土地财政风险及其对策研究

党宝茹

摘要：随着政府职能规模的不断扩大，财政收支如何平衡成为横亘在政府机关面前的一个不可忽视的问题。而其中不断增长的财政支出的增加更要求财政收入更大比重增加。与此同时就滋生了“土地财政”。分税制后土地出让金以及一些行业营业税是由地方政府独享，从而造成地方政府越来越依靠“土地财政”解决其财政资金的不足。多种原因共同造就了如今我国日益加剧“土地财政”的局面。此后产生的问题不容小觑。想要削减这些严重的社会问题就需要将当前依赖“土地财政”进行结构转型，从税收制度着手，解决内在制度问题;从绩效考核着手，解决官员作风问题;双管齐下颠覆“土地财政”根本问题。

关键词：土地财政;财政政策;财政收支

“土地财政”旨在表明我国当前财政收入主要依托土地出让、土地税金以及土地投融资等现象。这种情景的出现和我国目前经济发展模式和财政收支状况有着密切的联系，是我国当前大力发展工业化、步入城市化进程下体制的综合反映。我国当前“土地财政”已经保持了很高的水平，在当代世界各国中依托程度较为严重。它表现为的高房价现象已经使得我国出现了广泛的民生问题和经济问题。

“土地财政”虽在一定程度上促进地方经济发展以及城市发展，但它依然是一种不健康的经济模式。而这些现象已经或多或少表现在当今市场中，当前房地产市场巨大泡沫、房价持续过高、炒房严重就已经证明“土地财政”的弊病。首先高房价影响了我国人民的正常生活，城市间房价差异过大不利于各地域间人才流动;而且当下财政模式使得农业得到了极大的危害，在城市土地有限的前提下，若政府还是着力依托“土地财政”势必会占用农业用地，本就因为劳动力流向城市而難以发展的农业将遭遇雪上加霜的局面;当下出现了巨大的房产泡沫，一旦依靠土地的财政产生冲击，会导致房价大幅缩水，房产泡沫破裂之下会引起整个金融市场的混乱，使我国遭遇金融危机;

因此不难看出转变这种以“土地财政”为主流的收入结构已经成为当务之急。若想要解决此类问题需要从本质问题着手，解决分税制改革下地方政府收入少但支出多的现象;需要调节我国当下土地制度，改变政府定价、政府出让的形式，将监督权重新树立，发挥市场功能;同时改变当下政府官员绩效考核形式，区分地方收入明细，限制各地土地收入上限，鼓励地方官员大力发展因地制宜产业，扭转当前不良局面。

现针对我国日益加剧的“土地财政”所带来的巨大隐患采取从内到外，由制度转变到管理改变的调整政策，只有将现行财政税收制度进行转变，给予地方政府更多收入才能弱化土地的地位;改变地方政府官员绩效考核方式使得不仅仅依赖于地方政绩才能将土地取之于民，用之于民。现具体对策具体分析如下几方面：

（一）调整现行财政制度

在税收方面看：如果地方政府收入少而支出多，只能依托“土地财政”收入谋求发展的局面进一步发酵，则土地财政就会很难改善。此时需要缓解“土地财政”的依托程度就要使得各级政府职责更为明确，依据各级政府的所需职能合理分配税收收入，可以考虑在不同区域位置、不同城市发展阶段弹性调整地方与中央税收分配比例，如发展中的中等城市可适度留有足够的税收收入以保证该地区城市的继续扩大发展，而较为发达地区则可适度减少转移支付以补足更需要的城市。

在当下情况中，国有征地的补偿与其收入完全的不匹配成为各级政府可以肆意征收土地，大力发展对“土地财政”的依托的原因之一。在进一步转变对土地收入的依托中，需要各级政府尊重公民权利，切实保障失地农民的分配收入。在适当的情况下，可以运用对土地出让收益的比例来计算对农民的保障数目。合理分配土地收益之后，既保证了失地人民的生活所需，尽力保证公平的社会环境;同时减少了政府的土地出让收益之后，也能迫使各级政府找寻更加正确提升地区经济力量的方法，可以矫正如今过度依托土地来谋取收益的不良方向。使得政府意识到土地资源的珍贵性，合理利用土地，减少对其浪费。

如今土地出让金已成为各级政府财政收入的必要组成部分，但这部分收入并没有严格的进行审计，因此更加严格的审计土地出让金，让土地出让金的每一步使用情况公之于众也成为了重中之重，若能合理审计土地出让金的执行使用情况，可能会使得更多的资金投入到需要的地方，发挥出最大的作用，从而规避“土地财政”所带来的系统性风险。

（二）对现行土地制度进行改革

根据我国目前现状，政府可在土地制度中严格控制政府土地融资的规模，更清晰的界定可抵押土地的界限，在确定土地价值和土地融资金额时采用更加严格的规定来予以鉴定，从源头开始将土地价格导向正确的方向，避免土地价格虚高所带来的巨大金融市场泡沫与政府风险。而现今地方政府作为土地交易的一方，其鉴定价值以及监管的力量势必较为薄弱，还需要中央政府进行严格鉴定监督，确定土地利用的规范措施，保证所需交易的土地符合城市建设的需要，以及正确断定土地的价值。

我国目前土地征收实行国家统一控制的政策，但在这种政策下会使得政府自己实行自己监督，缺少合理的外部控制而造成的“土地财政”不断浮现更多风险。在市场经济中，政府可以尝试退出征地市场，减少市场干预，可以将土地的使用权尝试投入市场，在市场中进行公平的交易，能更好的发挥出市场的作用，公正的判断土地的价值。

（三）改善绩效考核制度以及建立相关法律法规制度

当下依托GDP来判断政府官员的业绩是推动“土地财政”的重要因素之一，在对GDP增长的追求中，地方官员不惜舍弃人民的民生利益以及环境等多方面的因素来换回地方经济的发展。因此矫正对“土地财政”依托度需要建立一套综合的政绩考核模式，可以在一定范围内尝试加入经济增长率、资源消耗强度、社会保障率、居民收入增长率、社会治安破案率、人口自然增长率等诸多指标，在谋求经济增长的同时提高对人民生活问题的关注度。在政绩考核改变之后，不仅可能降低“土地财政”的依赖性从而减少其所带来的负面影响，而且可能在一定角度上激励各级政府官员探索更好地经济发展途径，可以更好地建设城市，改善人民的生活水平。