基于竞争中性的政府监管：国际比较与改革方向

和军 谢思

摘要：基于竞争中性的政府监管改革是高质量发展的现实需要，也是扩大对外开放的必由之路。横向对比“澳版”“OECD版”和“美版”竞争中性原则在针对市场、强调重点、政府干预以及实施成效等方面的异同，并利用PMR指标对我国竞争中性效果进行国际比较，发现我国竞争中性原则还未得到深入贯彻，改革步伐远落后于他国。从纵向上来看，我国经济改革与竞争中性具有兼容性，但存在行政垄断、市场准入、隐形补贴等方面的监管非中性现象与法律缺失的异质性因素。基于此提出避免过度干预，激发竞争中性潜能;加强公正监管，累积竞争中性动能;完善法律机制框架，构筑竞争中性势能;发挥各方合力，打造竞争中性智能的监管改革方向。

关键词：竞争中性;政府监管;国际比较;监管改革

中图分类号：F019.6  文献标志码：A  文章编号：1004-3160（2020）03-0091-11

近年来，“竞争中性”议题成为世界贸易焦点话题，我国对此也作出积极回应。中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会上提出“考虑以竞争中性原则对待国有企业”;2018年中央经济工作会议首次明确提出“加强竞争政策的基础性地位，营造公平竞争的制度环境，鼓励中小企业快速成长”;2019年国务院政府工作报告提出要“依据竞争中性原则，在要素获取、准入许可、經营运行、政府采购与招投标等方面，对各类所有制企业平等对待”。明确竞争中性原则，既是我国深化改革新的突破口，也是我国高质量发展的必由之路。

一、政府竞争中性监管的内在逻辑

国际视角的“竞争中性”是指所有企业不因所有权而处于有利或不利的地位，竞争中性监管要求在政府监管中平等对待各类市场主体，无论所有制性质如何，在市场准入、资源获取、政府采购等方面都一视同仁。结合我国发展实际，竞争中性是当前我国高质量发展和扩大对外开放的现实需要。

（一）推动高质量发展的现实需要

基于中国经济社会发展不平衡不充分的现实情况，“中国版”竞争中性原则具有更加丰富的内容，主要可分为三个层面，即所有制中性、国民待遇中性、区域及领域发展中性。

所有制中性方面，毋庸讳言，长期以来，在政企关系、政策支持、市场准入、金融信贷、财政补贴等方面，国企相对民企享有较大优势。随着我国经济由高速增长转入高质量发展阶段，客观要求更一步发挥广大民企在创新、就业等方面的积极作用。但目前民企由于融资难、准入“玻璃门”等非中性障碍，转型升级困难。当前，共享融合发展、价值共创等已成为新时代高质量发展主旋律，充分发挥市场决定性作用，使国企与民企共生共创，大企业与小企业高效协同发展要求消除所有制偏见、在政府监管中“一碗水端平”，才能真正激发民企活力，使之成为高质量发展生力军。

国民待遇中性主要就外商投资而言，2019年3月通过的《中华人民共和国外商投资法》，是推动外国投资者和投资企业享受国民待遇，实现内外资一致监管原则，促进我国高水平对外开放的里程碑。显然，国民待遇中性既有利于消除外资在我国赶超阶段获得的某些超国民待遇，实现内外一致公平竞争，也有利于进一步扩大开放，有效应对贸易争端等问题。

此外，发展不平衡不充分，主要表现为区域及行业之间发展不平衡，某些领域发展不充分。非平衡发展战略一般是在经济赶超阶段实施的主要战略，例如沿海率先开放、建立特区等。但在经济发展到一定阶段，则要求实施以区域行业均等化为特征的平衡发展战略。对此，区域及领域发展中性规制就很重要，也即尽量为区域行业间创造公平竞争环境，缩小政策支持差距，从而激发竞争活力。当然，如果竞争结果导致不平等扩大，则需要一定的宏观调控，并不违反竞争中性本意。

（二）扩大对外开放的必由之路

2017年美国商务部发布《中国非市场经济地位报告》，将中国确认为非市场经济国家;美国《2018年特别301报告》显示，我国再次被列入“优先观察名单”，受306条款监督;同年十二个世贸组织成员国贸易部长与欧盟代表在渥太华举行会议讨论世贸组织现代化议题，强调“必须解决补贴与其他手段造成的市场扭曲”，显然竞争中性政策已经成为美国等西方国家应对我国竞争的重要手段。我国国企数量多、规模大，在国际经贸中受竞争中性原则影响较大。我们变被动为主动，积极引入竞争中性原则，既能够正面回应“国家资本主义”等指责，又能够通过参与规制制定掌握主动权，减少制度分歧与贸易摩擦，落实“一带一路”倡议，增强国际合作与提升国际竞争力。

“一带一路”倡议提出五年多来，已得到超过150个国际组织与相关国家的积极响应。我国企业特别是中央企业积极投身“一带一路”建设，越来越多的央企“走出去”“走进去”“走下去”，共承担了3000多个建设项目。“一带一路”成为了塑造中央企业国际形象、塑造我国负责任大国形象的新场域。竞争中性原则对于增强企业的“软实力”“巧实力”，改善央企国际声誉，增强我国在国际市场中的话语权，培育国际经济合作和竞争新优势作用重大。推进竞争中性将是我国新一轮改革重要起点，必将持续酝酿与深化（图1）。

二、竞争中性监管的国际比较

竞争中性政策最早明确提出于澳大利亚国内经济改革，此后由经合组织（OECD）推广，并得到美国认可，应用于《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）等一系列国际贸易谈判中。虽然“竞争中性”已产生多年，但目前在内涵、法规、执行等方面尚未形成统一规范，在应用中主要衍生出“澳版”“OECD版”和“美版”三个版本，对各国政府监管也产生了不同的影响和效果。

（一）“澳版”竞争中性监管

上世纪90年代中期，澳大利亚公有制企业占据大量生产资料，垄断现象普遍，经济效率低下，因此决定制定更广泛统一的国家层面竞争政策。《国家竞争政策审查》报告于1993年发布，指出澳大利亚竞争法无法监管政府的商业行为，国企在成本、定价等方面优势依旧存在，常利用税收减免与财政补贴等打击竞争对手，扭曲市场竞争。对此，报告提出三项基本原则：国企不能享受纯粹由产权带来的竞争优势、采取相关措施消除其传统市场竞争优势、以及在消除竞争优势前不得在新市场与其他企业竞争，并基于此签署三项协议。①“竞争中性”就是《竞争原则协议》的基本内容之一，剑指国企与私企共同市场竞争时因公有产权导致的资源配置扭曲。1996年，《联邦竞争中立政策声明》把“竞争中性”上升为国家政策，将其定义为政府的商业活动不应仅仅因其公共部门所有权性质而享有对私企的净竞争优势，这一要求适用于重要的政府商业活动，但不适用于非营利性非商业活动。[2]“竞争中性”在法律、政策和执行中步步落实，推动经济改革，符合公共利益要求。“澳版”竞争中性大多应用于国内市场，强调国企与私企的实质公平，成为竞争中性政策的缘起。

竞争中性概念提出易，细化标准与规则难。澳大利亚对于高度商业化和承担一定公共服务职能等的不同主体，采取差异化竞争中性措施。对于一些兼具盈利性与非盈利性活动的国企，层层把关其资金管理形式，非盈利性项目的资金不得用于补贴其商业行为，防止出现交叉补贴。政策推出后，企业运营与市场配置效率大幅提升，例如电信行业由国企独家经营转变为多家经营，盈利服务领域有20多家企业经营，竞争更加激烈，长途话费减少一半，服务项目多样化。为保持平等竞争环境，建立竞争中性投诉机制，设立竞争中性投诉办公室，负责接受和调查有关起诉，不但保障私企，国企也同样适用。2011年，Cyclopharm公司投诉澳大利亚核能科技组织（ANSTO）的全资子公司PETNET，认为其没有遵循竞争中性原则。办公室调查后认为，无证据表明其享有政府财政补贴、融资等方面优惠，虽然商业回报率不符合竞争中性要求，但作为政府所有企业，PETNET受到了更加严格的监管，判定其在市场中并没有更大的竞争优势。[3]

（二）“OECD版”竞争中性监管

“竞争中性”提出后，引起西方国家广泛关注，2005年推出的《OECD国有企业公司治理指引》就反映了竞争中性的内涵。《指引》明确指出，对国企的法律和监管框架应当确保国企与私企在市場中公平竞争，所有股东平等对待。2011年，OECD发布《澳大利亚的竞争中性与国有企业：实务及其他相关评论》，揭示澳大利亚竞争中性框架背后的历史，分析其成功原因及对其他司法管辖区适用性的结论。OECD推广竞争中性的主要原因在于其增强了资源配置效率，期间发布多项有关竞争中性的报告，最具代表性的当属《竞争中性：保持公共部门和私人部门的公平竞争》，第一次明确规定了竞争中性的八项准则：一是简化国企运作形式，综合考虑参与商业活动主体的组织形式与公司化程度以及商业和非商业目标在结构上的分离程度;二是核算特定职能成本，若公共服务义务由公共资金补贴，应以透明的方式确定成本，确保既不过度补偿也不赔本;三是设定商业回报率，国企应获得与企相当的回报率，绩效应以同行业中的类似业务活动为基准，若追求利润最大化以外的目标，需要公开化与透明化，不应用于削弱竞争;四是厘清公共服务义务，公共资源的使用应受到监督，国企应获得对其要求承担的公共政策优先事项的适当补偿，建立可靠成本计算方法;五是税收中性，公共和私人商业活动享有平等税收待遇;六是监管中性，定期评估政府参与受监管市场的情况，结合监管和非监管措施来抵消所有权可能带来的任何优势或劣势;七是债务中性和直接补贴，国企按照与民企相同的条款获得信贷;八是公共采购中性，采购政策和程序应具有竞争性、非歧视性与透明性。[4]

“OECD版”竞争中性架构包括竞争中性定义、识别与评价标准、投诉机制、约束机制与惩罚机制，形成了竞争中性实施的完整体系。[5]与“澳版”不同，“OECD”竞争中性框架主要聚焦国际市场，更加突出形式公平，经过不断推广，竞争中性在国际贸易中的影响力逐步凸显。

（三）“美版”竞争中性监管

2011年，美国国务院副国务卿罗伯特·霍马茨在很多场合提出竞争中性原则，认为政府支持的商业活动不应凭其与政府关系或因受益于政府，而获得人为的优于私企的竞争条件。[6]“美版”将“澳版”竞争中性的适用对象从“政府商业活动”扩大至“政府支持的商业活动”，不但包括国企，部分私企也囊括其中。2012年《欧盟与美国就国际投资共同原则的声明》提出“公平竞争环境原则”，要求欧盟与美国支持OECD有关竞争中性方面所做的工作。在OECD将竞争中性推广到国际市场后，美国开始运用竞争中性原则这一武器给贸易对手施加压力。充分利用双边自由贸易协定、双边投资协定、世界贸易组织准入承诺和跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等各种谈判场合，针对谈判对手的国企问题，要求取消国企补贴、实行严格的知识产权保护、严格的劳工与环境标准等，向贸易和投资伙伴施压，试图重新调整和塑造现行国际贸易规则。美国认为TPP是解决国企问题的一个契机，在谈判中要求缔约方在贸易、投资和竞争方面向美国进行有约束力的承诺，强迫他国遵循美国制定的准则，同时通过TPP为未来其他经贸谈判设立一个高水平参照。TPP第十七章“国企和指定垄断”规定了国企规则，体现竞争中性原则。TPP并不要求消灭国企，而是把国企公共职能与企业职能分开，后者与其他企业一样，不能打前者旗号为后者搞特权，对其他市场经济主体形成不公。虽然2017年1月美国退出TPP，但《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）仍把国企条款保留下来。

由此可以看出，“澳版”与“OECD版”竞争中性虽限制政府非中立地干预国企与民企公平竞争，但总体上支持政府对市场的干预（见表1）。“美版”竞争中性则强调自由公平，反对政府干预市场，体现出美国希望通过全球市场的高度竞争化使美国企业占领并垄断全球主要核心产品、服务、技术市场，稳坐世界霸主地位的心态。

虽然各个版本的“竞争中性”侧重点不同，但对本国甚至国际社会都产生了显著影响。顶层设计的文件为政策实施提供了详细框架与指导，国有企业改革以及监管中性等具体措施为我国竞争中性监管改革提供经验借鉴。而我国在国际社会中监管改革的进程，需要运用数据进行更直观的反映。OECD自1998年起，运用评分方法建立一系列指数来监测各成员国和部分非成员国政府监管改革情况，其中就包括产品市场监管指标（Indicators of Product Market Regulation，PMR），用于衡量可竞争市场中政策促进或抑制竞争的程度，下设国家参与引发市场扭曲和国内外进入壁垒2个一级指标，国有经济、商业经营介入、监管的简化与评估等6个二级指标，国企渗透力、价格监管、竞争影响的评估等18个三级指标。数值越低代表监管越宽松、自由度越高，数值越高（满分6.00）代表监管越严格，表明国家监管改革进展缓慢。本文选取上文分析的澳大利亚、OECD部分国家、美国及我国，进行PMR数据比较（见表2）。[7]随着时间推移，各国PMR得分总体呈下降趋势，监管改革整体进步。但横向对比发现，我国监管改革步伐相对缓慢，落后于他国，竞争中性监管改革任务艰巨。特别是在国企渗透力（6.00）、网络部门的政府参与（4.44）、政府对企业的直接控制力（3.16）、行政许可与准入体系（4.67）、独资企业的行政负担（4.60）等方面，政府监管改革进展严重不足（基于数据可获得性，此部分数据年份为2013年）。

三、我国经济改革与竞争中性监管原则的兼容性与异质性

（一）兼容性

改革开放以来，我国不断推进市场化改革，促进各类市场经济主体公平竞争，政府直接参与市场经济活动的领域逐步缩减，国企在经济中的比重总体上越来越低（见图2，数据来源于历年《中国统计年鉴》）。虽然我国“竞争中性”一词近几年才出现，但竞争中性的理念一直隐含于相关政策文件中。1992年中共十四大报告提出：“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展，不同经济成分还可以自愿实行多种形式的联合经营。”十五大报告明确指出“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”，十七大报告强调“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”。2013年中共十八届三中全会进一步指出：“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各種隐性壁垒，制定非公有制经济进入特许经营领域具体办法。”2017年十九大报告再次肯定了非公有制经济在新时代的重要性。非公有制经济地位从“补充”到“重要组成部分”，从“允许发展”到“鼓励、支持和引导”，非公有制经济与公有制经济地位的差异性总体上逐步减弱。

在公平竞争、公正监管方面，中央逐步确立了竞争政策在市场经济中的基础性地位。2016年6月《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》发布，标志着公平竞争审查制度正式落地，对政府干预市场经济主体行为进行审查，确保政府依法行政，营造公平竞争市场环境，培育经济发展新动能。随后《公平竞争审查制度实施细则》出台，进一步细化完善公平竞争审查制度。《“十三五”市场监管规划》提出，充分发挥市场的力量，实行竞争中立制度，避免对市场机制的扭曲，强化竞争政策地位，倡导竞争文化。2018年11月国务院办公厅《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》提出，坚决破除各种不合理门槛和限制，切实保障外商投资企业公平待遇。2019年8月《全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重点任务分工方案》强调，进一步放宽市场准入，缩减市场准入负面清单事项，清单之外不得另设门槛和隐性限制，加强公正监管，切实管出公平。2019年4月26日，习近平在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲中强调，规范各级政府行为，尤其是在行政许可、市场监管等方面，对于阻碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴与做法予以清理废除，公平对待所有企业和经营者。种种论述与举措表明，我国政府改革的总体方向与竞争中性并无二致。当前“放管服”改革深入推进，坚持公正监管原则，对各种所有制企业一视同仁，体现我国政府监管与竞争中性的兼容性。

（二）异质性

从上世纪90年代中期开始，我国致力于推进政企分开，建立现代企业制度，逐步撤销传统计划经济时期设置的带有条块分割性质的专业部委，组建市场化集团公司。但当前国企在金融、能源、通信、交通等行业仍占据支配地位，某些领域的政企不分现象依然存在。以信贷为例，国企具有政府信用隐性担保性质，更容易得到银行授信，融资成本相对较低。而私企则存在融资难融资贵等问题。此外，在土地、资源、政府补贴等诸多方面，国企身份也赢得了一些竞争优势。显然，国企与私企存在事实上的非竞争中性现象（表3）。

正如埃里克·霍布斯鲍姆所言，日积月累的传统形成了众多庞大、低效、杂乱无章与高成本的制度。现代经济活动日益复杂，监管者缺乏掌握全面完整信息的能力，不能代替企业进行决策。[8]受行政化影响，国企总体竞争效率有待提高，但相关监管机构难以做到监管公正，偏离竞争中性。典型事实包括：国企往往在贷款授信及利率方面受到优惠，但由于经营效率较低，负债较高，导致金融不良债务率上升。另外，面对压缩产能等宏观调控时，民企往往首当其冲，一些企业破产或被国企接管。究其原因，对竞争中性的认识不足、执行效率低，以及既得利益集团阻挠竞争中性改革是重要原因。

当前，我国还未出台竞争中性的具体法律法规，竞争中性缺乏法律保障。我国《反不正当竞争法》早在1993年出台，虽然经过几次修订，但涉及竞争中性原则的条款较少，不能作为实施竞争中性的法律指导。《反垄断法》中第六、七、八条条款涉及竞争中性原则，但第七条对“国有经济占控制地位的关系国家经济命脉和国家安全的行业”和“依法实行专营专卖的行业”两类垄断行业给予保护，限定条件、对象范围不清晰使“国有企业”得到普遍豁免。条文模糊性提供了相机选择的可能性，成为国企垄断行为的“保护伞”。此外，《反垄断法》中有关政府监管、市场结构等内容也较少。2019年9月1日，三部配套规章《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》及《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》开始实施。规章与《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等制度相衔接，细化了中止调查、豁免等程序，对于处理结果依法公示，并特别指出执法机构查处垄断行为时，对所有经营者应该一视同仁。但总体而言竞争中性原则散落于各项规章条款中，且实施时间较晚，缺乏完整法律框架。

四、基于竞争中性的政府监管改革方向

（一）避免过度干预，激发竞争中性潜能

政府为实现某些公共政策目标，通过对特定产业或微观经济主体进行价格、进入、质量等监管是必要的，但如果监管过度，则导致企业运营与竞争选择空间受限，弱化了竞争中性原则。为使各类市场经济主体公平竞争，继续推动简政放权是总体方向。应大力缩减市场准入负面清单，整治各类变相多余审批，优化营商环境。树立统一的底线监管理念，把法律规定的非禁止领域与监管底线以上的广阔空间留给市场参与者。国企的政策属性和非政策属性合理分开，基于政策属性主要完成民企做不了或不愿做的事，作为一种发展战略工具来弥补私人部门留下的空缺，基于非政策属性部分则应与民企一样，实现公平竞争。韩国1968年创办浦项钢铁公司，起初不被看好，但使用日本的战争赔款，利用其技术与培训，快速建立起一个有效率的钢铁公司，成为韩国整个产业发展的基础。但后期国家在此领域的作用基本结束，1997年后浦项钢铁公司逐渐私有化，因为私企更能有效实施运营。在美国，联邦政府通过联邦机构、部门或独立机构（如医疗机构等）参与受监管的市场。虽然可能与非政府机构竞争，但它们服务于特定人群，并被视为补充而非竞争性替代品。[9]国务院国资委要从管人、管事、管资产走向管资本，深入推进国有资本授权经营体制改革，完善国有资产管理体制。依法科学界定权责边界，明确“谁来授权、授权给谁”;分类开展授权放权，确保“授得准”;加强企业行权能力建设，保证“接得住”;完善监督管理体系，保障“管得好”。

[3] Australian Government Competitive Neutrality Complaints Office. Investigation No. 15[EB/OL].（2012-03-20）[2019-08-18]https：//www.pc.gov.au/inquiries/ completed/petnet/report15-petnet.pdf.

[4] OECD. Competitive Neutrality： Maintaining a level playing field between public and private business[EB/OL].（2012-09-03）[2019-08-19]https：//www.oecd- ilibrary.org/.

[5] 胡左浩.借助竞争中性原则深化国企改革[J].人民论坛，2018（12）.

[6] Robert， D. Ensuring a Sound Basis for Global Competition： Competitive Neutrality[EB/OL].（2011-05-06）[2019-08-21]http：//blogs.state.gov/stories/.

[7] OECD. Economy-wide PMR Indicators[EB/OL]. （2019-07-08）[2019-08-29]http：//www.oecd.org/economy/reform/indicators-of-product-market-regulation/.

[8] 劉戒骄.竞争中性的理论脉络与实践逻辑[J].中国工业经济，2019（6）.

[9] OECD. National Practices concerning competitive neutrality[EB/OL].（2012-08-30）[2019-09-01]http：//www.oecd.org/.

[10] Doing Business. Doing Business 2019[EB/OL]. （2018-10-31）[2019-09-02]https：//www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports /English/DB2019-report_web-version.pdf.

[11] Antonio， C. and Hans Christiansen. Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises： Challenges and Policy Options[EB/OL].（2011-05-01）[2019-09-02] https：//www.oecd-ilibrary.org/.

[12] 刘笋，许皓.竞争中立的规则及其引入[J].政法论丛，2018（5）.

责任编辑：王赞新