间断平衡理论视角下70年中国少数民族教育政策变迁分析

龙立军

(贵州民族大学 社会学与公共管理学院,贵州 贵阳 550025)

民族教育一直受到党和国家的高度关注，因为它是民族团结进步和国家教育事业不可或缺的组成部分。中国政府立足于民族地区的特殊性和各类教育的特点规律，构建起了完备的民族教育政策体系，它是民族教育自新中国建立以来取得长足进步的可靠保障。(1)陈立鹏，任玉丹：《改革开放40年来我国民族教育重大政策梳理》，《中国民族教育》2018年第11期。据统计，2017年全国所有学校中少数民族在读学生数占在校学生总数的10.71%，达3161.63万人，小学在校生少数民族达11.65%，初中占11.3%，高中占10.57%，大学专科本科占9.04%，可见少数民族学生就读规模庞大。义务教育在少数民族地区全面普及，“两基”目标在民族区域自治地方全部实现。(2)陈立鹏,任玉丹：《改革开放40年我国民族教育政策成效显著》，《中国民族教育》2018年第12期。面对民族教育政策实施所带来的显著成效，总结经验成绩成为了学界研究的热点。然而，学界对少数民族教育政策的探讨多限于总结改革开放40年来我国民族教育政策成效和具体政策的对策建议，较少从政策变迁的角度对其进行梳理和反思，难以发现其政策演变的趋势和规律。在对政策过程进行分析的诸多政策分析工具中，因间断-平衡理论糅合了渐进式平衡与短期重大断裂的特点而更加具有政策变迁的解释优势。纵观70年来我国少数民族教育政策的变迁轨迹，间断平衡理论更能认识其演化轨迹和重大发展节点。但是，间断平衡理论产生于西方社会，有其特定的适用对象和社会条件，因而在中国情境下必须进行适当的修正，方能合理解释中国少数民族教育政策变迁的规律性。本项研究试图以新中国成立以来，少数民族教育政策变迁为研究对象，运用结合了中国情景修正后的间断平衡理论为理论视角，以此来阐释少数民族教育政策变迁的规律特点，更加清晰地认识其演化轨迹。

一、文献回顾与研究问题

教育政策分析是沟通教育理论与教育实践之间的中介桥梁。为促进民族教育更好更快的发展，学界对少数民族教育政策开展了广泛的研究，学者们或从微观层面针对某一具体政策的内容进行分析，或者从宏观层面审视诸如政策体系、政策制定与执行过程、政策转向、政策发展史和政策研究方法等问题，(3)白菊：《2013—2017 年我国民族教育政策研究》，《开封教育学院学报》2018年第7期。产生了一批成果。

少数民族教育政策变迁问题属于宏观层面政策发展史的研究范畴。所谓政策变迁，指的就是原有政策的变革，具体而言是指无论受何种外部环境和内在因素的制约，政策均不能长久维持原有的政策形象，相反，会发生方方面面的变化，使之处于持续不断的演化发展中。(4)Hogwood, W. Brian and Peters, B. Guy. Policy Dynamics. New York: St.Martin’s Press, 1983. P27.早期政策研究者常常忽视了对于政策变迁研究，他们认为，完全理性决策下作出的政策选择是基于信息的完整性和方案结果形成的最优性方案，当然是完美的，因此很少会发生变迁。最早关注政策变迁的林德布洛姆在逻辑经验主义的影响下，于20世纪50年代提出“渐进主义”理论。该理论否定了政策的完美性和不变性，认为政策在制定和执行过程中，由于信息的不完全性，政策会发生渐进性变迁。因此，该理论认为在保持原政策不变的情况下，应该对具体政策进行“修修补补”。

随着社会的不确定性增加，公共政策领域发生了政治经济等方方面面的急剧变迁，这时渐进决策理论已经解释不了社会现实，众多关于政策变迁的研究成果开始出现。其中，间断平衡理论弥补了渐进主义理论解释政策变迁的不足，总结出政策变迁呈现平衡——间断——新平衡的特征。

学界有关少数民族教育政策变迁的研究主要有三类视角：第一类是历史制度主义分析范式的视角；第二类是多元文化主义的视角；第三类是基于历史阶段的纵向研究视角。

第一类历史制度主义分析范式，把新中国民族教育政策制定和演变的脉络，置于历史制度主义的理论范式和制度变迁理论视角下进行考察，认为我国民族教育政策的变迁在很大程度上是由制度背景决定的。新中国建立以来，相继经过了三个政策阶段：激进型政策变迁、试错型政策变迁和建构型政策变迁。民族教育政策在历史发展过程中有路径依赖，有改进创新。相关研究认为，“回报递增”效应导致我国民族教育政策出现强烈的路径依赖；而外界重大政治经济原因导致的关键节点促使民族教育政策发生改进。制度的“否决定”正是民族教育政策创新的重要契机。

第二类多元文化主义视角认为民族教育具有特殊性和差异性，为了使民族教育按照自身规律健康发展，我国应该在文化上做到相互认同、彼此尊重、宽容理解、多元整合来完善民族教育政策。其最终目的是在平等、尊重、交流的民族文化发展中，推动中华民族文化的繁荣与发展，形成一种“多元一体格局”的文化格局。

第三类历史阶段的纵向研究视角把民族教育政策置于人类历史发展的长河中，基于不同的历史时间段对民族教育政策的成就、问题、发展演变趋势等方面进行研究。

历史制度主义有助于认识我国民族教育政策变迁的社会背景和原因，多元文化主义则被认为是促进民族教育政策价值转向的最好选择。但是，无论是历史制度主义，还是多元文化主义，这两种视角都无法揭示我国民族教育政策70年来发展过程中呈现出怎样的演化模式和发展规律？带着这个问题，本文拟借用间断平衡理论的长期视角观点，分析70年来我国民族教育政策的纵向变迁过程，以探寻我国民族教育政策变迁的规律和特点。

二、间断平衡理论及其修正

“间断平衡”这一概念最早出现在生物学家艾尔德奇和古尔德等人的生物进化论观点中。这种观点认为，物种的进化是渐进量变与更新质变的结合，其中，量变是长期而缓慢的，而质变是短期而灭绝式的，这二者是交错性进行的，而不是持续发生不间断的量变；(5)R Robinson，Scott E．Punctuated Equilibrium Models in Organizational Decision Making．Handbook of Decision Making． New York: CRC Taylor and Francis，2007．鲍姆和琼斯认为政策变迁过程与生物界物种进化的这种状况有相似之处，他俩借用“间断平衡”概念对美国政策过程演进问题进行分析，在研究中不断探索、运用、丰富和发展该理论，使之构建成一个研究政策过程的有效理论体系，最终于1993年出版了《美国政治议程和不稳定》一书。但是，这一理论植根于西方公共政策变迁的土壤，与中国情境下的政策变迁并不完全整合，因此，基于我国不同的社会环境和条件，必须对其进行必要的修订，方能用于对我国民族教育政策变迁历程的研究中。

(一)政策议定场所

议程设置是指人们关注哪些问题和信息以及关注他们的先后顺序。议程设置议定场所不同，其政策形象和效果也不一样。政策议定场所具有多样性，根据Redford的观点可以将其划分为子系统政治和宏观政治。子系统可能由单一利益主导，也可能是由专家、议题网络、国会小组、利益党团等多样化利益群体所构成的决策系统，这些构成了决策中的“铁三角”或“议题小环境”，政策的变化也是根据“议题小环境”中的微小变化引发，一些决策结构能够并行处理同时发生的许多问题，这些问题在不同的专家团体中得到考虑。这是一种被制度化了的，结构诱致的均衡状态。而由政党、议会、总统所构成的宏观政策，则为政策议程提供了制度性边界，当政策议程进入宏观政治系统时，并行处理发生障碍，只能逐一做串行处理。对此，研究者指出，当政策子系统的并行处理能力加上宏观政治系统的串行处理需要，才会导致我们能观察到的政策领域中非渐进性突变动力发生。(6)R Robinson，Scott E．Punctuated Equilibrium Models in Organizational Decision Making．Handbook of Decision Making． New York: CRC Taylor and Francis，2007．孙欢：《间断平衡框架及在我国政策分析中的适用性：基于政策范式》，《甘肃行政学院学报》2016年第6期。

然而，中国政治话语中没有宏观政治和子系统政治之说，与之相似的是官方权威系统和非官方参与决策系统。广义上的党政机关构成官方权威系统，主要包括执政党，立法、行政、司法国家机关。官方权威系统有着自己的运行逻辑，中国共产党作为执政党处于核心领导地位，各国家机关之间实行下级服从上级的民主集中制。在公共决策中，官方权威系统发挥着主导和决定性的作用。专家学者、媒体、普通民众、社会组织等构成非官方参与决策系统。非官方参与决策系统对政策的影响不如西方利益集团的影响力大。但随着科学决策民主决策，阳光行政的推进，非官方参与决策系统将会发挥越来越重要的参政议政作用。

(二)政策图景

政策图景是政策存在的合法性基础，是“经验信息和感情要求的混合物”(7)(美)萨巴蒂尔：《政治过程理论》，彭宗超等译，北京：生活·读书·新知三联书店，2004年版，第132页。。这说明政策图景包含客观事实的经验描述，也包括情感评价部分。由于不同的个体和群体有着不同的价值理念，对同一政策问题会有着不同的政策图景，支持者会形成对某一政策维度的偏好性政策图景，反对者则会形成另一偏好性政策图景。并且，这些政策图景之间存在着激烈的竞争关系，政策垄断的形成与支持性政策图景有着密切联系，一旦政策图景转向反面形象，政策反对者就会利用反面政策图景对原有政策进行攻击，导致垄断崩溃，新的政策议程建立，政策变迁发生。

政策平衡是政策垄断的结果，而垄断的形成是因为政策范式和政策图景稳定未发生变化。稳定的政策范式和政策图景有赖于统一的价值理论，稳定的制度结构和稳定的政策图景。政策变迁的发生源于旧有的政策价值理念受到挑战，稳定的制度结构遭到破坏和支持性的政策图景转向反面负向的政策图景。

(三)正反馈和负反馈

正反馈和负反馈机制是间断平衡理论的重要反馈机制，正因为正反馈和负反馈的作用机理，政策的间断和平衡、稳定和变迁才得以实现。负反馈作用与政策稳定相连，巩固政策垄断，促进系统均衡。它包括自我纠正和自我平衡两种机制。自我纠正机制通过维持现状，抵制变革实现政策稳定。正如鲍姆加特纳和琼斯所阐述的 负反馈机制的过程在于它抵消了环境中的一切变化而不是强化这种变化。(8)Baumgartner, F. R. and Jones, B. D. Policy dynamics. Chicago: University of Chicago Press, 2002, P9.自我平衡机制不反对变革，但提倡渐进主义模式诱发公共政策的稳定。正反馈是政策变迁的机制，它是强化而不是抵消一种变革趋势，是自我增加机制。非官方参与决策系统产生了新的价值理念，要求现有政策变革，加上突发性事件助推，政策窗口被打开，不仅吸引更多新的参与者进入，而且引起官方权威系统，尤其是高层官方权威系统的高度关注。随之，官方立场发生变化，公共问题进入议事日程，政策问题重新界定，新政策议程启动，政策垄断和平衡被打破。根据新的价值理念和新的支持性政策图景，制度结构的均衡状态被打破，新的政策垄断形成。如中国早在20世纪90年代末，就有学者、媒介、社会组织开始关注唯经济发展带来的问题，呼吁科学发展，可持续发展，注重经济发展的同时应该关注让人的全面发展和环境保护。面对非官方权威系统的压力，政策做出过渐进调试，但根本的价值理念、政策范式和政策图景未发生转向。随着问题越来越突出，最后爆发“非典”事件和“孙志刚”事件，这两个突发性事件引起高层官方决策系统的高度关注，加上新的领导集体上台，助推新的政策范式和政策图景转向，显示出强大的正反馈作用，最后中央提出“科学发展观”“以人为本”“绿色GDP”等一系列新的政策图景。许多具体政策在新的政策范式和新的政策图景下，做出了许多具体变革，推动了政策变迁的发生。

三、70年来中国民族教育政策变迁分析

新中国成立70年来，党和政府高度重视发展民族地区的教育事业，为切实提高各族人民群众的科学文化素质投入了巨大的人力、物力、财力资源。为了确保民族地区教育事业健康发展，切实保障少数民族人口顺利接受现代科学技术教育，针对民族地区少数民族的历史与现实情况制定了倾向性较强的资源支持和保障政策。经过民族地区各级党委和政府的积极努力，我国民族教育政策实现了对少数民族学生的政策供给，使其享受到了更好的教育机会，也得到了更优的教育资源，更促进了少数民族的自身发展，从而促进了民族间的交往、交流和交融。(9)白菊：《2013—2017 年我国民族教育政策研究》，《开封教育学院学报》2018年第7期。经过举国上下的不懈努力，在党的民族教育政策的有效供给下，民族教育事业得到了蓬勃发展，成就显著。纵观70年的发展变迁历程，不难发现我国民族教育政策在较长时间段内的变迁进程内含着明显的总体特征规律。总体来说，按照我国民族教育政策的发展规律和特征，可以将其划分为中央集中、激进变迁、中央集中与地方自主相结合的三个政策范式阶段。

(一)政策平衡期(1949年—1965年):中央集中模式

1.1949年—1956年：政策形成，垄断建立

新中国建立之初，党的民族教育政策的形成具有历史延续性，承袭了抗日战争时期中国共产党在革命根据地所积累的经验与好的做法。毛泽东同志在1938年强调了四点原则：一是各少数民族拥有平等权利，二是少数民族可以成立自己的事务管理委员会，并隶属于地方政府部门，三是尊重各民族的风俗习惯和历史宗教传统，四是坚决反对大汉族主义。(10)吴大华：《民族法学通论》，北京：中国方正出版社，1997年版，第143页。可见，新中国的民族政策摒弃了封建主义时期对少数民族采取压迫同化的价值理念，“新中国少数民族教育政策的价值体系可以概括为三个方面，即促进民族平等，促进民族团结，促进民族发展。”(11)金炳镐,陈延斌：《发展民族教育的光辉历程》，《中国民族教育》2011年第7期。1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定了少数民族教育政策的总原则，也就是人民政府尊重其语言文字、风俗习惯和宗教信仰自由等，并努力帮助其发展各项事业。这是新中国建立时我国官方权威系统在一定的价值理念指导下形成的支持性政策图景，也是发展民族教育的基本方针。由于新中国建立后，我国实行社会主义计划经济体制，这一制度结构的特点是奉行中央权威，实行集中领导。在计划经济体制特点的影响下，“中央集中”的民族教育政策模式得以形成。1951年第一次全国民族教育工作会议为民族教育定了性质，即新民主主义性质，也指出了当时的首要任务使培养民族干部。1951年出台的《政务院关于改革学制的决定》赋予了民族地区根据自身情况来制定学校章程和学制，并报政务院批准。1952年，从中央到地方，相继设立了民族教育司(隶属于教育部)、民族教育处、民族教育科等，拥有专职人员，由民族教育机构来负责民族教育的管理、经费、师资、课程等事务。民族教育科层制行政管理体制初步形成。随着1956年“社会主义改造”完成，计划经济体制在我国的确立，为民族教育政策“中央集中”模式奠定了稳定的制度结构基础。

综上所述，在民族平等、团结、促进民族发展的价值理念和计划经济体制的制度结构安排下，形成了优惠性的民族教育政策支持性政策图景，最终“中央集中”模式确立，政策垄断形成。该时期教育政策价值理念贯彻的是“实质平等与当家作主”，因而唤起了广大人民群众的主人翁意识，获得当家作主地位的各族人民以及少数民族干部积极参与和广泛支持各级民族民主政权和国家建设事业，从而促进了民族团结和民族地区经济社会的全面发展。

2.1956年—1966年：政策垄断遭遇挑战，负反馈作用抵制变革

1956年6月第二次全国民族教育工作会议在北京召开，会议总结了新中国成立以来少数民族教育工作的成绩，确定了今后的工作任务方针。在此次会议精神指引下，少数民族教育政策继续蓬勃发展。1956年至1958年期间，官方权威系统相继出台如下一些民族教育优惠性政策法规：《中华人民共和国高等教育部通知关于优先录取少数民族学生的通知》(1956年7月10日)《中华人民共和国国务院关于少数民族教育事业经费问题的指示》(1956年9月)《教育部关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知》(1956年11月)。但因受到“左倾”错误思想的影响，自1958年开始，“大跃进”、人民公社化运动席卷全国，这种错误思想在各领域各行业都产生了重大影响，反映在民族教育方面就是掀起一股“民族融合风”，不顾实际实行“民族大融合”，各地纷纷出现了忽视民族利益和特点的现象，错误地撤销或合并了许多民族学校，错误地取消民族语文教学，错误地取消或削减民族学生的公费待遇，蓬勃发展的民族教育大好形势遭到破坏，实事求是、因地制宜的民族政策受到错误理解和扭曲。面对错误思潮的影响及其所产生的不良局面，1960年，中国共产党及时纠正了“左”倾错误，这是一种抵制变迁的负反馈调节机制。1961年至1965年，人民政府巩固和发展了充分考虑我国各地区各民族发展不平衡这一现实的差别化的民族教育政策，制定了诸如《中华人民共和国教育部关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》(1962年8月2日)《财政部、教育部、国家民族关于民族学院经费划分和预算管理的几点规定》(1963年11月8日)等政策法规。以上分析说明，1956年至1966年我国的民族教育政策遭遇波折，政策垄断遭遇挑战因素，但在负反馈机制抵制变革作用下，有关民族教育的价值理念、制度结构和支持性政策图景未发生变化，“中央集中”模式得到继续巩固和发展。这一阶段的民族教育政策促进了民族教育事业的快速发展，各民族接受了现代教育的人才和具有较高素质的民族干部队伍不断壮大，我国民族团结与民族进步事业得到进一步巩固，民族地区经济社会仍处于较好的发展之中。

(二)政策间断期(1966年—1976年)：激进变迁模式

由于受“极左”思潮和错误路线的影响，民族教育政策在文革期间受到了严重冲击和负面影响，民族教育政策遭到全盘否定，政策发生重大转折，民族教育政策处于间断期。

1.价值理念变化

1966-1976年中国的政策理念奉行的是阶级斗争为纲和不断革命的“极左”理念。受此影响，民族教育政策出现了与之前一贯施行的促进民族平等、团结和发展的理念相悖的价值理念。这表现为：一是出现了反对“投降主义”“修正主义”的否定性民族教育政策理念。民族教育政策在执行过程中，被认为是在执行一条“投降主义、修正主义路线”的错误，民族教育政策遭到全盘性否定，被错误地认为需要加以纠正和调整。二是出现了鼓吹阶级斗争扩大化的理念，民族教育政策被认为在实质上也是阶级问题。由于错误地把“民族问题实质是阶级问题”的提法推向极端，民族教育政策也被认定为阶级问题，把民族教育问题与阶级问题混为一谈。三是出现了推行否定民族特点和历史传统的民族教育理念。这一时期的政策理念否定民族特点和民族历史传统，认为民族教育政策在搞民族特殊，民族在社会主义时期已经不复存在，不存在民族特点和民族差别，因而错误地认为民族教育政策在反对民族融合。

2.制度结构动摇

民族教育政策的制度安排是建基于民族区域自治政策、民族干部政策、民族文化政策等一系列具体制度基础之上的，并且还包括了负责落实这些制度的民族工作部门。一方面，从制度层面看，民族区域自治政策被破坏，有些地方的自治机关被撤销，大部分民族区域自治地方的自治机关因夺权而陷于瘫痪，而且，大批民族干部被迫害和被打击，民族干部培养受到严重冲击，民族文化教育政策因不尊重民族语言文字和破“四旧”而受到践踏；另一方面，从制度运行层面看，各级民族工作部门被撤销，民族教育政策的制度难以推进和落实。因此，在这一时期，原有的国家机构和制度设置均受到全面冲击和破坏，取而代之的是各级的文化大革命委员会，原有制度结构随之动摇。

3.政策图景改变

受“极左”思潮的影响，民族教育政策普遍被认为是不能适应文化大革命形势需要的了，民族教育政策中的民族优惠政策和民族特殊性政策均被错误地认为是过时的产物，其理由在于民族问题已然解决，民族差异和民族教育政策已经完成了其历史使命。为体现更为革命的社会主义的平等性和优越性，已经被推行多年并被实践证明是行之有效的民族教育政策被完全否定掉了，由此，为体现文化大革命色彩更为激进和更为妄为的政策图景应运而生。因此，民族教育政策的革命性问题受到了各级革委会的关注而被普遍加以改变。

4.正反馈作用强化，垄断崩溃

民族教育政策在这一时期在两方面受到挑战政策垄断的因素，正反馈作用得到强化。这体现在，一方面是民族教育质量政策上，文革对民族教育政策的否定性和激进性改变，民族教育质量出现了大幅下降，民族教育事业受到严重挫折。这一时期，大批从事民族教育的干部和教师受到迫害，也制造了大量的骇人听闻的冤案、假案和错案，这都使得教学正常秩序无法得到保障，教师难以日常教学，学生难以安于学习，民族教育质量受到较大冲击。另一方面是民族教育管理体制方面的政策，也遭到否定性改变或取消。在这期间，许多民族工作部门被撤销了，许多中小学民族学校也遭到取消，10所民族学院全部被停办，很多地方民族语文教学被取消，民族语文翻译出版机构也被撤销，民族文字报刊被停办，民族文献资料、文物、古籍之类的也被当作“四旧”烧毁了，一些民族文字的推行工作也被取消，民族教育面临空前危机，新中国成立后10多年的民族教育工作成绩完全遭到了否定，政策垄断崩溃，新的“极左”和革命性的政策图景形成。在“左”的思潮的干扰下，这一时期的民族教育政策受到严重干扰和破坏，民族教育秩序的有序局面受到破坏，从而消极地影响到了民族地区经济社会的健康发展与进步。

(三)渐进平衡新时期(1978年—至今)：中央集中与地方自主相结合

随着“文革”的结束和改革开放基本国策的确立，民族教育政策重新确立了服务民族地区社会经济发展的新政策图景，中央集中与地方自主的调适性政策范式逐步形成，民族教育政策进入了崭新的渐进平衡时期，新的政策垄断也得以建立。这一阶段的政策范式，既体现出国家整体上对民族教育政策的指导和战略规划，也体现出了地方在探索民族教育政策发展上的灵活性和多样性，展现出了集中与自主的结合。

1.1978年—1991年：恢复重建，回归法制

随着“文革”的结束，拨乱反正成为了民族教育政策的中心工作，民族教育政策得以逐渐恢复和获得稳步发展，并且该时期通过颁布大量政策措施，解决有法可依的问题，使得民族教育政策的法制化建设取得进展。这些恢复重建工作，又重新加强了中央对民族教育政策的权威，又回归到了中央集中之下，但这一时期，探索地方自主性发展教育事业的情形也在显现。

首先，民族教育工作的方针和任务通过政策得以确立。1979年11月12日，国家民委和教育部发布《关于民族学院工作的基本总结和今后方针任务的报告》。紧接着，教育部和国家民委颁发了《关于加强民族教育工作的意见》(1980年10月)。在其中，强调了发展民族教育是民族自治地方教育机构的主要任务，并要求调配干部，专司其事。1982年2月教育部和国家民委召开了第三次全国民族工作会议，总结了新中国建国以来的民族教育经验，也对今后的民族教育工作任务进行了部署。

其次，民族教育政策有关上位法的颁布也为民族教育政策的实施找到了法律依据。1982年12月的《中华人民共和国宪法》，规定了教育发展的基本原则，为民族教育政策法律法规的制定提供了根本性依据。《中华人民共和国民族区域自治法》(1984年5月)也规定了民族教育政策的根本原则。《中华人民共和国义务教育法》(1986年)确定了对少数民族地区义务教育进行帮扶的政策。这些上位法的出台，促进了民族教育政策的全面恢复和发展。

再次，这一时期制定了全方位多层面的具体民族教育政策。其中，既有经费方面的，如《国家教委、国家民委关于申请民族教育专项补助经费的请示》(1990年2月)，也有关于宗教与教育问题的，如《关于正确处理少数民族地区宗教干扰学校教育问题的意见》(1983年2月)，也有专门某方面人才培养的，如《卫生部、国家民委、教育部关于全国重点高等医学院校培养少数民族高级医学人才的意见》(1983年6月)和《国家教委关于1986年继续在部分高等院校举办少数民族班的通知》(1986年1月)，还有专门针对西藏地区教育事业的相关政策，如《关于十六省、市举办西藏班的经费标准意见的报告》(1985年9月)《国家教委关于继续选派高中教师支援西藏的通知》等。由此，通过这些政策法规，使得民族教育政策得以恢复和重建，并且这些政策通过法制化路径得以加强。这一时期民族教育政策贯彻了“补偿性”价值理念，通过有针对性的倾斜性民族教育政策，既培养了大批民族政治干部，也培养了迫切需求的专业技术人才，有效地推动了民族地区各项事业发展，使得民族教育政策与社会主义现代化建设事业契合起来，二者相互促进，呈现出民族教育事业与改革开放同步发展的良好局面。

2.1992年—2001年：同质化教育赶追阶段

受1992年召开的中央民族工作的影响，1992年3月国家教委和国家民委也召开了第四次全国民族教育工作会议。该会议不仅总结了改革开放时期的民族教育有益经验，也明确了民族教育改革的目标和部署。1992年颁布了《关于加强民族教育工作若干问题的意见》，该文件成为了民族教育政策额的重要指导性文件。在这一时期，民族地区基础教育开始实行了“地方负责，分级管理”，地方自主的趋势逐渐明显。

同时，这一时期出台的《中华人民共和国教师法》(1993年)《中华人民共和国教育法》(1995年)《中华人民共和国职业教育法》(1996年)《中华人民共和国高等教育法》(1998年)等一系列相关上位法的颁布，为推动民族教育政策的发展明确了基本原则、方针政策和重大举措。

此外，这一时期也颁布了一系列的具体政策。1992年，国家发布了《关于加强少数民族与民族地区职业技术教育工作的意见》和《国家教委关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》。1993年国务院办法了《国务院办公厅关于进一步改革和发展成人高等教育意见的通知》。1994年国家教委和国家民委印发了《全国高等学校少数民族预科基础课程教材修订会议纪要》。1995年国家民委颁布了《国家民委关于改革和发展委属民族院校成人高等教育的意见》。1997年国家教委和国家民委颁发了《国家教委、国家民委关于认真贯彻中央扶贫工作会议精神、进一步加强对口支援民族和贫困地区发展教育事业的通知》。1999年颁发了《国家教委办公厅、国家民委办公厅关于在全国中小学开展民族团结教育活动的通知》。2000年颁布了《关于内地有关城市开办新疆高中班的实施意见》。2000年教育部和国家民委又联合发文《关于各级各类学校设置清真食堂、清真灶有挂问题的通知》。2000年又发布了《关于加强和改进全国民族院校思想政治工作的意见》。这些民族教育政策的共同特点均是缩小民族地区与非民族地区的教育差距，通过特殊性和优惠性民族教育政策来跨越式的实现对发达地区同质化教育的追赶。这一时期的民族教育政策贯彻了“公平性”价值理念，通过国家政策支持和对口支援，维护了教育公平，民族教育工作取得了很大发展，进而推动了民族地区经济社会各项事业发展，并且，民族地区的各项事业发展也为民族教育政策的推行提供了良好氛围和社会基础。

3.2002年—2012年：多元文化发展阶段

民族文化具有多样性特点，我国民族地区教育事业的发展也需要多元文化指导。可是在推动民族教育实现跨越式发展的过程中，还是出现了对民族教育的特殊性与文化性关注不够等问题。在这种同质化特征明显的教育事业发展氛围中，地方性文化的多样性遭到忽视，城乡间社会差异也遭到忽视，也忽略了东部、西部区域差异和各民族语言文化差异。为此，2002年第五次全国民族教育工作会议提出克服同质化、实现差异化的发展要求。为了贯彻这一新的发展要求，我国民族教育政策的重心应该从注重外部转向学校内部，从同质化转向多元文化方向。在贯彻落实第五次全国民族教育工作会议精神的过程中，在关注特殊优惠政策的同时，重心应该开始转向特殊政策发展领域。《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》就指出，要专门性地发展关于少数民族语言的数理化课程，也要发展汉语教学的课件库和素材库等。2004年教育部等部委发布了《关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》。2010 年，教育部成立了新疆教育工作领导小组。2011 年，《扫盲教育课程设置及教材编写指导纲要》提出了针对妇女、人口较少民族和贫困地区的政策。可见，更加关注特殊性和差异性是该时期民族教育政策的特点，民族教育政策围绕双语教育、民族团结教育、招考优惠、家庭困难照顾等进行了专门性政策支持。该时期的民族教育政策贯彻了“交流融合”的价值理念，民族教育政策更加考虑生源地生态因素，强化双语教育和民族团结教育，增进了民族间的理解和认同，实现了民族团结和民族共同进步，从而有效地促进了民族地区各项事业的全面发展。

4.2013年至今：强化认同阶段

多元文化性的民族教育政策体现了政策制定者对民族文化差异的尊重，促进了少数民族文化教育水平的提升。少数民族文化是文化多样性的组成部分，应该得到理解，但是，这种尊重的前提是基于国家安定团结的基础，并且必须服务和服从于国家认同以及社会共同价值观的构建。自党的十八大确立了体现着多元文化教育理念的少数民族教育政策，在贯彻执行这一教育政策过程中，各级教育工作者更加注重提升各民族之间的凝聚力，在施教的过程中更加注意培育受教育者的国家认同和共同价值观，协调文化多样性和国家一体化之间的辩证统一关系。2014年，习近平总书记就曾在中央民族工作会上指出“要把建设各民族共有精神家园作为战略任务来抓”，增强“四个认同”意识。党的十九大报告更是提出了铸牢中华民族共同体意识的时代命题(12)吴月刚,肖锐,金炳镐：《试论习近平新时代民族工作思想体系》，《民族研究》2017年第6期。。在习近平有关民族工作思想的指导下，2014年，教育部办公厅印发了《全国民族教育科研规划(2014—2020)》，规划强调建立和完善学校民族团结教育的理论指导体系，明确提出教育要增强中华民族的凝聚力、向心力和自豪感的目标要求。2015年，国务院发布了《关于加快发展民族教育的决定》，强调建立民族团结教育常态化机制，要开设民族团结教育专题课和党的民族理论与政策课程，强化民族团结教育内容。2017年颁发了《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》，强调了对少数民族语言文字和经典文献的保护与传播。该阶段的民族教育政策贯彻了“共同体”价值理念，强化了中华民族共同体意识，促进了各民族间的“交往交流交融”，在巩固和维护民族团结的基础上，推动了民族地区繁荣发展和国家富强。

在改革开放以来的渐进平衡时期，我国民族教育政策获得了极大发展，也助推了民族地区各项事业发展。以民族自治地方的经济发展水平为例：在2000年，民族自治地方的人均国内生产总值远低于全国水平，仅为全国的53%；到了2018年，民族自治地方各项经济发展指标与全国相比，发展速度与全国持平甚至高于全国水平，全国地区国民生产总值增长速度为6.6%，全国民族自治地方的国民生产总值增速达到了6.7%；人均国内生产总值占比由2000年的53%提高到65.6%；自治地方城镇居民人均可支配收入为全国的83%，农村居民人均可支配收入为全国的80%(资料来源：根据历年统计年鉴整理)。由此可见，自全面实施改革开放政策以来，我国的民族教育政策经过中央集中与地方自主相结合的渐进平衡发展，在实施的过程中运行良好，目标明确，产生了巨大的经济效益，从而进一步推动和巩固了“平等、团结、互助、和谐”的民族关系，彰显出其巨大的政治效益、社会效益和经济效益。

总之，改革开放40多年来，无论民族教育政策发生何种具体变化，在价值理念上始终没有偏离社会主义核心价值观和维护民族团结与平等的基本目标；在制度结构方面始终以坚持和完善社会主义基本制度安排，实行“集中与自主”相结合的民族教育政策；在政策图景方面始终支持民族教育政策改革与发展，维护“多元一体”民族关系格局的政策图景。所以，我们可以认为，自改革开放以来，民族教育政策领域的渐进调适是一种负反馈作用，它导致了改革开放40多年来民族教育政策的稳定发展与渐进主义模式。

表1 中国民族教育政策的历史变迁(1949-2019)

四、结论

本研究基于间断平衡理论的长期视角，对新中国成立70年以来的民族教育政策演进变迁历史进行描述和分析，得出如下结论：中国民族教育政策经历了计划经济体制下的“中央集中”模式，向社会主义市场经济体制引导下的“集中与自主”相结合模式的转变过程。权力配置和民族关系调整是贯穿于政策变迁过程中的两条主线。这两条主线引导着价值理念的变化、制度结构的调整和支持性政策图景的转化。1949年至1966年，民族教育政策在计划经济体制指导下形成了“中央集中”模式，稳定的政策形成，垄断建立；1966年至1976年受极“左”错误思想的影响，价值理念、制度结构和支持性政策图景的变化促使政府注意力转移，强烈的正反馈机制快速打破原有政策垄断格局，我国民族教育政策急剧变迁，迅速陷入危机中，形成一个重大的民族教育政策断裂带。1976年拨乱反正，尤其是1978年实行改革开放后，社会主义市场经济体制建立，民族教育政策进入“集中与自主”相结合，长期均衡、稳定发展演进的新时期。这一阶段经历了从恢复重建、同质化追赶、多元文化发展到强化认同的转变。在改革开放的40多年里，虽然负反馈作用逐渐加强，但民族教育政策仍然体现出“集中与自主”相结合模式框定下的渐进性调试。无论政策如何调整，其根本的价值理念、制度结构和支持性政策图景未发生实质性转变。可见，新中国成立以来，我国的民族教育政策清晰地呈现出由平衡到短期间断再到长期平衡的演进脉络。