营商环境视域下地方政府治理能力评估指标体系构建——以县级政府为例

侯莎莎，许 珂

（西北政法大学 政治与公共管理学院，陕西 西安 710122）

深化放管服改革、优化营商环境日益成为推进政府职能转变、释放内生发展动能和市场活力的“先手棋”。中央政府高度重视营商环境建设，2019年10月23日颁布的《优化营商环境条例》 （以下简称《条例》），将实践证明行之有效、人民群众满意、市场主体支持的改革举措通过法规制度予以固化，对各地优化营商环境工作提出了刚性要求。如何把这些要求落实到各级政府特别是县一级政府的日常管理中，成为需要探索的一个重要课题。政府治理能力评估具有优化政府行为、激发和释放市场活力的重要作用，与《条例》对政府部门的要求高度吻合。因此，在政府治理能力评估中，可以探索用营商环境这一具有丰富内涵和广泛外延的概念对评估指标体系进行重构，以营商环境为视域开展政府治理能力评估，进而实现营商环境优化和政府治理能力提升的双重目的。

一、文献回顾与问题提出

（一） 营商环境

营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将营商环境分为市场环境、政务环境、法律政策环境和人文环境四个大类。在此基础上，学界形成了相关研究界域。目前有关著述以前三类为主——市场营商环境聚焦普惠金融、降低市场准入、以减税降费和推广营改增为主要手段的税务营商环境优化；政务营商环境研究集中于放管服改革、“最多跑一次”改革等；法治营商环境相关研究以对政府依法行政、公正司法、信用法治、知识产权保护等内容为主。相较而言，人文营商环境学界鲜有研究。

笔者以为，营商环境是以企业为主体，涉及企业在市场经济活动各个环节中所要担负的非生产性成本的总和。之所以将其界定为非生产性成本而不直接界定为制度性成本是基于市场经济实践维度的考量。在日常经济活动中，影响企业从事生产经营和投资等行为的不仅有法律、政策、体制、机制等因素，还包括交通等基础设施、人文环境、个人情感甚至是生态环境等，这些因素都可能对企业产生影响且对其难以简单归类，因此将上述因素统归为非生产性成本，即除了正常生产经营活动之外所要担负的成本。总之，营商环境是一个具有丰富内涵和广泛外延的概念，对其开展研究不仅能够推动政府治道变革，还能促进相关学科的发展与进步，具有十分重要的研究价值。

（二）地方政府治理能力评估

地方政府治理能力评估是公共治理绩效评估的重要组成内容。当前，政府治理能力评估研究是政府绩效管理领域的前沿问题，体现了价值理性对于工具理性的纠偏。学者尚虎平认为有关治理绩效管理的研究将成为公共管理新的研究潮流，并认为治理绩效管理同时具备了治理、新公共行政、新公共管理的综合属性。绩效是一个兼具价值性与工具性的双导行政学理论，将它与治理结合，形成一种新的研究潮流，符合行政学理论周期性的变迁轨迹[1]。

传统的政府绩效评估主要是以上级对下级的任务考核为主，后来逐渐扩展到同级间以及下级对上级的评估，但这些都尚未脱离“政府中心主义”的桎梏。新公共管理运动推崇企业的工商管理技术，在其指导下的政府绩效评估呈现出明显的效率至上趋向，忽略了绩效管理过程中与民众的互动沟通。十八届三中全会提出实现国家治理体系与治理能力的现代化的改革目标，并将其提升为党的重大战略后，在各级政府的高度重视下，我国地方官员的政绩考核体系也从增长锦标赛向治理锦标赛转变[2]，政府绩效评估也从重视政府能力的内部评估为主转轨以公共治理绩效评估为主的评估模式，推动着地方政府对于自身治理体系的建设的重视，由此激励实现地方政府治理体系与治理能力的现代化。现阶段，我国公共管理绩效评估呈现以下几个主要趋势：从宏观转向微观、从制度转向方法，从技术和工具层面转向公共价值层面，从单纯的政府工作评估转向综合的公共治理绩效评估[3]。治理能力评估是公共治理范式指导下的政府绩效评估，不仅包含治理主体的多元性，即政府为核心的公共组织与社会组织及公民之间关于公共事务的合作治理，还预示着绩效评估主体的多元性。治理能力评估是政府内部的评估机构、社会组织、企业、公民等主体对于政府治理能力多主体、全方位、系统性的综合评估，因此能更加客观、科学的反映政府治理的真实状况，也确保了公众对于政府行为的监督权和对公共事务管理的参与权的实在性。

（三）优化营商环境视域下的地方政府治理能力评估：问题提出

从理论层面来讲，优化营商环境和政府治理能力评估缘起于对新公共管理运动的反思。传统的公共行政范式建立在威尔逊“政治—行政”二分法的基础之上，政府专注于执行政治官员制定的各项政策，对于政府的考核也围绕对政策的执行展开。新公共管理不仅强调政策执行的结果，还重视对于结果的取得负个人责任以及进行成本—收益分析以更有效率的方式取得结果。“公共管理的系统特征是多元主体构成的、管制式的开放结构。”[4]绩效评估是公共管理范式的主要内容之一，是市场思维在政府管理领域的具体应用，它内在包含了先前只有在私人部门才出现的管理者对于实现目标承担责任（在之前这被认为是政治家的责任）、以更小的成本实现目标（在此之前公共部门被认为是低效的且是结果导向不计成本的）。绩效评估引入公共部门并不是公共管理范式的首创，事实上公共行政时代就已经存在了，但在公共管理和公共治理范式下才得到了广泛应用，成为政府治理的常规工具。政府是不追求利润的，但需要追求更好的绩效表现。治理能力评估是在公共治理范式指导下对于政府绩效评估模式的修正。

但是对公共部门进行绩效评估一直都存在实际的困难。公共部门的许多目标难以被量化，这导致对于公共部门的绩效评估的注意力往往集中在易被量化且能够被信息系统处理的指标上，从而发生扭曲[5]。加之，政府内部评估往往囿于各层级政府间的“共谋”[6]而流于形式。公共治理绩效评估乃至政府绩效评估都不以评估为最终目的，最终目的是希望通过评估找出地方政府在治理过程中存在的问题，为政府纠正自身问题提供靶向。作为提升政府治理能力的一个切入点和核心议题，优化营商环境本身也是提升政府治理能力，二者都是对“以人民为中心”的公共管理的践行。因此，以营商环境重构政府治理能力评估可以有效克服新公共管理对于效率过分重视导致的偏差，在实践上推动着政府治理能力的提升，也在理论上推动了公共管理范式的演进。同时，引入营商环境视角可以在一定程度上弥补传统政府绩效评估“政府中心主义”的困境，通过邀请社会各界人士担任营商环境特约监督员[7]、设立营商环境投诉渠道等，能把政府行为更完全地置于群众的监督之下。

二、营商环境视域如何嵌入政府治理能力评估：一个分析框架

优化营商环境与提升政府治理能力作为政府改革的主要方向，它们之间有着密切的逻辑关联。本文所探讨的营商环境视角下提升政府治理能力主要是通过重构对地方政府治理体系评估来实现的。引入营商环境视域就是想要打造政府治理能力评估“升级版”，克服这些弊端与局限。

（一）营商环境是政府“善治”理念的多重整合

政府绩效评估是在一系列关于政府治理模式的理念下指导展开的，比如市场式政府、弹性式政府、服务型政府、法治政府、透明政府、有限政府、电子政府或智慧政府等。从这些理念中我们可以提取出以“善治”为目标的政府绩效评估的一级指标：服务能力、责任、廉洁、法治、公民参与、政务公开或透明度、有效性、政府规模、回应性、电子化程度等。这些一级指标在优化营商环境领域也都有所提及。比如，服务型政府理念在优化营商环境中体现为以人民需求和企业需求为导向，站在群众和企业角度塑造和优化政府流程。过去，政府更强调各部门的分工与协作，将办理“一件事”的职能分别置于不同部门，但实践中往往容易加大政府部门的协调成本和企业群众的制度性成本。优化营商环境视角下定义“一件事”则是以群众企业办理业务所要经历的整个流程来重组政府的服务部门及运作流程。这样群众“最多跑一次”就能办理好自己所要办理的业务，这也体现了政府对民众诉求的高效回应。又比如，透明政府也是营商环境建设追求的重要价值理念。《条例》中提及“要为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明的良好环境”[8]，包括各种形式的政务公开，既包括各种政策规定的公开透明，还包括执法过程中依据的法律条文的公开以及对执法结果的公开，以公开为常态，不公开为例外为原则推动透明政府和责任政府的建设。优化营商环境还是践行廉洁政府理念的绝佳方式。优化营商环境追求的是“亲”“清”新型政商关系，通过制度设计来最大程度营造风清气正的氛围。总之，营商环境包含着丰富的价值理念，通过优化营商环境不仅能够促进政府治理能力的提升，还能切实方便群众和减轻企业的非生产性成本、推动社会生产力的持续进步和创新活力的竞相迸发。

（二）营商环境评估依托政府绩效评估内容和评估方法

在对营商环境进行综合评价的过程中，往往涉及多个评估主体并依赖多种评估内容设计以及评估方法，是一套兼具综合性与系统性的绩效评估体系。广义的营商环境牵涉企业、社会组织、公民等主体，包含政务营商环境、市场营商环境、法治营商环境和人文营商环境，内容丰富多样，涵盖了政府治理能力的方方面面，因此就不能囿于单一评估主体、运用某一种内容设计和评估方法来进行评估内容设计和实施评估。目前关于公共部门绩效评价内容设计方面主要包括“4E”、欧盟通用框架（CAF）、平衡计分卡、ISO标准、SERVQUAL模型，可以将其粗略地分为过程性评价内容、结果性评价内容和满意度评价内容三类。“4E”模型的评价内容属于结果性内容，平衡计分卡和欧盟通用框架（CAF）属于过程性评价内容，SERVQUAL模型属于满意度评价内容[9]。评价方法主要包括相对评价法（标杆比较）；绝对评价法（目标管理、关键绩效指标法、平衡计分卡）；描述法（360度绩效反馈、重要事件法）；数学方法（层次分析方法、主成分分析方法、因子分析方法、数据包络分析方法）。在营商环境评估内容设计方面经常用到的方法有传统的“4E”标准，在设置考核指标和内容时重视经济性、效率性、效果性以及公平性四个维度。此外，标杆法也是营商环境评估相关内容设计的主要方法，在营商环境相关著述方面经常可以见到诸如“对标国际一流营商环境”“对标世界银行营商环境评价指标体系”之类的表述。在评估环节，相对评价法即对各地的营商环境进行排序，作为企业投资兴业和地方政府治理能力的重要参照。绝对评价法中的目标管理体现在由中央到地方各级政府关于营商环境总目标的层层分解，下一级的目标即是上一级政府实现其目标的方式，形成覆盖各级政府的目标链，环环相扣并以目标的实现结果作为考核标准；关键绩效指标法（KPI）在营商环境中体现为核心指标的实现程度，如行政审批的便利度、营商环境交办单的办结率等。总之，优化营商环境需要多种评估内容设计方法和评估方法的搭配与调适，这些都与政府治理能力评估基本遵循相同的方法和路径。

（三）优化营商环境与地方政府治理能力评估的互融与互促

新公共治理理论认为，公共服务组织并不能为公共服务创造价值，它们只能提供服务以及为服务使用者提供价值主张，是公共服务者的使用创造了价值本身[10]。笔者认为，这正回归了价值的本质——物对人的有用性。政府利用自己设计的一套评估体系评估后得出自认为有价值的服务不一定在民众那里得到相同的评价。换句话说，政府关注的是公共服务的绝对价值，民众关心的是使用价值[11]。相较以往将民众满意度作为“装点门面”的传统政府绩效评估模式，优化营商环境视角下的政府治理能力评估重视的是政府提供的公共服务的使用价值，是民众视角下对政府绩效评估体系的重塑。这样，就将提升政府治理能力和优化营商环境有机结合了起来，既包含以人民为中心的价值取向，又有明确的考核指标，既围绕着营商环境建设来评价政府治理能力，又能在营商环境的优化中全面提升政府的治理能力。所以说，优化营商环境与政府治理能力评估是相契合并且相互促进的，两者的结合实现了优势互补，共同致力于推动政府治理能力的提升。

上述逻辑揭示，通过政府治理评估体系的不断优化及实施可以达到以评促改的目的，进而推动政府治理能力的提升。那么如何确保评估体系有效运转从而实现设计意图，则需要在评估体系架构当中加以考虑。

三、营商环境视角下县级地方治理能力评估指标体系初探

之所以选择县级政府作为地方政府治理能力评估的研究的分析单位，是因为县一级的地方政府更为稳定且完备，《条例》中所涉及的营商环境建设主体也是县级以上地方政府。县级政府因其在国家治理体系中的基础性地位，自然成为营商环境建设的主力军。优化营商环境伴随着地方政府的制度创新，蕴藏着地方政府的治理智慧，因而以县级政府为基本单元分析营商环境视域下的治理能力评估，具有极其重要研究价值。

（一）县级政府治理能力评估框架：营商环境视角

在进行县级政府治理能力评估之前，要思考四个基本问题——为什么评估、评估什么、谁来评估、如何评估[12]。这四个问题构成了关于县级政府治理能力的评估框架，在前文中已经分析了为什么评估，以下部分将围绕谁来评估（评估主体）、评估什么（评估内容设计）和如何评估展开。

1.考评主体

“考评主体是考评工作的主导者和实施者，大致可分为内部评估和外部评估两类。”[13]内部评估主体即为传统的政府绩效评估主体，要么是直管的上级政府、要么是政府内部专门负责绩效评估机构；而治理能力评估和营商环境评估本身就包含着多中心视角，以外部评估为主，不仅包括政府之外专业的第三方评估机构及学术性的专业评估团体[14]，还包括与营商环境和政治治理密切相关的利益主体，如企业、社会组织、公民个人等，这些主体构成了对县级政府治理能力评估的主体。

2.评估计划

在回答了“谁来评估”之后，如何评估将成为探讨的重点。优化营商环境视域下的县级政府治理能力评估，首先应该明确各个主体在评估活动中的角色——在对县级政府治理能力进行评估时，上级市政府或省政府通常是评估的发起者，因为在压力型体制下，上级政府高度重视的高位推动机制是动员下级政府参与的最有效方式[15]。评估发起之后，上级政府往往将评估委托给第三方评估机构或者学术性专业评估团体，县级政府作为被评估者要积极配合并真实提供评估所需的材料，企业、社会组织和民众作为政府治理能力和营商环境的受众，对于县级政府治理能力评估的最终结果起重要作用。最后也是最关键的是评估指标体系的构建，这包括用于评估政府自身的治理体系的指标，也包括面向企业、社会组织和民众的满意度调查，这些评估结果将与县级政府提供的评估材料形成参照系，客观真实地反映地方治理的现状。

（二）县级政府治理能力绩效考评体系的构建

1.基于KPI的指标初选

目前学界对于县级地方政府治理能力的相关研究主要包括财政学、能动者、竞争者、政府职能、技术层面、价值层面以及治理整合视角（如下页表1所示），这些视角统合起来就是在设计指标体系时所要考虑的基本方面：财政能力在地方政府治理能力中的重要地位，以及围绕其产生的衍生指标服务能力、应急能力和常态管理能力；县乡之间的联动关系也是考核县级政府的重要指标，因为县级政府主要处理的是乡镇无法处理并上交的“剩余事务”[16]，并且县级政府的相关职能目标的实现有赖于乡镇政府对其决策的贯彻执行；县级政府不仅要处理和上级下级政府的关系，还要加入同级政府间的竞争，而竞争力的核心便是政策与制度创新能力、政策学习能力，而竞争的主战场依然是经济建设领域。此外生态保护也逐渐受到重视，政府的履职能力一直是衡量政府治理能力最为传统基本的标准；测量治理则是新近崛起的一种县级政府治理能力评估模式，其从公众、结果、流程、资源四个维度设计指标，力图更全面系统的对于县级政府治理能力进行测量和评估，这是对于治理能力评估的技术革新，其中还运用了复杂的数理模型与方法；而俞可平、包国宪分别将善治和公共价值引入政府绩效评估，修正过度的管理主义倾向，实现工具理性与价值理性的平衡；欧阳静以治理的综合视角进行整合，认为对于县域治理的评估应该集中于政策执行力、回应和满足公共治理需求的能力、实现稳定社会秩序的能力，这些视角和指标都在优化营商环境视域下县域治理能力评估指标体系中有所体现。

表1 县级地方政府治理能力指标提炼

2.基于优化营商环境的指标复选

在对县级政府治理能力评估相关文献进行梳理及指标初选之后，接下来参考2019年5月《小康》杂志社与国家信息中心联合发布的《中国县域营商环境调查评价指标体系研究报告》 （以下简称《报告》）[25]和国务院印发的《优化营商环境条例》对营商环境评价指标进行筛选（见表2）。

表2 基于《条例》和《报告》的指标筛选

《条例》中所涉及的关键词以及原则目标均在下文的县域政府治理能力评估指标体系中有所体现，而《报告》中的主要部分也与治理能力及县域治理的特征进行了转换，如基础设施建设与地方政府的财政能力、组织能力、政策执行能力、服务能力等密切相关，因此将其分解并融入这些指标，而公共服务、政务环境、满意度评价等都有直接对应的指标。

3.营商环境视域下的县级地方政府治理能力评估指标初探

建构适合的在优化营商环境视域下使用的县级政府治理能力评估指标体系（见下页表3），既要

在营商环境视角下对地方政府治理能力指标作以取舍，又要在地方政府治理能力框架内对营商环境主要指标进行筛选，还要兼顾县域治理的特殊性。需要指出的是，囿于篇幅与研究深度，目前的指标只是一级、二级指标，且权重的考量尚未涉及，需以后加以补充完善。

表3 营商环境视域下县级政府治理能力评估指标体系

续表

（1） 权重说明

营商环境视域下县级政府治理能力评估指标体系总分值/满分为640分，赋值范围为0-640分，以取得60%以下的分值（0-384分）为“不合格”、60%-70%（384-448分） 为“合格”、70%-80%（448-512分） 为“良好”、80%（512分） 以上为“优秀”。在使用营商环境视域下县级政府治理能力评估指标体系对各个县级政府进行政府治理能力评估后，对于表现为“不合格”的县级政府责令限期整改，对于表现为“优秀”的县级政府进行嘉奖，该评估结果直接与其他政府绩效评估结果直接挂钩，作为上级政府下一财政年度对该地区进行财政拨款、税收返还、专项补贴、优惠政策数额及比例的重要参考，还进一步可作为该县级政府主要领导班子成员晋升与调动的重要依据，以此使该指标体系的以评促改作用落到实处。

（2） 指标内涵

营商环境视角下的县级政府治理能力评估指标体系，是通过政府治理能力评估将优化营商环境与提升政府治理能力两大目标结合起来，找准契合点并进行指标筛选和调试、整合之后而成的。这套县级地方政府治理能力评估指标体系主要有以下亮点：第一，通过营商环境视角对于政府治理能力评估指标进行梳理和归类，分别纳入政务、市场、法治营商环境的大类指标中，并进行细化，加强了指标体系的系统性和针对性；第二、重视对于政府治理体系的评估，治理体系和治理能力是结构-功能主义的关系，治理体系的合理度、完备度、运转流畅度决定着治理能力的高低，在这之中特别强调了党政班子之间的统合程度即党政统合力（统合制是指党委围绕中心工作，对行政科层制进行结构整合、资源聚集、功能重组的治理模式[27]），党委领导是我国最大的国情，政府绩效评估不应忽视这一点；第三，政府应急治理能力的重构，对于新业态的监管、新技术的适应、政策创新等政府对于新环境的适应能力也属于应急治理能力，另外从常规治理向应急治理的转换也非常重要，此次新冠肺炎疫情防控对于该项能力的考察尤为明显；第四，公共关系中上下级关系是传统的层级制关系，特别与新闻媒体打交道则是互联网时代政府官员的必修课，尤其是在公共危机爆发之时，政府的舆情把控能力即对于舆论的引导、识别、研判能力作用突显。总之，该指标体系汇聚了有关政府治理研究的前沿热点议题，并且与政府治理能力、营商环境建设两大主线紧密联系，力图双向发力推动地方政府治理能力现代化。

（3）指标体系的应用范围

任何指标体系都是针对特定的评估对象而设计的，即在一定的“因果域”范围内，指标体系才能达到最大的解释度、发挥其最大效用。营商环境视域下县级政府治理能力评估指标体系的效用是将优化营商环境与提升政府治理能力两大政府行政体制改革的目标通过以评促改统筹实现，并在县级地方政府这个层级中发挥作用，从而可以对县级政府的真实治理状况进行评估，并且与公民满意度调查、政府提供的评估资料形成参照系，科学完整地进行评估。

四、结语

本研究通过把握优化营商环境与提升政府治理能力两大政府改革目标的内在联系与相互作用，提炼出与政府治理能力密切相关的评估指标，并以县级政府为分析单元构建了营商环境视角下的地方政府治理能力评估指标体系。但需要说明的是，受限于篇幅及研究深度，本研究并未将三级指标及权重等部分完全呈现，有待继续挖掘研究。但可以预见，优化营商环境必将成为政府治理能力提升的内在驱动力，作为以人民为中心的公共管理思想的具体体现，两者的互相融合必将从实践和理论两个层面推动政府治理能力的提升。