地方高校协同创新中心政策文本研究

2020-05-08朱健何慧

高教探索 2020年4期

朱健何慧

摘要：以湖南省13个地方高校协同创新中心为样本，采用内容分析法对选取的55份政策文本从政策工具和创新价值链两个维度进行量化分析。研究结果表明：供给面政策工具和环境面政策工具使用过多;需求面政策工具应用不足;政策主要集中于创新价值链中研究开发阶段，产业化和市场化阶段的相关政策应用不足。针对地方高校协同创新中心政策工具存在的问题提出了相应的优化建议。

关键词：地方高校;协同创新中心;政策文本;政策工具;创新价值链

一、引言

地方高校协同创新中心是指地方高校作为知识创新主体，以加强人才培养、促进科技创新、服务区域经济发展为目标，与科研院所、其他高校、企业等创新主体及与政府、中介服务机构紧密合作而建立起的社会网络联系。我国正实施的“2011计划”是一项专门引导高校进行协同创新的系统工程，该计划包括国家和省级两个层面，前者由教育部和财政部联合组织实施，后者由省级政府组织实施。相对而言，省级层面的“2011计划”，地方高校牵头和参与更多。湖南省从2013年到2015年共启动了3轮“2011计划”，批准设立了36个省级协同创新中心。湖南省“2011计划”实施仅一年后，便取得了显著的成效，初步实现了“三个80%”，即产学研协同创新活动经费占全省科技经费80%以上，企业研发投入占全省研发投入80%以上，协同创新平台成果转化占全省重大科研成果80%以上。[1]协同创新成果得益于协同创新平台健全的政策保障，对协同创新政策进行深入分析，不仅有助于政策制定者对以往政策的内容和结构重新审视并加以合理调整，也有助于各协同创新主体把握政策态势，遵循政策方针实施活动。[2]目前关于地方高校协同创新政策的研究大多聚焦于“宏观性的措施”或“普遍优惠政策”，缺乏微观层面基于政策工具视角下政策挖掘的实证性研究[3]。本文选取湖南省13所面向行业产业类地方高校协同创新中心的55份政策文本，运用政策工具和创新价值链二维分析框架系统分析协同创新政策工具类型和政策工具功能，并以此为依据提出优化地方高校协同创新政策的对策建议。

二、地方高校协同创新中心政策文本分析理论框架政策工具是为了实现政策目标而设计的一系列手段、方法和机制。创新价值链指创新成果从产生到转化的创新价值实现过程。地方高校协同创新中心的政策制定和实施，除了要充分考虑政策工具的类型，也要体现创新价值链不同阶段的需求。因此，本文从政策工具和创新价值链两个维度构建政策分析框架，从地方高校协同创新中心的每一条政策条款具体使用了何种政策工具，以及这些政策工具在创新价值链不同环节的运用这两个方面进行政策文本分析。

（一）政策工具維度

政策工具是将政策由理念转变为现实，进而实现政策目标的手段[4]，政策工具是政策文本分析的一个重要方法，根据政策工具进行分维度分析能够克服政策文本字数繁多、分类困难的问题，更具针对性。学术界对于政策工具分类存在多种意见，其中罗斯韦尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）提出的分类框架最具代表性[5]。本文根据他们的政策工具分类范式，结合协同创新中心运行的特征，将地方高校协同创新中心的政策工具划分为供给面、环境面和需求面三类（见表1）。供给面政策工具是指通过运用人才、信息、技术、资金等支持手段，完善地方高校协同创新中心发展所需相关要素的供给，进而推动地方高校协同创新中心的发展。环境面政策工具是指通过建立正式的政策性策略和法规制度，对地方高校协同创新中心产生规范性影响，以及利用金融支持、税收补贴等措施促进科研成果的转化。需求面政策工具主要通过政府采购与服务外包等措施开拓并规范地方高校协同创新的成果转化市场，减少初期创新成果进入市场的不确定性，从而拉动创新成果的转化与应用。[6]考虑到地方高校协同创新中心的科研成果较少涉及国外市场，因此本文剔除掉需求面中贸易管制工具。综合来看，协同创新政策对地方高校协同创新中心的作用，主要通过供给面政策工具的推动作用，需求面政策工具的拉动作用，以及环境面政策工具的间接影响来实现政策效果（如图1所示）。[7]

（二）创新价值链维度

政策工具只显示了政策发挥作用的方式，而没有表明其政策使用的目的，因此只使用政策工具进行政策文本分析不够全面。[8]协同创新中心政策功能，既包括各类政策工具的组合效应，还包括创新价值链的各个阶段的政策催化效应。创新价值链是指从创新成果的生产到转化为产品，再到产品市场化的创新价值实现过程。在这一过程中参与创新的主体协同合作，实现创新价值链的不断增值。[9]高校协同创新中心是一个以高校为核心的开放性组织，其中大学、科研院所和企业等创新主体在人才、技术、资金等方面各自具有自己的优势，通过协同合作、优势互补，同时在政府、科技服务中介机构等利益相关主体的协同支持下，形成合作主体之间的知识转移和聚合，形成协同创新的局面，进而促成“研究开发→产业化→市场化”创新价值链过程的实现。[10]其中，研究开发阶段是整个协同创新的起始点，高校和科研机构作为创新主体投入人才、技术和知识等进行研究开发，创造出科研成果;产业化阶段是核心部分，企业、高校、科研机构、咨询机构等将科研成果物化为专利、技术设计方案、实验原型等形式，促使技术成果产业化;在市场化阶段政府和中介机构作为支持主体维护市场秩序，营造良好竞争环境，推进产品技术的市场化，并进行信息反馈。创新价值链的每个阶段都需要政策工具的支持以推动价值链的正向流动（如图2）。

（三）二维分析框架的构建

在政策工具分类的基础上结合创新价值链分析，从政策的手段和目的两个方面分析湖南省地方高校协同创新中心政策文本，最终形成了二维政策文本分析框架，政策工具与创新价值链的主要内容和两者的基本关联如图3所示。

三、研究设计

（一）研究方法

内容分析法是将纯文字的文本用数量表示，并对数量进行描述统计分析，进而分析出文本的本质内容和内在规律的一种规范的研究方法。[11]采用内容分析法的步骤为，首先将选取的55份湖南省地方高校协同创新中心的政策文本作为内容分析样本;然后对政策文本中的政策工具进行编码来定义分析单元;再次对已编码的政策工具进行频数统计，并通过对二维分析框架各维度频数统计结果分析地方高校协同创新中心政策工具使用现状;最后提出优化和完善协同创新中心政策的对策建议。

（二）政策文本选择

选取2013年、2014年、2015年湖南省教育厅认定立项的三批共13所面向行业产业（具有科研成果及技术转化）的协同创新中心。其中已经建立协同创新官方网站的有6所，直接在其中心网站中下载“政策文件”;其他协同创新中心政策文本选取来源于所在学校官方网站，在网站内搜索“协同”“创新”及相关关键词获取文本。为了保证政策文本选取的科学性和代表性，按下列原则对政策文本进行遴选和整理：一是发文单位为协同创新主体如省教育厅及下属机构及地方高校相关政策发布部门，二是直接与地方高校协同创新密切相关，三是政策类型主要选取法律法规、规划、意见、办法、通知公告等能直接体现有关协同创新中心发展的政策文件。最终整理出有效政策文本55份。

（三）政策文本的内容分析单元编码

政策文本内容分析的基本单元是每一条政策条款。依据 “政策编号——具体章节——具体细则”对选取的55份有效政策文本内容进行编码。例如，7-7表示编号为7的政策文本的第7条细则，1-2-2 表示编号为1的政策文本的第2章的第 2条细则，对于同一条款包含多种政策工具进行多次编码，然后对该条款中每项政策工具所作用的创新价值链环节进行编码，得到政策文本内容分析单元编码表。由于政策条目较多，仅举例说明，如表2所示。

四、政策文本的描述性分析

基于政策工具和创新价值链两个维度进行编码分析，筛选剔除无效和不规范的政策文本后统计出55份政策文本中共有216条政策条款，总计使用政策工具299次，频数分布如表3所示。

（一）基本政策工具维度分析

根据政策工具频次统计结果，供给面政策工具最多，共有167条，占比5585%;其次是环境面政策工具有96条，占比3311%;需求面的政策工具最少，仅有33条，占比1104%。从三大类政策工具的二级政策工具来看，有以下特征。第一，供给面政策工具中以基础设施和人才培养的政策为主。其中基础设施63条，占比3773%;人才培养39条，占比2335%;信息支持35条，占比2096%;资金投入30条，占比1796%。这说明，协同创新中心比较注重基础设施建设和人才培养。第二，环境面政策工具中以政策性策略为主。其中政策性策略69条，占比6970%;法规管制17条，占比1717%;金融支持10条，占比1010%;税收补贴3条，占比303%。由此看出，环境面政策工具中最受关注的是政策性策略工具，而对金融支持和税收补贴工具的关注不足。第三，需求面政策工具中以服务外包政策为主。海外机构13条，占比3939%;政府采購只有1条，占比303%;服务外包19条，占比5758%。由此可以看出，需求面政策工具使用最多的是服务外包工具，如“公开招标配置项目将研发计划外包给企业或民间科研机构”等。

（二）创新价值链维度分析

在政策工具维度的基础上，加入创新价值链维度，得到三种类型的政策工具在创新价值链各阶段的分布统计结果（如表4所示）。从总体上看，绝大多数政策工具应用在研究开发阶段有143条，占比4783%;其次是产业化阶段有114条，占比3813%;市场化阶段则寥寥无几，仅有42条，占比1404%。这说明目前协同创新中心的重心主要放在前期的研究开发上，对科研成果转化及后期的推广宣传做得不够。从具体的政策工具在创新价值链各阶段的分布来看，具有以下特征：第一，协同创新中心在研究开发阶段主要受供给面政策工具的推动。从表4可以看出，在研究开发阶段供给面政策工具113条，占比7902%;环境面政策工具17条，占比1189%;需求面政策工具13条，占比909%。由此可见基础设施和人才培养对推动研究开发作用显著。第二，协同创新中心在产业化阶段主要受环境面政策工具的影响。如表4所示，在产业化阶段供给面政策工具37条，占比3246%;环境面政策工具75条，占比6579%;需求面政策工具2条，占比175%。这说明产业化阶段运用最多的是环境面政策工具。第三，协同创新中心在市场化阶段主要受需求面政策工具拉动。从表4可以看出，在市场化阶段供给面政策工具有17条，占比4048%;环境面政策工具有7条，占比1667%;需求面政策工具18条，占比4285%。这说明在市场化阶段运用最多的是需求面政策工具。同时，由于湖南省地方高校协同创新中心的发展还处于开拓国内市场的阶段，海外机构工具在市场化阶段尚未发生显著作用。

五、研究结论与优化建议

（一）研究结论

1.从政策工具视角看，供给面和环境面政策工具使用过多，需求面的政策工具相对不足

首先，供给面政策占总政策文本比重过大。其中基础设施和人才培养工具出现频次多，而信息支持和资金投入工具出现频次较少。创新活动的推进需要大量的信息共享和资金支持，信息获取不及时、资金不充足将会直接阻碍协同创新中心活动的进程和发展。其次，环境面政策使用不当，其中政策性策略工具使用过多。政策性策略在所有政策工具中使用频率最大，占环境面政策工具的7188%。这些政策条款多是从战略层面出发，为协同创新中心成果转化制定战略规划。这类政策中部分政策文本只是起到“确立目标”和“引领方向”的作用，而实践操作性的政策措施很少，可能导致在政策实施中流于形式。政策性策略内容重复也非常严重，部分政策条款缺乏实际意义。再次，对税收补贴和金融支持工具关注不够。税收补贴具有激励作用，这类政策使用过少将会降低各创新主体合作积极性，从而阻碍协同合作和创新成果的产生与转化。关于金融支持政策工具，有些政策文本对其只是泛泛而谈，具体的支持方式、支持程度和执行方案都没有明确提出。资金投入将直接影响协同创新活动，增加各创新主体尤其是企业投资的风险。[12]最后，需求面政策工具仅占总政策工具的993%，据此可推断协同创新中心发展过程中需求面政策工具相对不足。从表3可以看到政府采购的政策条款仅有一条，政府采购机制不够健全，并且整个采购过程缺乏有效的仲裁和监督。海外机构管理方面的政策条款也较为薄弱，仅有的政策文本也是泛泛而谈。例如有些协同创新中心的政策文本提到与海外学校建立合作关系共同研发，但缺乏具体规章制度，提出的政策目标没有设计切实可行的举措;且海外机构的政策工具全部运用在研究开发阶段（如支持高校及科研机构建立海外科研机构），没有涉及产业化和市场化阶段的成果转化与推广。

2.从创新价值链维度看，产业化和市场化阶段的政策工具相对不足

在政策工具所作用的创新价值链的阶段上，大部分政策工具在研究开发阶段使用，产业化和市场化阶段政策工具相对不足。目前高校科研成果产出率高、转化率低现象普遍存在，高校及科研机构的许多科研成果依托项目负责人所承担的科研项目而产出，由于成果市场化风险、利益分配机制等诸多因素的影响，制约了项目所有人成果转化的意愿，从而使得大量的科技成果处于闲置状态，一些科研成果没有被有效开发和利用。[13]在创新价值链中，科研成果产出与转化“割裂”的现象，直接影响协同创新中心资源的利用效率、发展方式与中心建设的战略部署。造成这一现象的主要原因就在于在科研成果的产业化和市场化阶段，缺乏足够的政策引导、激励和保障。

（二）地方高校协同创新政策工具优化的对策建议

1.适度降低供给面和环境面政策工具使用频率，加强需求面政策工具的制定。

首先，针对供给面政策工具，适当降低基础设施和人才培养工具的使用频次，并加大信息支持和资金投入工具的使用。关于基础设施，政策设计中不仅要注重规模，更要注重其使用效率。关于信息支持，可建设数据采集和信息化管理中心，实现各协同创新主体间的信息共享。关于资金投入，根据区域经济发展和行业特点，强化相应的政策供给，有重点、有目标地进行资金投入。

其次，针对环境面政策工具中政策性策略使用过多的问题，增加更多切实可行的实施步骤和具体措施，并设计实施结果评估反馈政策条文，防止出现政策工具不断重复及所导致的政策过溢现象。并且，要加强法规管制工具的使用，例如知识产权保障。知识产权引入市场机制可以看作是促进科研成果转化的法律工具，通过建立完整的知识产权体系，保障企业的合法权益。[14]针对税收补贴和金融支持工具使用频率低的问题，应结合区域经济特征及各协同创新主体的具体要求，不断完善税收优惠政策，更好地激励各创新主体的协同创新行为。例如，出台专门的政策文件，对参与协同创新的企业实行投资收益税收减免等优惠政策。

最后，增加需求型政策工具的应用。一是，需完善创新产品政府采购政策。对于有些科技成果不易立刻被市场所接受，通过政府采购在推广初期予以支持，可快速促进其在市场上进一步推广。二是，需加强服务外包工具的使用。政府职能部门应积极出台相关政策，鼓励民间机构和公民力量参与到成果转化中。例如，通过将地方高校协同中心的部分科研计划外包给企业，这样不仅能够增强协同创新活动中企业对科技成果转化的重视程度，更能为成果转化和推广提供坚实的人、财、物支持，从而更好地促使科技成果的产业化和市场化。

2 .注重政策工具与创新价值链的搭配组合，发挥政策整体效应

协同创新政策对协同创新活动发挥着协调、激励、规制、催化等多种效应，应当针对地方高校协同创新中心发展所处环节，通过补充、调整等优化措施，以发挥协同创新政策的整体效应。针对目前“重成果、轻转化”的现象，需要在促进科技成果转化及市场推广等创新价值链环节制定科学合理的政策。首先，促进科技成果转化。产业化阶段主要受环境面政策工具的推动，可相应地完善环境面政策工具的使用。对于参加地方高校协同创新活动并在产业化阶段起重大作用的企业，可以给与更多的科技、人力、金融支持以及税收优惠。例如政府投入资金建立专业化技术转移服务平台，加强企业、高校和各科研院所之间的协同合作和信息流动。其次，加强协同创新产品推广。市场化阶段主要受需求面政策工具的推动，应出台政策鼓励协同创新中心采取多元化、灵活化的合作形式，并且给予资金扶持，特别是重点支持具有较大转化潜力并能服务区域经济的研究项目，并依据成效加以推广。与此同时，建立健全财政金融投资政策体系，不断探索完善服务外包的形式和渠道以推进科研成果的市场化。

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