实施完成街道亮化、 楼体亮化、 森林公园改造升级、 水上公园建设、 养老院建设和幼儿园建设等基础工程， 相关工程的实施增进了居民民生福祉。 通北林业局还完成了局址绿化工程， 形成立体绿化格局， 改善人居环境。 但同时注意到， 通北林业局山上林场排水、 垃圾处理和供热等基础设施仍不健全， 职工工作环境有待进一步改善。

第二， 完善社会保障体系。 截至2018 年末， 通北林业局社会基本养老保险覆盖人数达1.068 2 万人， 一次性安置人员数共计0.244 8 万人； 离退休职工年离退休费达3.218 4 万元/人， 相较于2011 年的1.714 8 万元/人， 人均年离退休费增加1.503 6 万元。

第三， 职工工资性收入大幅提高。 天保工程实施以来， 通北林业局职工工资性收入实现大幅增长。在岗职工月平均工资由1998 年的135 元提高到2018 年末的3325 元， 增长3190 元， 其工资性收入位列龙江森工集团首位。 离退休职工月离退休费由天保工程实施前1997 年的349 元， 提高到2018 年的2682元， 人均增加2333 元。

4.3 通北林业局实施天保工程遇到三大难题

4.3.1 通北林业局天保工程生态直接支出所占比例偏低

根据1998—2018 年通北林业局天保工程统计资料， 通北林业局天保工程具体支出经费指标情况如表3 所示。 天保工程资金支出中直接的生态投资(简 称 “ 生 态 直 接 支出” ) 共计森林管护事业费、 森林抚育补贴、 后备资源培育3 项。 其余11 项为天保工程资金支出中非直接的生态投资(简称“生态间接支出” )。 在某种程度上， 生态直接支出是通北林业局森林资源得到快速恢复与增长的重要原因。 而生态间接支出多用于维持林区社会正常运转与林业职工工作生活， 是天然林资源得到保护和修复的先决条件与必要前提， 对于保护和修复天然林资源同样起到关键作用。 通北林业局生态直接支出资金共计4.714 7 亿元， 占总支出比例为26.05%。 生态间接支出资金共计13.378 3 亿元， 占总支出比例为73.95%。 值得注意的是， 自1998 年天保工程实施以来， 通北林业局每年生态间接支出所占比例均高于生态直接支出所占比例同期， 实施天保工程21 年间生态直接支出所占比例均值为23.24%， 生态间接支出所占比例均值为76.76%。 不难发现， 生态直接支出无论是同期所占比例还是平均所占比例均远远低于生态间接支出。 造成这种现象的原因在于上世纪末国有林区出现“两危”， 国家以生态工程的形式在森工企业失去主要收入来源后及没有形成自负盈亏的经济内生能力前， 以生态间接支出经费的形式维系林区社会正常运转， 保护及恢复天然林资源。 因此， 生态间接支出所占比例远高于生态直接支出同期是解决林业“两危” 困境的必然选择。 但与此同时， 森工企业应该认识到生态直接投入对于天然林资源恢复的重要意义， 天保工程的首要目标就是保护及恢复天然林资源。 天保工程已经实施21 年， 国有林区社会管理职能稳步移交， 森工历史债务基本偿清， 企业负担大幅减轻， 当前及未来一段时间的工作重点是提高对天然林资源恢复的重视， 为优化通北林区尚不合理的森林龄组结构， 加大生态直接投入力度， 提高天然林资源保护效率， 调整天保工程资金投入结构。

以农养林政策的实施在一定程度上减弱了通北林业局受到的来自减伐政策的冲击， 因此通北林业局在岗职工年平均工资水平在龙江森工乃至国有重点林区内均排名领先。 但与林区性质相近的黑龙江省农垦总局在岗职工年平均工资水平及黑龙江国有单位(国有单位指由国家财政预算拨款或列入财政预算外资金管理以及经费主要来源于国有主管部门或国有上级单位的事业单位) 在岗职工年平均工资(数据来源于1998—2017 年黑龙江统计年鉴) 水平进行对比分析发现， 通北林业局在岗职工平均工资水平依然偏低(图2)。 鉴于不同年份统计口径存在一定差异， 图2 中部分年份为就业人员年平均工资水平，这里统一记为在岗职工年平均工资水平。

表3 通北林业局1998—2018 年天保工程经费支出Table 3 Expenditure of Natural Forest Protection Project in Tongbei Forestry Bureau in 1998-2018

图2 通北林业局、 农垦总局、 国有单位在岗职工年平均工资水平情况Figure 2 Annual average wages of current employees of forestry bureau， agricultural reclamation general bureau， and state-owned units in Tongbei

1998—2012 年间， 通北林业局在岗职工年平均工资水平普遍低于农垦总局同期。 2011 年起， 通北林业局在岗职工工资水平快速上涨， 于2013 年超过农垦总局职工工资水平， 并在此后一直高于农垦总局同期。 值得注意的是， 无论通北林业局还是农垦总局， 每年在岗职工年平均工资水平均未超过黑龙江省国有单位同期， 并且作为林业系统中收入较高的通北林业局， 其职工工资依然达不到黑龙江省国有单位平均工资水平， 这一现象直观反映出黑龙江国有林区职工工资性收入偏低的问题。 同时也从侧面反映出， 虽然生态间接支出占天保工程支出总额比例较高， 但是支出资金渗透到职工待遇层面仍显不足， 并未达到黑龙江省平均水平。

林区在岗职工工资水平偏低， 其工作积极性会在一定程度上受到影响。 林区在岗职工作为天保工程基层单位的实施个体， 工作积极性下降会导致消极怠工、 效率低下、 工作质量下降等一系列问题， 对天然林资源保护及修复效率产生直接影响。 生态间接支出在一定程度上对通北林业局职工工资水平产生正向影响。 2019 年国有单位工资水平持续高于通北林区在岗职工工资水平， 这一现象侧面反映出通北林业局生态间接支出虽所占比例较高， 但总量依然不足的问题。

4.3.3 天保工程政策标准存在滞后性

天保工程在实施过程中存在政策标准滞后的问题。 调研结果表明， 通北林业局森林管护事业费以75 元/hm2的补贴标准于1998 年实施， 持续实施20 年， 于2017 年提标到150 元/hm2。 通北林业局后备资源培育项目于2011 年实施， 包括造林、 改培、 补植补造等工作内容， 其费用标准为: 人工造林补助4500 元/hm2， 2017 年提标到7500 元/hm2； 森林改造培育补助3000 元/hm2， 2017 年提标到4500 元/hm2；补植补造补助3000 元/hm2， 2017 年提标到4500 元/hm2。 通北林业局森林抚育补贴政策以1800 元/hm2的费用标准于2009 年实施并持续至今。

总之， 天保工程自2011 年开始实施的后备资源培育补贴标准， 经过7 年才再次提高标准； 自1998年开始实施的森林管护补贴标准， 经过20 年才再次提高标准； 自2009 年开始实施的森林抚育补贴标准， 截至2019 年尚未再次提高标准。 随着经济社会快速发展， 2009 年实施的森林抚育标准已远远无法满足2019 年进行中幼林抚育时的劳动力成本增加和物料价格上涨， 不足的部分需在森工企业列支， 但森工企业经济内生动力匮乏， 配套资金供给不足， 致使森工企业在开展森林抚育项目时缺乏资金来源，林区职工工作积极性不高， 难以高质量高标准对天然林资源进行抚育。 各项补贴标准及经费核算办法长时间不变， 这既不能客观反映通北林业局全部天保工程资金支出， 又进一步加重基层森工企业负担， 最终影响森林抚育项目实施与天然林资源恢复成效。

5 完善天保工程的对策建议

5.1 明确改革要素流向

遵循《国有林区改革指导意见》 精神指示， 探索完善改革的进一步举措， 明确改革的要素流向。

首先， 明确国有森工企业组织性质， 即国有森工企业是否定义为完全的公益性企业组织且如何运行。 基于国有林区改革政策精神及国有森工企业运转情况， 国有森工企业维系正常运转的资金保障大部分来源于天保工程拨款， 因此国有森工企业实际上是依靠国家财政拨款才得以生存发展的企业组织。 但即将实施的天然林修复方案中明确提出要探索更加有效的天然林保护方式， 因此应明确改革要素流向，探索改变国有森工企业内生动力匮乏的现状。 此外， 从森林经理的角度出发， 可持续经营与科学利用才是对天然林最好的保护， 故未来国有森工企业组织是否定义为公益性企业不是关键， 重要之处在于要出台集保护、 经营、 利用于一体的天然林保护方案， 探索生态效益、 经济效益及社会效益协调并重、 同步推进的天然林保护利用机制。

其次， 厘清森林资源管理与企业经营管理的主次关系。 在企业发展过程中， 企业目标直接决定了企业经营行为。 在国有重点林区改革的关键时期， 国有森工企业应充分利用改革机遇， 厘清企业资源管理与经营管理的主次关系， 彻底剥离相关社会职能。 结合森工企业及当地政府实际情况， 秉承应交尽交的原则， 捋清岗位、 人员、 资产、 编制待遇等对接思路， 最大程度减轻改革阵痛， 保证各部门工作的正常进行， 维系林区社会和谐稳定。

5.2 完善国有资源经营管理制度

探索行之有效的国有林管理方式。 主管部门应进一步探索与完善国有资源经营管理职能移交地方林业主管部门制度与相关政策的落实情况。 尽快解决地方政府林业主管部门人员储备不足， 森林资源管理经验欠缺的问题， 走出地方政府委托原森工企业进行国有资源管理后， 造成的多头领导、 权责不清、 效率低下的管理困境， 改变林政、 防火等资源实际管理控制还在林业局， 而执法权在几十， 甚至几百公里外的地方政府林业主管部门手中的现状。

5.3 优化天保工程资金支出结构

国有林区改革工作稳步推进， 国有资源管理职能与社会行政职能有序移交， 国有森工企业社会管理负担不断减轻， 历史债务逐年减少。 这意味着天保工程资金支出中， 生态间接支出所占比例逐渐变小，可以把更多的天保工程支出直接用于天然林资源的保护和修复工作。 在此基础上， 进一步拓宽直接生态资金支出渠道， 引入现代化林业管理模式， 利用新兴科技手段保护及恢复国有森林资源， 提高生态修复效率， 加快林区发展步伐。

5.4 建立天保工程动态管理机制

结合社会经济发展情况及时调整天保工程各项政策补贴标准， 适度提高国有森工企业在职人员工资及福利待遇， 共享改革发展成果， 切实解决林区职工工资性收入偏低的问题。 此外， 国家林业部门应给予省级部门及基层森工企业部分资金调整使用权限， 在做好资金流向管理的基础上， 使国有森工企业在实施天保工程的过程中尽可能做到灵活施策， 最大程度解决天保工程政策存在滞后性、 天保工程资金使用灵活性欠缺的问题。

5.5 对国有森工企业基础设施建设短板予以政策扶持

针对国有森工企业基础设施建设短板出台相应扶持政策。 在防火应急道路建设、 林火远程监控、 火场视频传输系统、 信息指挥系统、 扑火运输车辆、 远程灭火设备等营林防火方面加大投入力度， 解决国有森工企业进行天然林资源保护工作过程中所需设施设备供给不足的问题。 此外， 应对国有森工企业发展替代产业相关基础设施建设予以政策扶持， 加大金融帮扶力度， 使国有林区实现生态、 经济和社会的协调可持续发展。