新冠肺炎疫情防控中社会组织参与的耦合研究

徐景妍

（安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601）

一、引 言

2020年春节前后，新冠肺炎疫情蔓延到全国。疫情发生后，党中央高度重视，按照习近平总书记的指示，迅速成立了中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组，部署了全党发动、全民参与、全国上下合力的应对行动[1]。全国各省市纷纷启动了重大突发公共卫生事件一级响应，中国进入了防疫的紧急状态。

作为此次疫情重灾区的武汉市地处中国版图的中心位置，是九省通衢的重要交通枢纽。伴随着春运的到来，人口的急剧流动让新冠肺炎疫情的态势更为严峻。防控疫情，政府首当其冲，但这场生死攸关的防疫阻击战也事关每一个人的安危，每个公民都责无旁贷，因此需要充分重视社会力量，尤其是社会组织在面对突发公共危机事件中的强大动能，促进社会各主体协同、高效、有序地在疫情防控中打好配合战。

二、相关概念界定及文献梳理

（一）社会组织的定义

我国社会组织的概念是基于国外非营利组织、非政府组织、第三部门等综合概念的基础之上形成的，是服务于社会和公民之间的第三方公益性组织。莱斯特·萨拉蒙认为社会组织是具有非营利性、民间性、组织性、自愿性、自治性、非政治性、非宗教性的社会团体[2]。李俊群（2011）指出社会组织是不以营利为目的，由公民或者单位自愿成立的，并介于政府组织与社会个体之间的志愿性、公益性组织[3]。

（二）社会组织的优势与困境研究

罗伯特·达尔（1999）提出社会组织能够凝聚公民力量，表达群体诉求，将政府的强制力量最小化[4]。张勤和华炜（2015）认为社会组织能有效化解社会风险，包括公共卫生、自然灾害、环境污染等风险，社会组织都可在其中发挥重要作用[5]。邓国胜（2010）指出社会组织存在着登记管理制度不完善、社会知晓度低、政府政策扶持不到位等问题[6]。纪丕霞、赵永厚（2015）认为社会组织在发展过程中面临着自身能力欠缺、社会制度滞后和社会公信力不足等困境[7]。

（三）社会组织与政府的耦合关系研究

康晓光等（2005）认为政府与社会组织间的合作关系是多元治理模式下的体现，并且政府要依据社会组织能力的不同对其采取差异化的管控方式[8]。玉苗（2015）提出可以依据社会组织的内部运行状况及其与政府部门间的紧密程度，来判断社会组织的发展情况。对发展较为稳定成熟的社会组织进行开放管理，正处于上升阶段的社会组织应不断鼓励并加大扶持力度，存在发展困境并具有内部缺陷的社会组织政府要严格管控并积极引导，推动社会组织健康发展[9]。

三、新冠肺炎疫情防控中社会组织耦合的价值分析

耦合的概念源自物理学之中，指的是两个及两个以上的电路元器件之间存在着相互关系，能够在能量传导的过程中紧密配合进而相互影响。近年来，随着各学科之间更为密切的交融，耦合不仅适用于物理学领域，在社会学、管理学等学科中也有广泛的运用，成了包含不同主体作为复杂研究系统的特定名词。政府和社会组织原本是独立的运行系统，新冠肺炎疫情的严峻形势将各个治理主体汇集起来，协同发力，从而产生耦合效应，疫情防控耦合示意图如图1所示。

图1 疫情防控耦合示意

（一）有利于促进公共危机事件的协同治理

作为新中国成立以来防疫难度最大的一次重大公共卫生事件，新冠肺炎疫情对社会秩序的正常运转以及人民的生命财产安全带来了严重的冲击。政府依靠强大的行政权力推动疫情防控的人员调配以及物资转运等工作。但是，我国各级政府管辖的面积之大、事务之多，很难全面兼顾到各个方面，所以需要社会组织的参与配合。一方面，社会组织类型广泛，他们自身所具备的专业性在疫情防控工作中有着独到的优势，能为不同的领域提供特定的防疫服务；另一方面，社会组织具有的传输性能够使他们上联政府，下接群众，利用广泛的社会根基进行疫情排查工作和群众动员工作。因此，社会组织的参与可以大大分担政府的压力，通过有效的协同治理，为疫情的防控注入强大的社会动力。

（二）有利于推动社会组织的全方位发展

近年来，我国的社会组织迅速发展，截至2018年底，全国共有社会组织81.7万多个，比2017年增长7.3%，涵盖了不同的社会领域[10]。我国社会组织类型丰富、数量繁多、发展态势良好，但是各社会组织更多的是聚焦于内部的基础职能建设，组织间的配合程度较弱。在共同抗击新冠肺炎疫情的工作中，众多社会组织交织在一起，形成了跨结构、跨职能、跨地区的联合救助行动，大大提升了社会组织间的合作水平。在提高防疫工作的效率的同时，也为社会组织日后的全面发展夯实了基础。

（三）有利于推动我国治理体系和治理能力现代化

新冠肺炎疫情的防控工作涉及从中央到地方的各领域各层次、各方面。这期间不仅要遵循中央和地方政府的统一指挥，更需要各个社会组织积极动员，有效配合。从全力治疗感染患者，到保证医疗物资的持续补给；从保障社会安定和谐，到高效率严惩各类违法犯罪行为；从呼吁市民科学防疫，到积极推动复工复产。社会组织在防疫工作中的联动机制，能够有效健全国家应急管理体系，提高处理“危重难”任务的能力。并且社会组织在耦合参与防疫工作的过程中，反映出的组织自身治理的短板，是提升我国治理体系和治理能力现代化的宝贵财富。

四、新冠肺炎疫情防控中社会组织耦合的优劣势分析

（一）社会组织在危机事件中具备的优势

1.资源优势

能否及时筹集和调配到充足的资源是疫情防控工作的重中之重，社会组织自身的价值选择具有明显的广泛性和公益性，使其在危机时刻的能够快速实现人力、物力、财力等社会资源的集结，在政府供给面对强大压力时挺身而出，有效弥补资源短板。为了迅速切断传染源扩散，2020年1月23日，武汉市紧急宣布“封城”，紧接着湖北省其他地市也相继采取了“封城”的举措。“封城”伊始，地方储备物资很难满足疫情重灾区的需求。社会组织在积极配合政府开展防控排查工作的同时，也有效开展了物资筹集与行业引导工作。医疗物资加工协会呼吁该领域生产企业放弃休假，加班加点进行医用口罩、防护服、护目镜等防护物资的生产，并火速运往疫情重灾区；汽车协会给予司机出车补贴，负责防疫物资的转运以及一线医务工作者的上下班接送工作，充分鼓励驾驶员参与抗疫；各地蔬菜、水果流通协会积极为湖北地区运送紧缺的瓜果蔬菜物资，一时间江西的萝卜、山东的大葱、内蒙古的马铃薯纷纷运抵湖北，为疫区居民的日常生活提供了强有力的保障。

2.专业优势

社会组织自成立之日起就以其专业性著称，并通过组织的特定目标及特色扩充队伍。在新冠肺炎疫情的防控工作中，大小不一、领域各异的社会组织纷纷集结起来，以其天然的亲和力将服务面延伸至社会的各个角落，充分关注到防疫工作中的边缘群体。如北京夕阳再晨社会工作服务中心与街道积极配合，以“社区工作者+社会工作者+专业医师+心理咨询师+志愿者”的工作队伍模式，积极探索社区防疫新路径；杭州市滴水公益服务中心设立线上服务平台，通过危机干预等专业方法缓解疫情带给市民的紧张感和焦虑感；上海市阅读越精彩青少年读书服务中心推出了亲子阅读系列活动，在积极响应居家防疫号召的同时，更拉近了市民的家庭关系。不同形式的社会组织从不同的角度在疫情防控中贡献着专业化的力量，这既发挥了组织的特长，又缓解了社会应急的压力，增强了防疫工作的科学性。

3.协调优势

成熟的社会组织具有强大的动员能力以及广泛的社会根基，在新冠肺炎疫情防控工作中充分发挥协调优势，用最短的时间最大限度地汇集国内外优质资源，并通过高效率的整合使其迅速服务到真正需要的群体。如各地的蓝天救援队纷纷出动，负责各公共场所的防疫消杀、体温登记、物资转运等工作，只要哪里需要他们，他们就第一时间奔赴哪里；上海市慈善物资管理中心在疫情发生后的第一时间就迅速行动，并联系爱心企业给予技术支持，建立了“海外物资捐赠系统”，为境外捐赠物资的快速输入打开了通道。社会组织通过有效协调财政体系之外的社会公益资源，在配合各级政府开展防疫工作的同时又充分发挥了补充功能。

（二）社会组织在危机事件中面临的现实困境

1.社会组织在参与公共危机事件中的地位较低

政府在多主体共同参与危机事件的过程中起着统筹布局的作用，对于社会组织的参与能力和参与水平，政府仍然采取较为保守的态度。当社会组织人员和救灾物资抵达后，人员如何行动、物资何时发放等问题都需要听从当地政府的统一安排，尤其是在防疫工作初期，当地政府部门基于疫情防控的紧迫压力，未能及时对捐赠物品的运输、统计、分发等工作流程做出周密的安排，导致捐赠物资领取手续较为繁琐，降低了物资使用的及时性。由此可以看出社会组织在公共危机事件中的地位较低，灵活性受限，降低了其参与防疫工作的效率。

2.社会组织参与公共危机事件的能力有待提高

社会组织作为新冠肺炎疫情防控的主体及直接参与者，通过有序、高效的社会行动投身至抗疫的一线。但是，我国社会组织在参与突发性公共危机事件中的能力仍然较为薄弱，未能充分体现出社会组织的独立性与自治性，容易发生一刀切的情况。例如志愿者组织在社区进行出入管控时，未能及时对社区居民进行分类、分级、分对象的引导和管控，难以适应社区居民多样化、个性化的情况，导致部分社区居民在积极配合防疫工作的过程中也产生了负面的情绪。防疫工作中所体现出的短板也暴露了社会组织自身的局限性，使其在执行过程中有时缺少人性化的思考，违背了疫情防控的本意。

3.社会组织参与公共危机事件的法律体系有待完善

首先，我国目前尚未形成制度化、细则化的公共危机管理法律体系。虽然我国颁发了《突发事件应对法》，但是该法律只是具备了基本法的性质，对于公共卫生事件、自然灾害、事故灾难等不同类型的突发事件并不完全适用。一旦发生了如新冠肺炎疫情这样多领域、爆发性的公共危机事件时，就很难根据哪一部明确的危机管理法来形成统一的指挥机制，这样会使得社会组织的参与显得力不从心。其次，我国的危机管理法缺乏必要的行政程序规制，没有对政府能够采取的危机措施范围进行明确的划分。政府应急行政权力的扩大，往往容易导致社会组织等其他主体权力的弱化，使其在公共危机事件中的职能没有得到充分的发挥。最后，我国危机管理法法律结构不合理，容易引发法律漏洞。各类公共危机事件产生的原因各不相同，由此引发社会问题的性质也不一样，因此公共立法中需要对不同的情况进行分门别类。但是由于我国公共危机管理法中规范性的缺失，容易导致社会组织部门之间、地方之间、行业之间在危机来临时缺乏沟通、运作低效。

五、新冠肺炎疫情防控中社会组织耦合的路径分析

（一）政府层面

1.法律上完善

2016年，《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》中明确了社会组织法的制定要求：“加快调研论证，适时启动社会组织法的研究起草工作。”[11]我国应尽快出台社会组织法，对于社会组织的类别、性质、权责进行详细规定，并对各类社会组织的监管机关进行有效分配，用强制度、硬标准督促社会组织开展自律工作，提升社会组织在公共危机事件中的社会公信力。同时，对于政府和社会组织的职责需要进一步细化，如政府等行政机关应承担哪些职责，哪些应急权力可以下放到社会组织，等等。这样不仅能使各主体在危机事件中按照既定的程序进行合作，更能拓宽社会组织等非政府部门在危机事件中的参与渠道，提升我国公共危机治理水平。

2.体制上接纳

根据社会组织的发展经验可知，将其全方位纳入国家危机治理体系是保障社会组织有效参与公共危机治理的重要途径。美国在“9.11”恐怖袭击后对国内的危机治理系统进行了全方位调整，包括美国红十字会在内等社会组织被列入全美危机治理的层级体系中，并对社会组织参与各类危机事件的路径、方式、资源等各环节做出了详尽的说明[12]。在此次防疫工作的初期，中国社会组织自发性和盲目性的弊端还是有所显露，如防疫物资的筹集发放与防疫人员的分岗调配有时缺乏合理的安排，导致爱心物资积压、志愿者失灵。因此，我国需要在管理体制上给予社会组织充分的接纳，形成“政府+社会组织”协同参与公共危机治理的运行机制。在疫情暴发时的应急处置、防疫工作中的科学教育、疫情结束后的心理辅导等方面有效配合，提升政府和社会组织协同参与公共危机治理的效率。

3.政策上扶持

社会组织能够持续高效参与公共危机治理离不开政策的大力扶持。截至2020年2月20日，全国已有33位城乡社区工作者在疫情防控期间因公殉职[13]。基于此，民政部联合国家卫健委共同发文，提出要进一步关心基层工作人员，努力为参与防控的社区工作者和志愿者发放补贴，切实改善基层工作人员的防护条件，努力解决基层工作者的实际困难。社会组织在参与基层防控的过程中防疫站点多、排查面积广、工作压力大，很容易导致负面情绪，出现精力涣散等情况。国家应在政策上给予基层社会组织更多的扶持，在组织的人员调配、社会保障、晋升机制等方面适当倾斜，加大社会对于基层工作者的认可度，吸引更多的优秀人才涌入社会组织。完善社会组织队伍建设有利于减轻基层的防疫压力，让更多专业的人员有更充沛的精力投身防疫一线。

（二）社会组织层面

1.各司其职，完善社会组织的参与方式

社会组织的诞生既是我国社会进步和经济发展下的必然产物，又是多元共治社会模式下政府鼓励其他主体参与的必然结果。社会组织在危机事件中一直承担着媒介的职能，在国家与社会之间、政府与公民之间起着缓冲调和的作用。参与疫情防控工作时社会组织应结合自身特长，按照防疫工作的部署积极弘扬“一方有难、八方支援”的组织合作精神。各行业协会需要充分发挥领头羊的角色，号召该领域相关企业加强组织自律，积极推动有条件的企业复工复产；社会组织应充分发挥专家学者和高级技术人才的优势，积极与国内外顶尖医疗团队合作，制定出有效的应对方案；教育机构、社会工作机构等服务机构，要积极提供心理咨询服务，对一线医护人员、感染患者、社区居民在疫情中出现的焦虑障碍、疑病障碍、创伤性应激障碍等心理问题进行专业化疏导，让他们用更积极乐观的心态面对生活。

2.规范治理，提升社会组织的参与能力

对于我国社会组织而言，如何在公共危机治理中，充分展现组织内部的独特优势以及特有功能，以自身实力与口碑赢得政府与公众的信任与支持，是我国社会组织所要面对的重大课题。首先，强化社会组织的应急体系建设。在新冠肺炎疫情防控工作中，社会组织应在民政部门的统一领导下细化各社会组织在防疫中的工作重点，做到不交叉、不遗漏，在确保广大社会组织人员生命健康和身体安全的前提下，积极发挥社会组织在防疫工作中配合有序、多点开花的作用。其次，完善社会组织的自律机制建设。加强组织的内部治理工作，强化危机事件中的问责机制，建立社会组织服务供给保障系统，将外部的强制性约束转化为内部的自觉性约束。这既能让有作为、有担当的社会组织在防疫工作中脱颖而出，又能有效化解社会组织“不作为”和“乱作为”的现象。最后，增强社会组织管理能力。充分提升社会组织在疫情防控工作中的灵活度，各社会组织可结合疫情地的实际情况，适当调整组织的节奏安排。在疫情解除前聚焦于科学防疫工作，疫情解除后要求各组织及时回归工作正轨，以高标准、高效率、高质量的要求加强组织内部建设，推动社会组织发展壮大。

3.综合监管，保障社会组织的功能发挥

如何在公共危机事件中对社会组织进行充分的赋权，寻找到最佳的权责调适机制是保障社会组织功能有效发挥的必要前提。首先，加强社会组织内部的信息公开机制建设。将组织运行范围内的筹资方式、决策内容、运行结果等以适当的方式公布于众，做到“效率优先、物账合一”，进一步提升社会组织参与公共危机事件的透明度。其次，建立社会组织同行互律机制。社会组织行业协会不仅是保障组织利益的重要屏障，更是发挥行业制约监督机制的有效途径。行业自律协会应建立详细的操作细则，将社会组织参与公共危机事件中的专业人员标准、资金流向情况、公众回应情况等做出说明。让社会组织集内部监管和互律监管于一体，有利于发挥社会组织的整体优势。最后，建立“政府+社会组织+公众”的多向监管机制。打破“信息”孤岛，充分实现收集、传输、集成、共享的公共信息一体化建设。做到政府、社会组织和民众之间的良性互动，提升应对公共危机事件的科学性和危机治理能力。

六、结 语

新冠肺炎疫情发生后，习近平总书记迅速作出重要指示，“要求各级党委和政府及有关部门把人民群众生命安全和身体健康放在第一位”[14],这不仅说明了总书记心系人民，更反映出中华民族是一个伟大的命运共同体。基于此次肺炎疫情事件具有突发性、复杂性、高风险性等特征，我国需要在公共危机治理过程中强化系统性与全局性的思维，充分调动社会治理网络中政府、社会组织、公民等力量，形成多元合力应对危机，将疫情带来的负面影响降至最低。

这场应对疫情的集体行动既是对全体国民的生命教育、道德教育、法制教育，更是对国民素质、社会建设与国家治理体系和治理能力现代化的一场综合大考。对于此次新冠肺炎疫情防控工作中所暴露出的短板，我们应将其视为我国在探索国家治理体系和治理能力现代化建设之路上的挑战，并以此作为我国今后能更为稳健地应对公共危机事件的鲜活样本。通过这次防疫工作可以充分看到社会组织和民间团体愈发成熟的一面，不断科学划分组织功能，提升社会组织危机参与能力，有效落实内部监管，与政府打好防疫配合战，充分实现社会组织在公共危机治理中的全方位耦合，为这场没有硝烟的战争画上圆满的句号。