边疆治理的逻辑进路研究——基于边疆异质性的分析

胡佳玲

(四川大学 中国西部边疆安全与发展协同创新中心，四川 成都 610044)

作为一种建立在地缘、民族、认同之上的概念，边疆是国家领土的重要组成，也是边民生活的重要载体，如何更好地开展边疆治理是政府面临的重要任务和现实难题。而“国家治理体系和治理能力现代化”更是在十九届四中全会时作为核心议题出现。然而，当前我国边疆在现代化进程中，伴随着各种利益博弈，中华民族整体性对各民族的规约作用日益减弱，族际关系出现分殊发展，民族意识重新抬头，边疆的“中华民族化”过程缓慢。(1)孙保全：《论中华民族构建过程中的边疆整合》，《西北民族大学学报》(哲学社会科学版)2016年第1期。随着经济全球化的深度推进，边疆日益被纳入全球的治理体系，域外因素造成的影响呈显性增长，治理难度不断加大。综观学界研究态势，关于异质性与边疆治理之间关系的讨论还比较模糊，对异质性没有进行深层次的剖析，也就难以就其具体调适做出策略选择。笔者认为异质性作为边疆治理区别于腹地的重要情境，是边疆腹地一体化的前提和基础，只有具有异质性才能谈一体性，才能够将边疆的异质性特征统摄到国家整体性治理体系中。诚如习近平总书记所指“一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承文化传统密切相关的”(2)《习近平主持中共中央政治局第十八次集体学习》，中央政府门户网站www.gov.cn,2014-10-13。，只有对边疆异质性进行研究，才能为边疆治理的优化提供新的思路。本研究基于边疆异质性的理解，运用逻辑演绎的方法系统分析了边疆异质性对边疆治理的影响机理，考察边疆异质性视角下边疆治理的逻辑进路和优化路径。

一、对边疆治理的基本理解

(一)边疆治理的概念理解

中国边疆的治理史始于秦朝，经过漫长历史积淀和发展，关于边疆治理活动阐释的话语体系相继形成，最终演变成当下边疆治理的概念体系。学界关于边疆治理的概念繁多，包括“治边”“筹边”“略边”“边疆经略”“边疆底定”等，但实质都是指中央王朝对边疆的治理。

随着治理理念的提出，国家治理视角下的边疆治理成为学界研究的热点。在该视角下，边疆治理被纳入国家治理体系，按照国家治理的目的和需要进行建构，(3)周平：《国家视阈里的中国边疆观念》，《政治学研究》2012年第2期。对边疆开展有效治理，增强国家政治在边疆的合法性成为边疆治理研究的重要主题。学者周平认为边疆治理是“国家运用政权的力量，动员其他社会力量，运用国家和社会资源，去解决边疆的问题”，(4)周平：《我国的边疆与边疆治理》，《政治学研究》2008年第2期。在他看来边疆治理隶属于国家治理，并对于完善国家治理具有重要作用。此概念强调了边疆治理目的是解决边疆存在的问题，但并没有彰显与腹地治理的区别所在，这就难以回答二者的通用性问题。吕朝辉认为边疆治理：“是以党委领导和政府主导为核心架构的边疆治理组织结构,运用边疆治理制度体系、政策体系,依法对边疆区域内的国家事务和社会公共事务进行管理和处置的活动及过程”(5)吕朝辉：《边疆治理体系现代化视域下的规制稳边研究》，《湖北行政学院学报》2018年第5期。，此定义基于周平关于边疆治理解释的基础之上，进一步强调了边疆治理体系既要高度统一于国家治理体系现代化，也要考虑边疆的特殊治理需要。

笔者认同将边疆治理置于国家视角下的概念界定，但以为此概念依然未明晰边疆治理体系较之于国家整体治理体系的不同。学界实际上已经明晰边疆在治理过程中要基于与腹地在自然条件、社会风俗、民族构成、宗教信仰等方面的不同。为了明晰边疆治理与腹地治理的不同，笔者以边疆特征为基础，在学界现有关于边疆治理的概念解读基础之上进一步将边疆治理定义为：在边疆异质性的基础之上，以国家为主导的治理主体运用制度、政策等，为追求边疆的稳定和发展而对边疆存在的历史和现实问题进行治理的活动及过程。此概念凸显了异质性对边疆治理的影响，彰显了边疆治理的独特性，也是我国的边疆治理历史的特征体现。

(二)边疆治理的历史演变

统观我国边疆治理史，异质性实为治理的重要影响因素。自秦朝开始，中央政府就开始运用各种治理手段减小边疆在政治、经济、文化等方面与腹地的差异，通过增强中央政策在边疆的适用性，加大中央政府在边疆的政治合法性，进而维护国家的稳定和发展。

秦王朝时期至十八世纪中叶。该阶段是封建王朝的全盛时期，边疆治理内容主要围绕民族关系即汉族与少数民族之间的关系而展开，具体措施包括：在自然条件上，大力发展交通，例如秦朝建设五尺道；在政权建设上，国家疆域的边缘部分相继设置特殊的地方政权或派出机构，例如西域都护府，实行羁縻州府制等；在经济建设上，进行移民实边，扶植农桑，发展经济。据历史资料显示，仅秦朝向岭南地区的移民就高达55万。通过大量的移民，促进了民族交流、经济生产技术传播，促进了边疆经济的发展。在文化建设上，强调以华变夷，对边疆的民众实行文化教化，以此影响边疆各民族的文化体系，例如秦朝在文化上进行了“普天之下，抟心揖志。在器械一量，同书文字”(6)(汉)司马迁：《史记·秦始皇本纪》，上海:上海古籍出版社，1993年版。。该历史阶段的边疆治理仍然是以中央王朝的统治能力为中心，国际地缘因素尚未凸显，边疆的内部异质性对治理活动的影响占据主导。

近代以来，随着地理大发现，西方资本主义开始入侵中国，边疆问题开始掺杂国际性因素，近代国家观念下的边疆治理开始出现变化：一方面，随着中央王朝式微，传统羁縻州府的治理效果不断弱化，边疆在政治上与腹地呈现松散联系；另一方面，随着列强在边疆不断地扶植分裂势力，边疆陷入被瓜分的危险。在此背景下，晚清政府主张改变羁縻州府制，采取了以中央集权的行省制为中心的一系列治理措施，力图实现边疆与内地的政治制度同构，例如西南边疆行政建制增设道、藏区的改土归流、新疆建行省等。由于列强的入侵和中央政府自身腐败，中央对边疆的统治能力不断被削弱。随着“九·一八事变”的爆发，内忧外患成为该时期边疆治理的历史大背景，反帝国主义侵略、反帝国主义扶植的国内分裂势力，在边疆民族地区建立现代国家治理体系成为贯穿民国治理历史的三大主线。(7)马戎：《民国边疆史与地方军阀研究》，《社会科学战线》2016年第2期。在边疆治理方面，国民政府坚持“宗支”理论，力求消除民族差别，把国家治理体系一竿子插到边疆，例如通过完善交通、通讯、塑造国家认同，发展边疆教育和开发边疆等工作、(8)马玉华：《论国民政府对西南边疆及边疆民族的治理》，《中国边疆史地研究》2008年第3期。对西南边疆进行改土归流、通过大力笼络地方势力和部族首领，例如“马家军”等，在维护边疆现有格局的基础之上对地方实行绝对性控制。国民政府实际上在边疆治理中是不断地追求边疆治理与内地治理的同质化，但在具体的治理过程中过于强调“边内”一体，例如以“边疆民族”代替“边疆少数民族”，以此模糊少数民族的界限，这与边疆的民族存在的历史事实不符，反而在一定程度上激化了少数民族的身份认同危机。

新中国成立后对边疆治理实践主要包括：在边疆稳定方面，首先是充实边防力量，为防止和解决边疆的民族分裂势力和恐怖暴力事件提供了重要条件；其次是解决国民党残余势力，通过展开剿匪斗争，稳定边疆和国家发展局势；再次是解决边界问题，截止1963年11月，随着一系列边界条约的签订，中国边界遗留问题基本上得到解决，为边疆治理创造了良好的周边环境；最后是解决边疆的民族问题。为提升边民国家认同，国家通过民族调查、少数民族到内地的学习交流、制定民族政策等，为民族问题的解决创造了条件；在边疆发展方面，一方面组建生产建设兵团，大力进行边疆屯垦，建立了包括北大荒、“八字头”在内的系列国营农场，带头和促进地方生产力的提升,对建国后的经济建设做出了重要贡献；另一方面，从政治上给予了一种“因地施策”的发展空间与保障，为了维护边疆的稳定和发展，在民族地方实行民族区域自治，依照边疆的民族、文化等要素特征开展治理。此外，针对边疆长期滞后与内地的区域发展不平衡，“兴边富民”“西部大开发”“对口援藏”“对口援疆”等系列方略措施相继出台，促进了边疆的经济、文化和社会的发展。

由此可见，虽然不同时期中央政府由于国力、国情的不同，在边疆治理内容存在区别，但无论是王朝国家时期的边疆治理还是近现代意义上的边疆治理，边疆异质性均是边疆治理的重要情境要素。

二、边疆异质性：边疆治理的发生条件

(一)边疆异质性与边疆治理议题的耦合

“异质性”概念最早源自于遗传学，在引入社会科学后主要指在一个群体里面个体特征的差异程度。学界已有的研究认为边疆异质性主要是指：在国家领土有机组成中，没有一块土地像边疆这样具有自己的特征，具体表现是地理位置偏远、经济发展落后、社会发育滞后、民族传统深重、宗教氛围浓厚等有别于内地的特点。(9)赵若州：《我国陆地边疆问题的产生、演变及其当代治理的挑战》，《学术探索》 2019年第3期。周平关于边疆异质性的阐释可谓是比较精辟了，他认为 “边疆之所以成为边疆，一方面是由于它是国家的边缘性区域，另一方面是由于它的异质性”(10)周平：《中国边疆治理研究》，北京:经济科学出版社，2011年版，第89页。，在《中国边疆政治学》一书中，他再次就边疆的异质性进行了阐释：边疆区域与核心统治区在地缘、政治、经济、文化心理上的差异，是形成国家边疆的重要条件。(11)周平：《中国边疆政治学》，北京:中央编译出版社，2015年版，第32页。周平教授对异质性的阐释从与内地的比较角度入手，没有就异质性于边疆治理的关系维度进行界定，介于此，本研究中的异质性是指：边疆与腹地在地理、交通、民族、宗教、经济、政治、文化方面存在的要素区别和发展水平差距，并且这种要素区别和发展水平差距已经影响到边疆的稳定和发展，或者存在影响边疆稳定和发展的风险，异质性是治理活动在边疆的重要介入要素。

异质性对于边疆的介入影响从边疆治理的反应链条中可以更为明显地看出：边疆从地理位置上处于国家边缘地带，国家治理效应随着与核心统治区距离的增加而递减，导致国家治理政策在边疆“弱治理”，国家政策的“弱治理”状态使边疆治理问题难以得到有效治理，社会矛盾逐渐加深；同时，由于边疆与他国毗邻，容易成为大国和邻国之间利益划分和利益冲突的“缓冲区”(12)周振鹤：《中国历史上的两种基本政治地理格局的分析》，《历史地理》第二十辑。。因此，边疆作为国内矛盾的汇集区、国外利益冲突的缓冲区，面临多元风险。朱碧波认为边疆风险是边疆治理的逻辑起点，与生俱来的地缘民族特征使边疆存在三大风险即发展、稳定和安全，(13)朱碧波：《新时代中国边疆治理的逻辑体系研究》,《宁夏社会科学》2018年第4期。加强边疆治理、缓解边疆的发展和稳定风险是边疆治理的本质要求和直接目的，关乎国家治理的成败。从朱碧波关于边疆风险产生的逻辑进行推论，边疆的地缘、民族是边疆社会风险产生的原因，继而边疆发展和稳定的风险需要从边疆的特征着手进行治理，增强边疆治理与腹地治理的同质性。笔者认为这种特征就是边疆与腹地不同的地方，也就是异质性。由此，可以将边疆治理的过程进行梳理即：边疆特征→弱治理→多元风险→治理→增强边疆与内地同质性→缓解风险，从这个反应链中可以看出边疆治理的本质就是要增强边疆与内地的同质性，减小边疆的地缘、经济、社会等方面的异质性。

(二)关于边疆异质性的理解

其一，关于异质性的产生的原因。学界普遍认为周边势力、外部文化、境外势力等因素是边疆异质性的原因。(14)吕朝辉：《论中国陆地边疆的法治文化认同》，《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2015第5期；周平：《边疆发展须要国家战略的推动》，《中国边疆史地研究》2019年第2期。但笔者认为边缘性才是异质性产生的本源，此处边缘性意涵主要体现在3方面：首先，边疆作为国家的重要组成部分，地理距离和行政层级都远离国家的政治核心区，国家的治理效果随着距离和层级的增加而逐渐减弱；其次，边疆地形、气候恶劣，农牧业抗灾害能力弱，造成了经济发展水平的长期滞后；最后，边疆作为国家与另一个国家的接壤地带，受到两国甚至多国文化的影响，同时由于大漠、戈壁或者山脉的阻隔，边疆形成了较为闭塞、独立的文化圈。因此，边疆的异质性的消除或减小实际上就是从地理和文化意义上拉近边疆与腹地的距离。

其二，关于异质性的存在属性。异质性是边疆真实状态和自然状态，也是讨论边疆治理的基本假设。国内学界关于边疆的解读存在“建构论”和“实在论”的争议，笔者认为边疆既是建构的也是实在的，二者不过是针对边疆的不同状态进行的不同角度的阐释。以此为据，笔者认为可以从两个方面来理解异质性如何是边疆自然状态和真实状态：一方面，从演进角度看，边疆是统治者依据战略意图建构出来的，边疆的异质性是以边疆的建构意涵为依附，这是一种真实状态：统治者的战略意图构建了边疆存在，统治能力决定了边疆的盈缩、不同治边方略也决定了边疆的不同发展水平，这种水平是边疆的异质性的一种体现，因而异质性随着国家统治能力的变化而出现量的变化；另一方面，从发生角度看，边疆作为一种自然存在，边疆的异质性便是一种自然状态。自然状态必然是真实状态，但真实状态不一定是自然状态。(15)邓曦泽：《反对霸权主义如何可能》，《思想战线》2014第1期。异质性和同一性是国家治理过程中面临环境的真实状况。只要边疆存在，异质性就是其最显著的特征，因此，异质性描述的是边疆一种自然状态的事实。同理，只要边疆的异质性存在，边疆治理必须以异质性为基础，如果不存在边疆的异质性治理情境，则边疆治理与腹地治理就没有差别，也就不存在边疆治理的概念了。因此，从方法上来说，异质性是边疆治理的最重要假设。

其三，异质性的动态属性。在马克思哲学里，任何事物都是动态的，异质性亦是如此。本研究中的边疆异质性意涵在开篇已经明示，即“不利于边疆稳定和发展的要素”，也就是说对于要素异质性的界定要以“稳定和发展”为考量标准，但随着生产技术的发展、国家经济发展模式转型，异质性要素会发生转变。就自然地理要素而言，复杂崎岖的地形，不仅使边疆农业发展受限，导致经济长期迟滞于腹地，同时也阻碍边疆与腹地融合，但正是得益于此，边疆的原始自然风貌得以较好保存，大量的自然风景区相继建立，大量的游客涌入不仅带动了当地经济发展还促进了“边内”交流。例如就云南省而言，地形多为山地，交通十分不便，在数千年的历史进程中隔绝了“边内交流”，阻碍了当地经济发展。随着交通障碍的破除，丰富的民族文化资源与自然资源使旅游业获得快速而全面的发展，云南省摇身一变成为旅游大省，就2018年而言，该省旅游总收入8991.44亿，同比增长29.9%，对国民经济的贡献率约为50.3%、拉动经济增长约13个百分点。(16)云南省统计局:《云南省2018年国民经济和社会发展统计公报》:http://www.stats.yn.gov.cn/tjsj/tjgb/201908/t20190814_884635.html，上网时间2019年12月8日。巨大的旅游经济红利也促使了西藏、新疆等边疆省份相继打造出“鲁朗小镇”“尼洋河”“卡定沟”“喀纳斯”风景区、天山天池、那拉提等系列风景区。故而，对于边疆异质性的构成要素要以动态发展的眼光加以衡量。

其四，异质性是可逆的。异质性分析视角下的边疆治理强调某一要素的异质性程度变化会对其他要素的异质性程度造成影响，例如，边疆与腹地的地理条件差异会导致农业生产模式、经济发展方式等方面的差异，进而导致边疆与内地相异的宗教信仰、民族身份认同乃至国家认同等差异；低水平的国家认同会进而导致边疆趋向于维持边疆原貌，不愿通过改变自然条件缩短与腹地的物理距离，进而导致经济条件越发落后，环环相扣，最终进一步弱化国家认同。由此可见，异质性变化的整个过程呈现旋涡式上升(详见图1)，边疆异质性变化形态既可以是发散也可以是内聚的。就发散而言，地理条件作为纯客观性要素是异质性形成起点，不断延伸出包括民族、经济、文化等人文要素的异质。例如，历史上由于恶劣的地形条件，边疆少数民族受制于闭塞的生活环境，对市场经济无从接触，(17)吴楚克：《现代社会分工背景下的边疆经济与边疆社会治理》，《北华大学学报(社会科学版)》2018第3期。导致较长时间内经济发展速度缓慢、水平低，难以适应市场经济，出现发展上的心理失衡，一定时段上出现的民族矛盾，族际冲突，长期积累便会慢慢侵蚀国家认同；(18)蔡文成：《多民族国家的国家认同:危机与重构——以国家治理为视角》，《理论探索》2015年第5期。就内聚而言，从理想状态来讲地理条件异质性是漩涡模式的终点。地理条件作为大自然的产物，除交通基础设施因科学技术可使天堑变通途，大大缩短边疆与腹地的物理距离外，人为可改变性十分有限，但是人文要素却可以不断地进行调整，因此，异质性的理想水平可以达到只剩下地理条件的异质性，即边疆仅仅是地理环境意义上的地理边疆，而不再涉及经济、文化、政治等影响国家稳定和发展意义上的边疆，实现真正的边疆腹地一体性。

三、减小边疆异质性：边疆治理优化的行为选择

确定了边疆异质性的原因、基本特征后，有助于接下来探究边疆治理的逻辑和优化路径。由于异质性是边疆治理发生的条件，所以接下来笔者将进行3方面的论证：首先是论证边疆的异质性必然导致边疆治理的存在；其次是论证边疆治理与边疆的异质性的程度成正相关关系；最后是考察调整和减小边疆的异质性的可能性与基本建构路径。

在研究边疆治理时，有两个预设不可忽视：第一是边疆的异质性，第二是国家追求边疆的稳定和发展，以增强国家在边疆的政治合法性。前者是针对边疆自身的特征，后者针对国家的治理目的。与国家治理相比，边疆治理的区别不在于国家治理的目的，而在于其治理客体的特征，故而异质性是边疆治理行为发生的一个关键的变量。以上的两个预设都是关于边疆治理的基本预设，少了其中一个，都不可能有边疆治理的存在，而只要满足这两项预设，就一定有边疆治理行为，即：边疆治理产生的充要条件是边疆的异质性并且边疆治理是国家治理体系的重要内容，国家治理追求的是国家的稳定和发展。

本文以演绎的逻辑方法证明，边疆治理的核心问题是减小边疆的异质性。

首先，预设1，体系性，治理从层级上包括国家治理、地方治理，地方治理又包括内地治理、边疆治理。治理从内容是构成国家的各个部分包括政治、经济、文化、社会、生态之间的治理关系，这种治理关系使国家治理具有体系性。边疆治理是构成国家治理的重要部分。

(2)预设2 ：边疆具有异质性

(3)预设3：统一的治理模式有助于治理效率的提升

说明：该预设是源自于泰勒的科学管理理论，标准化的操作有利于提升效率，减小不可控的风险要素。

(4)预设4：治理追求国家稳定和发展

求证：边疆治理的核心问题是减小边疆的异质性

推论：

(5)由(1)可得，体系由多个内容单元构成。

说明，这里的体系包括治理的层次多元即国家治理、地方治理，也包括治理的空间多元即内地治理、边疆治理，还包括治理内容多元即政治经济文化生态等，只要发生治理就有治理关系。为了将不同的治理关系统摄起来，就需要一个表达治理关系体的概念，就是体系。体系包括多个单元，乃是体系这个概念的含义所蕴含的，从体系性得出体系有多个单元构成，乃是分析出来的，处于康德意义的分析命题。(19)(德)康德：《纯粹理性批判》，邓晓芒译，北京：人民出版社，2004年版，第8页。

(6)由(2)、(5)可得，边疆治理单元具有异质性

(7)由(1)和(6)可得体系内的各治理单元构成一个治理体

(8)由(7)可知一个治理体需要一定的治理模式

(9)由(8)可知一个治理模式需要根据治理对象的具体情境而定

(10)引入定义，治理模式的具体请将就是治理对象的异质性，掌握体系异质性。换句话，国家治理。国家治理就是在所有的治理单元中如何使治理体系有利于国家的稳定和发展。

(11)由(4)(9)(10)可知，国家治理可以对各个治理体系进行优化，以实现国家的稳定和发展。

(12)由(2)可得，边疆治理单元不是同质的，换句话说就是统一适用的治理模式是不存在的。

(13)由(8)(10)(12)可知，如果一个治理模式没有统一的，但统一的治理模式有助于治理效率的提升，同时又需要结合治理对象的异质性，这就需要产生具体治理

(14)由(6)(13)可知，因为边疆具有异质性，使得异质性成为治理的决定因素

(15)由(3)(11)、(14)可知，对于治理单元来说，基于异质性是治理优化的重要工具，成为国家治理体系内优化治理的重要手段。

(16)由(15)可知，异质性成为治理的重要考虑因素

(17)由(16)可知，考虑异质性成为边疆治理体系的最重要问题，即核心问题。

(18)由(3)(17)可知，边疆治理的核心问题是调整和减小边疆的异质性。

由上，可得到边疆的异质性是边疆治理核心的逻辑推理(见图2)

边疆的异质性必然导致边疆治理具有复杂性，这是一个定性判断。在定量上讲，边疆的异质性的程度与边疆治理的复杂性程度成正比，这里的定量指的是描述关系上的定量。边疆异质性越强，边疆治理涉及到的内容单元异质性就越大，即边疆个性特征越明显，边疆治理面临情境的复杂性和不可控性就会增加，因而越难以国家统一的治理政策进行一体化治理。在实际的异质性调适中，地方政府、中央政府是边疆异质性调适的政策供给方，边民是政策的接受者，双方的力量、立场、行为逻辑存在差别，在边疆治理中形成各种力量场。科学地认识和把握边疆治理中的异质性类型，考验着中央和边疆地方政府的治理能力和治理水平。从前面关于异质性的定义可知，边疆的异质性是自然条件和社会条件的特殊集合，“自然条件+社会条件”的特殊性是一切治理行为进行的充要条件，也是边疆治理得以进行的充要条件，因此，减小自然条件和社会条件异质性是实现边疆治理与腹地治理效果同质化的充要条件。

上面的证明结论也是与我国的边疆治理经验相符合的：秦朝一方面通过建立郡县制把王朝国家的政治统治深入边疆，处理边疆少数民族以及民族政权之间的关系，另一方面对归附的较大少数民族部落实行属邦管辖，在中央设立“典属国”，“掌蛮夷降者”(20)《汉书》卷一九上，《百官公卿表上》。；汉朝汉承秦制，沿袭了秦朝郡县制，在属邦的基础之上并设立“属国”，管理内迁民族。秦以后2000多年时间里，王朝国家治理边疆基本方略是“守中治边”“守在四夷”，将边疆作为国家特殊区域予以对待，具体的边疆治理策略大致包括:“(1)朝贡与纳质;(2)羁縻之治与土司制度;(3)和亲与盟誓;(4)教化与互市;(5)设治拓道与移民屯垦”(21)周平：《中国边疆治理研究》，北京：经济科学出版社，2011年版。这5个方面。诸种治边方略均是依据边疆独特的地理位置和社会特质进行的，极大地促进了边疆与内地的交流，促进边疆生产、生活方式等方面的改善。

1949年后中央政府先后在边疆进行了政权建设，对边疆进行开发性建设，提升了边疆民族的国家认同感。随着社会的发展，边疆由于交通不便、地域闭塞等要素局限，经济长期得不到快速发展，与内地的差距不断加大。介于此中央政府在边疆相继进行兴边富民 、西部大开发、对口支援、民族型互嵌社区建设、一带一路建设等，均是在“治国必先治边”的思想指导下，坚持“边内”治理、“边内”治理与“边外”治理相结合，维护了边疆的稳定和发展。(22)罗静,冯建勇：《新时代中国边疆治理的新思路新实践》，《北京工业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。从边疆治理的内容和目的来看，以上系列措施看似是增加边疆的异质性，但实际上是减小了边疆在民族性、边缘性等特征影响下低政治参与度、低经济发展水平等方面的异质性。古今历史均说明，调整和减小边疆的异质性是边疆治理的重要内容和重要任务。

四、边疆治理优化的路径方略

异质性程度与边疆治理的困难程度成正相关，意涵了优化边疆治理的路径方略要围绕边疆异质性调适为中心。

(一)边疆治理优化的基本思路——“合为纲，异而治”

“合为纲”指的是边疆在治理中要坚持一体维度，以发展和稳定作为边疆的异质性要素的调适标准。一体维度是指以中华民族为国族，以统一的政治制度构筑内地与边疆高度统一的政府体系与政治体制，从而塑造和提升国家认同(23)孙保全：《论中华民族构建过程中的边疆整合》，《西北民族大学学报(哲学社会科学版)》2016年第1期。。近年来，随着边疆各族人口的增加，族际规模不断扩大，利益总量相对稳定与利益需求不断增加之间的矛盾导致族际利益博弈加剧，而大量的跨界民族由于两国甚至多国文化的影响，族际关系可能出现外源性瓦解。十九大报告明确指出要“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”，边疆异质性调适也必须以巩固、安全为目的，任何调适手段只要违反该目的，均是本末倒置。故而，边疆治理绝不是边疆自己的治理，而是在国家治理体系中以国家的安全和稳定为目的进行的治理。因此，就“合为纲”是否与现行民族政策的尊重民族多元性相冲突而言，笔者认为并不存在冲突。边疆大多为少数民族区域自治地，民族区域自治制度看似增加了多元性，但实际上是以促进国家认同感、确保边疆巩固为目标的多元性，这本身就是对边疆内地一体性的回应。(24)民族区域自治法在法律位阶上是下位法。按规《立法法》的规定，上位法(宪法)高于下位法，下位法不得与上位法相抵触。其表现形式有4个方面：中央立法优于地方立法；同级权力机关的立法高于同级行政机关的立法；同类型立法根据立法主体的地位确立法律位阶关系；权力机关及其组成的常设机构之间，人民代表大会制定的法规性文件效力等级高于常规机构制定的法规性文件。

“异而治”指的是边疆异质性由历史和自然共同造就的，不可能彻底予以消除，但这并不意味着异质性(包括自然条件和社会条件)不可以进行调适，从而减小边疆的异质性。需要说明的是：个性与共性作为事物存在的两种状态，个性的存在是客观事实，边疆作为国家领土边缘的历史现象也是如此，因此，异质性的消除、降低不是按照腹地统一标准简单粗暴地进行消除、同化，而是有选择地对异质性要素进行因势利导。按照是否有利于发展和稳定，可将异质性要素分为4类：“有利于发展和稳定”“有利于发展但不稳定”“不利于发展但稳定”“既不利于发展也不利于稳定”。边疆治理的基本方略就是以国家稳定和发展为目标，对四类要素进行策略调适，以此得出边疆异质要素调适的象限图(见图3)。

首先，针对有利于发展和稳定的要素要进行正面导向和扶持。十八大以来习近平就围绕中央民族优秀文化的继承和发展做了系列论述，边疆优秀的传统文化作为中华文化的有机组成，应该得到继承和发展：一方面要增强边疆优秀文化与社会主义核心价值观的契合性，(25)王岚：《论少数民族优秀传统文化与社会主义核心价值观的契合》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2015年第7期。例如对边疆地区传统的有关勤劳、正直、守信等品质的文化要素进行凝练和发扬，促进边疆社会稳定；另一方面要对边疆的技艺类、艺术类、民俗类非物质文化遗产进行传承，发展文创产业，盘活传统文化，促进边疆社会发展；其次，针对有利于边疆发展但不稳定的要素，要坚持“稳为首”，对该类要素要坚决打击和取缔，例如就低端产业转移要素而言，边疆自然资源丰富，成为能耗产业转移地，该类产业在一定程度上带动当地经济发展，但是对资源、环境的破坏会形成边民的“环境被剥夺感”，易激起群众性事件，对社会秩序造成严重的影响，破坏社会稳定，因此必须就其环境影响作出反复评估，项目的环境损害结果达到可接受范围，实现要素的实持转变后方可实施；再次，针对不利于发展但有利于稳定的要素要进行优化和改善，例如边疆还有“姑舅表优先婚”、早婚等旧俗残留，这些地区的社会关系基于婚姻关系而建构，也因为传统的婚姻关系而得到延续和巩固，(26)高志英：《铓的流动与茶山社会建构》，《民族研究》2013年第4期；伍琼华：《云南边疆边远地区少数民族的早婚原因探究》，《中央民族大学学报(哲学社会科学版)》2015年第6期。看似有利于维持传统边疆社会或家庭组织结构的相对稳定，但增加了隐性疾病的发病率，由健康状况差或者残疾形成的负人力资本通过代际传递制约定庭和社会的发展。(27)王卓,时玥:《彝族贫困代际传递现状及影响因素研究》，《中国人口科学》2019年第3期。为此，在此类地区要积极地引导婚姻旧俗的扬弃、控制疾病的发病率，提升人力资本，进而促进边疆发展；最后，针对既不利于发展也不利于稳定的要素要坚决予以打击和消除。2009年新疆7·5事件不仅造成进2000人员伤亡(其中197人死亡，1700人受伤)，房屋受损719户，还致使当年的新疆旅游业负增长。(28)人民日报评论部：《反恐越坚决社会越团结:新疆暴恐案7-5事件》 ：http://opinion.people.com.cn/n/2013/0705/c1003-22085417.html. 2019年12月9日访问。因此，诸如恐怖主义、分裂主义、极端民族主义等要坚决打击。

由此可见，边疆治理面对的情形是：首先，边疆与内地属于同一个国家整体。研究所讨论的异质性是为了优化边疆治理，进而提高国家整体的治理能力和治理水平。如果边疆与内地不是同一个国家整体，则不存在于一个治理体系，再谈他们之间具有异质性也就没有意义；其次，属于同一个国家整体就需要一个治理模式，以实现国家整体稳定和发展的需要，但没有一个统一的治理模式能够让边疆与内地实现同质化发展；最后，模式需要建构。目前为止，还没有一个统一的治理模式能够有效实现边疆与腹地的同质化发展。在缺乏统一模式的条件下，国家治理需要考虑边疆的独特性带来的政策执行效果不可控风险，因此，边疆治理要坚持“合为纲，异而治”，以实现边疆与腹地治理结果的同质化为目标进行异质性调适。

(二)边疆治理的优化路径

边疆作为两国或多国的领土连接地，较之于腹地治理的最大异质性在于远离统治中心而与他国近距离所形成的复杂治理情境。一方面，边疆在地理距离上与他国毗邻，不仅容易滋生大量跨国犯罪，而且由于存在大量跨界民族，跨国非正式交流在边疆十分频繁，国家认同感由此可能出现摇摆；另一方面，作为国内国外空间的连接点，周边国家和国际敌对势力大肆鼓吹中国威胁论，边疆盘踞的境内外分裂势力十分猖獗。同时，在国际地缘影响下，边疆还容易受到如朝核危机、印巴冲突、缅甸战乱等国际局势的影响。在此背景下，我国需要从国内和国际两方面入手，优化边疆治理。

1.在国内层面

就国内而言，国家要坚持兴边富民、西部大开发、对口援边等战略，加强边疆经济发展，增强边民的物质“可获得感”，减小失业、贫困等不稳定要素。具体来讲包括：在参与主体方面，实现治理主体多元化，坚持和完善共建共享共治。随着地区和国家的发展，边疆异质性调适面临的威胁不再是自然、交通等显性要素，而是更隐蔽、更无形的异质性风险。在新形势下，边疆异质性调适的关涉行为体已经由个体拓展至团体、国家等，但边疆治理目前仍多以政府为主体，难以对边疆异质形成的历史、现实及未来走向进行及时认识和把握，同时，边疆民族构成、居住形式、认同感构成等要素导致政府治理难以插到边疆底部。故而，仅靠政府或者单个地方部门已经难以把控边疆异质性的调适，坚持政府、社会、市场等主体的多元共治，营造共建共治共享的治理格局是边疆治理的重要导向。

在内容方面，实现治理内容立体网络化。针对边疆异质性，边疆治理要始终在坚持稳定和发展为最终目标之下进行公共产品和公共服务的供给，实现治理结果与内地同质化。首先，不断地加强和完善边疆基础设施建设，通过改善交通条件、普及互联网建设等措施，真正全面实现边疆民族地区 “三通”，拉近与内地的“物理距离”。其次，就公共服务供给而言，要不断创新供给形式，例如当下国家公共产品、公共服务主要是以集中办理形式，实行定点供给，但是边疆地广人稀，居民居住点分散，集中的服务供给模式难以满足人们对公共服务的需求。在边疆开展流动公共服务供给，例如“流动文化车”“流动警务室”“流动图书馆”等，(29)刘银喜,任梅：《流动公共服务:公共服务供给方式创新——概念提出、逻辑起点及创新价值》，《中国行政管理》2015年第8期。解决服务定点与对象流动分散之间的矛盾。最后，就文化联系而言，积极推进民族互嵌型社区建设，不断地组织内地文化进边疆活动，加强与腹地的文化纽带联系，将民族交流和沟通融合到日常，拉近边疆与内地的“心理距离”，增强边民的国家认同感。

在过程方面，实现治理过程规制化。针对边疆的多元异质性对治理带来的负面影响，边疆治理要以“规制稳边”为治理的过程要求。规制稳边就是以法律规制为主导，坚持正式手段与非正式手段相结合，对边疆进行规制治理。(30)吕朝辉：《边疆治理体系现代化视域下的规制稳边研究》，《湖北行政学院学报》2018年第5期。具体而言，在正式制度建设方面，秉承十九届四中全会精神“以一流之力创造一流的治理效能，用一流的治理效能防范化解各种风险挑战”，强化制度意识、维护制度权威，要全面梳理妨碍边疆治理优化的法律制度，积极完善边疆治理的相关法律制度，真正做到以法律判定“可为与不可为”；在非正式制度建设方面，要积极地引导和利用。历史上边疆由于长期的封闭性，国家治理难以真正深入边疆社会内部，从而形成了包括伦理道德、风俗习惯、宗教信仰、家族观念在内的非正式制度，这些非正式制度对边疆治理的影响里是广泛的、持久的、潜在的。在现实的边疆治理，需要更多地与非正式制度相互配合，在自治、法治的背景下，结合德治，对非正式制度进行利用和引导，发挥非正式制度对于边疆稳定和发展的潜在、持久作用。

2.在国际层面

从国际层面看，“锁国外交”已成历史，开展国际合作治理是经济全球化背景下必然的发展趋势。边疆大部分位于国家一带一路战略的重要地段，发展与稳定态势与国际环境紧密对接，国家只能顺势而为：首先，打造良好周边环境。国际环境要素是边疆与腹地治理情境的主要区别之一，对边疆稳定和发展具有较大的不可控性影响，要积极打造周边命运共同体，减小域外要素对边疆治理体系造成的负面影响。例如，积极开展次区域合作，充分利用域外治理资源，调动域外治边力量向边地凝聚，(31)周俊华,王浩然：《基于大数据参与次区域合作的地方政府治边模式创新研究——以澜沧江—湄公河合作下的中国云南省为例》，《东南亚纵横》2019年第4期。一方面通过经济次区域合作，带动当地经济发展，促进资源和人才流动，提升边疆的经济发展水平，另一方面通过政治次区域合作提升公共服务的普及率，降低跨境犯罪率，为边疆治理提供稳定的周边环境。

其次，树立文化自信。在边疆民族与周边国家的文化交流中，以强大文化为纽带，塑造中国精神、中国价值，增强边民尤其是跨界民族的国家认同感。历史与现实的经验证明文化自信是解决人心所向的问题，国家认同的关键在于文化自信，(32)万欣荣：《从被动输入到文化自信——中外文化交流的历程及其启示》，《毛泽东邓小平理论研究》2016年第11期。为此，边疆治理要积极依托一带一路建设，在文化交流中，不断凝聚沿线国家的价值共识，解决边民的人心所向，为边疆治理提供强大的人心支持。

最后，合理利用国际组织。近年来国际组织在边疆治理中无论是数量还是作用都呈上升趋势，积极发挥国际组织正面作用，是新时期边疆稳定和发展的重要助推器。就云南省而言，改革开放以来在该地区开展活动的国际非政府组织就超过300家，关注问题主要集中在基础教育、艾滋病防治、儿童福利、生态保护以及扶贫等领域，(33)侯江红：《云南边疆民族地区境外非政府组织现状与规范对策》，《科教导刊》(中旬刊)2012年第9期。对当地的经济发展，社会矛盾缓解起到了一定的作用，但不乏国外敌对势力借助国际组织进行边疆分裂和破坏，为此，要准确地鉴别国际组织的政治色彩，在国际组织管理上要做到“有心”“有容”“有制”。(34)潘强：《广西借助国际和地区组织开展公共外交的做法和启示》，《公共外交季刊》2015年第4期。

五、结语与未来展望

应该看到，边疆治理是边疆的异质性发展到一定阶段的必然产物。日渐多元的异质性要素，催生了边疆的发展矛盾及安全隐患，对边疆稳定和发展造成威胁，与边民和国家对边疆治理的目标期许之间的差距与日俱增。异质性与边疆治理议题的耦合与协调互动，为边疆地方政府和国家从边疆与腹地的异质性角度审视边疆治理提供了整体性的分析框架。

异质性视角下的边疆治理追寻的是通过减小边疆地理、交通、经济、政治、国家认同等方面的异质性，以实现边疆治理效果的最大化的最终目标。边疆异质性的减小并不是说实现边疆社会与腹地完全的同一，而是指的是通过减小不利于边疆稳定和发展的异质性要素，实现其治理结果和治理目标与腹地的同一。现实的边疆治理存在自然条件和社会条件的异质性的漩涡增长模式。边疆自然条件从存在性上来说改变难度较大；边疆社会条件既包括宗教也包括文化，形成过程时间长，内容涉及面广，短时间内难以完全实现真正的“边内”治理同质化。即便有美国这样的国家，宣称其边疆早在一百多年前就结束了，但是边疆意蕴下的种族矛盾等并没有随着边疆的结束而结束。只要主权国家存在，边疆就会存在，即使是学界所谓的“大国有边疆，小国无边疆”也只是针对边疆与内地的同质化程度而言的。因此，针对像我国这样的大国，即使将来真的像美国以及欧盟国家一样实现边疆在地理意义上的消除，也并不意味着边疆独特的民族、宗教、安全形势会随之消失。但是边疆的异质性程度可以加以塑造，故而边疆治理的关键在于不断减小异质性，优化边疆治理情境，有效提升边疆地方政府和国家的边疆治理能力。