加强农牧区村级集体经济建设的几点思考

杨锡烽

摘要：发展农牧区村级集体经济是坚强党在农牧区执政基础和提升执政水平的重要措施，发展农牧区村级集体经济对于解决产业“空壳村”、打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略具有十分重要意义。文章以调查为依据，以政策法规为依托，对发展农牧区村级集体经济的重要意义现状、不足和对策进行阐述和分析。

关键词：农牧区;集体经济;产业

在农牧区实施村级集体经济要充分认清农牧区村级集体经济的独特性，目的在于努力增强农牧民群众的造血功能。发展壮大农牧区集体经济，是“强农业、美农村、富农民”的重要举措，对新时代贯彻新发展理念，推动高质量发展，建强基层党组织、打赢脱贫攻坚战、改善民生和推动乡村振兴具有重要作用。

一、当前农牧区村级集体经济实施的意义

进入新时代，我国主要矛盾由人民日益增长的物质文化需要同落后生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，社会发展新旧动能逐渐转型。按照“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的经济制度，村级集体经济作为经济基础的重要组成部分，“四个需要”集中体现发展村级集体经济的意义。

一是加强党组织在农牧区执政基础建设的现实需要。在现实工作中，有的农牧区党组织软弱涣散，村党支部和村委会形同虚设，村组织班子缺少号召力和组织力，基层矛盾纠纷隐患凸显，主要在于缺少村级集体经济作为支撑。因此，通过发展农牧区集体经济，一方面能直接增加村级组织集体性收入，在突发情况下，收入能够“就近就便服务、及时帮扶救困”，进一步增强党组织在农牧区的凝聚力、战斗力和号召力，进一步提高农牧民群众获得感、幸福感、安全感。另一方面发展农牧区村级集体经济，能提升村组织班子成员服务水平，促进村级组织活动场所文化娱乐、商事议事、精神文明等各项事业建设。

二是打赢精准扶贫、精准脱贫攻坚战的现实需要。“小康不小康，关键看老乡”。要充分认识到打赢脱贫攻坚战的主战场在农牧区，重点难点在农牧区，实施的主体是农牧民。第一是要打赢脱贫攻坚战必须抓住农牧业发展这个“牛头”，而村级集体经济是农村经济的重要组成部分，是促进农牧业增效、农牧民增收、农牧区繁荣稳定的重要物质基础。第二是要打赢脱贫攻坚战，必须要抓好农牧区易地扶贫搬迁这个“牛头”，抓住农牧区产业发展这个“牛鼻子”，要切入发展村级集体经济与精准脱贫的结合点、关键点、涟漪点，促进农牧区经济“输血”向“造血”功能转变转型升级。第三是增强贫困农牧民群众自我发展能力，提升脱贫攻坚的质量和成效的一剂“良方”，发展农牧区村级集体经济是推进产业项目实施壮大的关键所在，产业扶贫又是“五个一批”脱贫攻坚的重要政策之一，而“小而散”、“胡椒式”、“撒盐巴式”是目前农牧区产业项目经济投入的主要方式，这种方式导致农牧区产业项目难以形成规模，扶持效果不明显。历史经验也告诉我们，产业项目、集体经济发展不明显、不突出，贫困地区农牧民群众脱贫致富奔小康会保障、返贫风险高。

三是有效链接实施乡村振兴战略的现实需要。按照“产业兴旺、生态宜居、治理有效、乡风文明、生活富裕”乡村振兴战略总体目标和以“神圣国土守护者、幸福家园建設者”为主题的乡村振兴战略实施要求，始终突显“产业兴旺是重点，生活富裕是根本”这一主旋律，要让农牧民群众像石榴籽一样簇团相拥、像糌粑一样聚成团发展“抱团取暖”。

四是有力提高农牧民生活幸福感的现实需要。实施村级集体经济项目、振兴实体经济，目的在于增加村级收入。当前，农牧区财政收入少，村级组织在基础设施建设、人居环境综合整治提升等方面财政支配能力较弱。因此，发展村级集体经济，既增加收入，又改善基础设施、人居环境整治，让农村增加农牧民生活幸福感。

二、认识当前村级集体经济存在的短板

目前，农牧区村级集体经济主要呈现出：资金投入少、产业规模小、利益链条短、分红机制不健全、带动农牧民群众增收效益不明显等特点。究其原因、归根结底主要是以下几个方面的原因和短板。

第一是发展村级集体经济制度不健全，利益联结机制关联性不强。实践证明，农牧区贫困地方集体经济发展特别需要本地农牧民群众能人的带动和农牧民集体归属感、凝聚力的重塑。在一些农牧区，随着经济社会的发展，各项工作体制机制的改革，农牧区村级集体经济发展后劲总体呈现出偏低现象，村组织在规划基础设施建设等方面能力不足。

第二是产业数量有限和区位条件受限，导致村级集体经济价值转换不高。随着农牧区集体土地资源改革，土地承包制使农牧民群众成为农牧业发展的主要微观经营主体，极大释放了农牧区群众家庭经营的生产潜能，但也导致集体经济组织事实上不再具备对承包土地的直接支配权利;农牧区独特的人文风情、人文地理、宗教色彩都是丰富的发展资源。西藏自治区基层农牧区大多处于区域经济地理板块的边缘，交通不便，对人才、资金、技术等发展要素的吸附能力薄弱。加之农牧区村级集体经济组织和农牧民群众对农牧业认识的自身积累、发展农牧业水平能力、自身知识结构也较为有限，缺乏激活农牧业内部资源的能力。

第三是传统地理界限限制了“整合资源、强强联合”的村级集体经济推进进度。地广人稀的农牧区，主要呈现人口分布不均、人员分布散，村落、乡（镇）间隔较大等特点，一是农牧民群众拥有的资源是有限的，资源掌握“小而散”;二是“粗而广”的小农经营一直是农牧区群众生产经营的模式;三是传统思想里“你们村、我们村”“你们乡、我们镇”心理上地域上的划分和地理区位的明晰鉴定导致了发展形不成一定的合力。因此，还将主要由于政策支持强度差异而带来村与村之间集体经济发展水平不平衡矛盾的加剧。

第四是传统的发展思路与长效的发展思路依旧凸显对立。现阶段，农牧区脱贫攻坚总体上已取得重大阶段性成果，但仍然存在直接给钱给物上项目的恶性循环。传统的发展思路与长效的发展思路存在对立，主要就是没有理解清楚“狭义和广义”参与发展生产的情况，狭义上农牧民参与生产发展，只要是农牧民群众在分红花名册中，年底分到项目红利，就认为是农牧民群众参与到发展生产中，但是目前还没有跳出这个“怪圈”，广义的群众参与就是农牧民群众积极投身到产业项目发展中，用身体参与整个项目发展过程。

第五是市场经济激烈竞争的要求与传统农牧业的滞后性，导致村级集体经济不强。一方面大部分农牧区群众习惯于传统种养业（传统农牧业），创新产业发展思路较窄、谋划特色产业发展模式较为单一，三产比重中，第一产业占比较大，粗放式的经营方式导致难以形成市场竞争。二方面在限期完成脱贫攻坚目标任务的压力之下，有些农牧区在上集体产业项目时“饥不择食”，导致产业项目规模小，产品附加值低，生产出来的产品市场竞争力不强，带动农牧民群众脱贫致富能力不强。

第六是发展村级集体经济“人为”因素影响较大。第一，重视不够，申报项目随意。传统经济发展模式的负面影响，导致农牧民群众对村级集体经济仍有产权不清、效率低下、管理不善的印象，因此，大部分农牧民群众重视程度不够，并且对村级集体经济发展认识也不清楚，每逢筹划村级集体经济项目时，村组织班子、驻村工作队、农牧民群众总是抱着完成任务的态度，抱着“试一试、反正报了又不会批准”的心态进行编制村级集体经济方案、敷衍了事。第二，能力不足，缺少有效管理。一方面大部分村组织班子成员都是“一肩挑”，在发展村级集体经济的主体上出现争议，就是村集体经济的主体是村党支部还是村委会没有明确，最后村级集体经济会出现无人管的现象。二方面村级集体经济项目申报出现人为行为：“急、短、缺”的特点，“急”就是上级相关部门以文件急件、特急件的形式层层贯彻到村一级，要限时完成项目申报，如有拖延将会通报;“短”就是限时完成项目申报时间比较短，大部分村组织干部、驻村工作队均以完成任务的心态去很快抓落实;“缺”就是村组织班子成员、驻村工作队对本村缺少一个清晰的发展规划和产业思路，工作人员缺少宏观管理能力，平时调研不深入、不扎实，总之就是缺少致富带头人，懂经营、有技术的人才也少，新型职业农民少。

三、实施村级集体经济的几点思考

农牧区村级集体经济的薄弱与发展不平衡不充分现已成为制约乡村振兴战略实施的“瓶颈”，成为农牧民群众脱贫后返贫的主要因素。习近平总书记指出“直面问题是勇气，解决问题是水平”，发现问题等于问题已经就解决了80%。接下来阐述一下实施村级集体经济的几点思考。

（一）建立健全制度机制体制，突出机制联结

有效盘活农牧区资源开发机制。乡党委政府、村党支部应深度挖掘农牧区富裕的区域地理、天然冰雪地、水能资源、人文历史等资源，搭建好产业项目转型升级的平台，通过农牧区产业样式的多元化发展，创造形成农牧区集体经营性收入来源。一是立足实际，建立发展特色产业机制制度。建立健全农牧区农牧业、观光农牧业、高原立体文旅业、冬游西藏等多种产业发展机制。盘活农牧区土地资源，要充分利用土地资源发展现代农牧业、林下种养业，需要鼓励盘活闲置宅基地、该复垦复垦、该绿化绿化，坚持守好国家红线底线，需要分类别地对经营性建设用地进行整体规划和重新使用，总之就是要让土地资源成为发展产业的“大舞台”。二是创新方式，拓宽村级集体经济增收渠道。最大的民生在于就业，农牧区党委政府、村党支部和村民委员会要始终坚持将就业摆在工作的中心，要理顺政府公共服务与农牧民群众自然承接的关系，如：项目建设实施与农牧民施工队承建;要理顺政府投资建设与农牧民群众参与建设的关系。多鼓励农牧区集体经济组织发展生产性服务业，建立为农牧民和农牧区新型经营主体提供农资供应、技术指导、加工仓储、营销流通等服务，不断壮大农牧区发展规模。

此外，还应统筹城乡发展、加大对外开发、强化招商引资等力度，要以开放、包容并蓄的方式做好发展。

（二）加强基层党组织引领作用，突出带动效能

一是充分发挥农牧区基层组织的导向作用。“火车开得快、全靠车头带”，要深深的认识到“抓好党建是最大的政绩”，农牧区基层党组织要认识到党建促脱贫攻坚、党建领导经济发展的首要性，将发展产业、集体经济作为打造党建品牌、增强组织活力、落实工作责任的重要措施，要按照“政府引导、党建指导、群众自愿、共同参与”的方式来带动农牧民群众参与发展，要与阻碍社会发展、阻挡社会稳定的一切不利因素做斗争，最终的农牧区党组织是一个倡导产业发展、鼓励农牧民群众劳动致富为导向。

二是有效发挥农牧区能人的带动作用。要紧紧依托脱贫攻坚、乡村振兴等政策優势，积极吸引驻村扶贫工作队、选派支部书记、乡村振兴专干等优秀人才返回乡村就业，同时按批次梯次要培训出一批批能人、致富带头人，按照“支部引领、专干协助、能人（致富带头人）带动、共同参与”的原则，积极鼓励群众参与生产发展、参与到产业项目，能人（致富带头人）需要探索出一条适合本地农牧区集体经济发展的路子，将能人（致富带头人）带动作用发挥好。

（三）突破产业地理界限限制，突出抱团发展

针对传统的农牧民思想认识上的地理区位线区别，针对单村发展资源薄弱、后劲不足等因素，一是要思考多种发展联营机制和部分地区的飞地经济模式。要组建真正意义上的合作社、实体经济等载体平台，不断完善和发展制度机制，按照全域总体规划出发，立足于村（居）地域、依托资源规模，要进行“优势互补”，要强调效益性、创新性，突出产业经济的带动作用，挖掘发展优势。要有凝聚意识，要立足于长期与短期、本地与外地、区内与区外等的关系，不断将各方面凝聚成为一股绳，实施“强强联合”;二是实现统一经营，凝聚发展合力。一方面要明确农牧区村级集体经济主体责任，明确经营主体、明确受益群众;另一方面按照“城镇就业与就近就便不离乡不离土、能干会干”的关系，要以“支部领办、村社合一、交叉任职、企业运营”原则，成立新型农牧业合作社，明确权责主体并实行统一筹资、统一经营、统一管理、统一用工，利用合作社吸收农牧区富余劳动力实现转移就业，动员外出打工农牧民返乡就业，这样既解决了农牧民群众外出务工“活难找、薪难讨”的困境，又解决了家里“空巢老人”、“留守儿童”无人照料的问题。同时，还解决了村级组织“三重一大”、政务公开等议事无青壮年群众参与的问题，进一步促进农牧民群众和谐生活、农牧区安全稳定，增强农牧区活力和生机。

（四）着力解决发展问题，突出补短板和底板效果

农牧区发展村级集体经济一要着力在解放农牧民群众传统思想短板问题上下功夫，二要着力在解决政策支持的底板上下功夫。面对农牧区发展后劲不足、发展资源薄弱、人地相对矛盾等特点，为了更好的实施集体经济，要在“专、同、强”三个字上下功夫，即：一是设立专门的具体集体经济发展扶持资金、贴息贷款资金等;二是同步推进、整合推进，要将发展集体经济与乡村振兴、脱贫攻坚、产业发展、基础设施建设、民生改善保障等各类支持政策有机衔接，强化政策整合力度，探索在完成专项政策目标的同时同步促进集体经济发展的路径和办法。

（五）注重“人为”因素的作用，扎扎实实做好本职工作

一是在发展农牧区村级集体经济中要注重组织领导的建设。第一、村级组织班子成员、驻村工作队要高度重视发展壮大村级集体经济的意义。要完善发展产业项目攻坚领导小组，凝聚群策群力，把实施、发展、壮大村级集体经济作为夯实基层党建工作的重要措施，将组织领导建设民主生活会、述职评议考核等重要内容中，健全机构、强化职能、明确责任、强化督查，在责任落实上要形成一级抓一级，层层抓落实的工作新格局，在鼓励支持上要加大对集体经济发展成效显著的村（居）和个人表彰奖励力度，要有力推动村级集体经济持续快速发展。第二、村级组织班子成员、驻村工作队要加大调研之风，既要在村级集体经济发展广度上下功夫，全方位做实调研，又要在适合发展什么产业项目深度上做文章，挖掘符合本地区本村（居）的特色产业，统筹谋划好村级集体经济产业项目。第三、按照“规划先行、精准定向定标”原则，以“五定三统一”的工作方法，农牧区乡（镇）党委政府、村组织班子成员、驻村工作队要充分注重规划，强化规划的作用，要形成项目围着规划建、资金围着规划投的局面，按照“县委常委包乡（镇）、科级干部包村（居）、一般干部包户”的结对帮扶、督导指导思路，坚持因地因村制宜，分类指导，制定出台本地区本辖区村级集体经济发展规划，与产业布局規划、乡村振兴规划、精准扶贫规划、农田水利建设规划、乡村道路建设规划等各项专业规划有机融合、有效对接、统筹兼顾，力争到2020年打赢农牧区村级集体经济“空白村”攻坚战，形成村级集体经济自我发展、可持续发展的良性循环。二是注重人才培养，提升服务水平。第一、农牧区要围绕“建强一个支部、选对一批班子、带好一支队伍、完善一套制度、打好群众基础”的思路，选优配强村组织班子，特别是村支部书记，注重把政治坚定、顾全大局，喜欢学习、懂经营、会管理、有威望、能组织的人员选派到支部书记岗位上来，带领全村农牧民群众谋发展、引项目、筹资金，起好“领头羊”作用。第二、建立农牧区青年信息库，把政治态度鲜明作为村党支部发展党员的首要条件，重点从35岁以下的优秀青年、返乡农牧民工、大中专毕业生、大学生、退伍复员军人、致富带头人等六类人员中发展优秀青年党员为农牧区村党支部注入新鲜血液，为发展村级集体经济提供人力资源保障。第三、针对部分工作人员文化素质低，工作能力弱的特点，坚持 “输血”与“造血”并举、以“造血”为主的村级集体经济人才培养计划，为发展村级集体经济打造一支“带不走”的人才队伍。第四、要开展各类农牧业适用技术培训，使每位农牧民群众都熟练地掌握几门生产发展的实用技能，提高他们的科技素质，不断提高农牧产品的科技含量。

（六）立足区位特点抓发展，突出产业项目多样化

农牧区村级集体经济发展要以土地流转为契机，注重“三抓”和“四宜”措施。一抓好农牧区土地租地优势，农牧区禀赋的土地资源，村级要鼓励合理利用村集体建设用地，落实入市、土地流转等各项制度。二抓壮大“特产”，要通过发包等形式以增加村集体经营收入;利用高原独特的自然风光和旅游资源，引进旅游公司发展乡村旅游，抓高原特色民宿。三抓好农牧业产业化建设，促进农牧业产业结构优化升级。调整生产结构，形成一批市场竞争力强，经济效益好的名优农牧特产，促进区域主导产业的发展壮大。积极培育龙头企业和产业园，实现产业化、规模化和效益化发展。建立和完善市场销售网络体系，切实搞好农牧民群众产前、产中、产后服务，走产供销一体化之路。按照地理区位条件和气候、水文等因素，要宜农则农、壮大河谷农业，宜牧则牧、打造高原特色畜牧业，宜游则游、打造高原特色旅游业，宜水则水，打造蓝天圣洁绿色生态产业。

（作者单位：对外经济贸易大学公共管理学院在职人员高级课程研修班）